楊炎：首創“兩稅法”，助唐度危機

被譽為“中唐理財雙星”之一的楊炎，青年時以“文藻雄麗”而出名，因在墓邊小茅屋服喪的孝行而被朝廷下詔旌表。47歲時，官拜宰相；任上第二年，定議改革賦稅制度，推行“兩稅法”。后期，卻因恃才傲物、擅權弄職、“睚眥必仇”，排擠殺害位高權重、同被譽為“理財雙星”的劉晏，而被政敵傾軋致貶官，55歲時被德宗賜死。不過，由他主持推行的“兩稅法”卻為中國稅收史留下了一段炫麗的篇章。

危難之際提出“兩稅法”

唐朝初期，沿用北魏以來的“均田制”，后實行以人丁為本的“有田則有租，有身則有庸，有戶則有調”的“租庸調制”。“安史之亂”后，“天下兵起，始以兵役，因之饑癘，征求運輸，百役并作，人戶凋耗，版圖空虛”，土地兼并嚴重，賦稅戶籍混亂，百姓流離失所，唐帝國的財政已接近于崩潰的邊緣。

唐德宗李適即位后，為政清明。經宰相崔佑甫引薦，楊炎入朝為官。崔佑甫去世后，楊炎拜相。他認為當時的形勢已是“丁口轉死，非舊名矣；田畝移換，非舊額矣；貧富升降，非舊第矣”，因此繼續施行租庸調制的基礎已被破壞。于是向德宗上奏“創兩稅之新制”的倡議，指出“天下之人苦而無告，則租庸之法弊久矣”。

楊炎向德宗提出了“兩稅法”的具體設想：對待農民，要“戶無主客，以見居為薄；人無丁中，以貧富為差”。即不分本地戶和外地戶，以實際居住的地方為依據進行戶籍登記；不論人丁有多少，以擁有的財物多寡為依據，劃分貧富等級進行稅額分攤，這便是“兩稅法”的核心，“唯以資產為宗，不以丁身為本”，實行“量能負擔”的原則。而且，它改變了以往賦稅集中在農民身上的不合理狀況，一定程度上能夠擴大稅基。

對于商人，楊炎認為“不居處而行商者，在所郡縣稅三十之一，度所與居者均，使無僥利”，即對于沒有固定居住地的商人，要在經營所在地納稅，稅率是1/30，與當地居住戶的稅賦大致相當，公平稅負。同時，他還對征繳時間進行了規定，“夏稅無過六月，秋稅無過十一月”，征繳入庫，簡化納稅流程。

“兩稅法”簡并稅種，分為田稅和戶稅，統一了全國稅收。“居人之稅，秋夏兩征之，俗有不便者正之”，即戶稅以秋夏兩季征繳，實際征收時交陵絹，如有不便者可以適當進行調整，這就給了地方官吏便宜之權。“其租庸雜役悉省，而丁額不廢，申報出入如舊式”，即除戶稅之外的一切租庸雜徭全部免除，繳納標準還是按照以前的規定執行。“其田畝之稅，率以大歷十四年墾田之數位準而均征之”，即田稅的稅率以大歷十四年（779年）的墾田數量為準進行均攤，按畝數交納米、麥，分夏秋兩季征收，統一計稅方法。這種田稅和戶稅的征收方式，標志著以人丁、力役為主的傳統賦稅制度，開始向以資產、實物為主的制度轉變，意味著統治者對農民的人身控制趨于松懈。

“逾歲之后，有戶增而稅減輕，及人散而失均者，進退長吏，而以尚書度支總統焉”，即如果來年之后出現戶數增加而賦稅減輕，或者百姓流散、稅負失衡時，可以由尚書統一對長吏進行考核和獎懲，間接強化了地方官吏的征繳責任。

改革稅政為“兩稅法”鋪路

不過，“兩稅法”卻遭遇了當朝保守派的攻擊。“掌賦者沮其非利，言租庸之令四百余年，舊制不可輕改”。但在唐德宗的全力支持下，“兩稅法”仍在傳統勢力的反對聲中于建中元年（780年）開始在全國推行。

推行“兩稅法”的阻力并不僅僅來自于保守派的舊思維。“安史之亂”后，唐朝吏治漸壞，不僅官員腐敗成風，軍事實力日益強大的地方勢力也漸漸顯露出欲成為“國中之國”的野心。史書記載，當時權臣滑吏，“或公托進獻，私為贓盜者動萬萬計”；藩鎮大吏，“皆厚自奉養，王賦所入無幾”。

由于中唐時國家財權被地方權臣、軍閥瓜分，各地“科斂之名凡數百，廢者不削，重者不去，新舊仍積，不知其涯”，稅收管理秩序混亂，苛斂繁巨。但是，權貴地主富豪能夠用各種辦法逃稅溜賦，而窮苦百姓“瀝膏血，鬻親愛，旬輸月送無休息”。稅負不均導致的直接結果就是人口流散，“鄉居地著者百不四五”。因此，楊炎又建議德宗要規范朝廷的稅收管理秩序。

自西周以來，歷代統治者信奉的財政原則是“量入為出”，楊炎卻反其道而行，指出“凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦于人，量出以制入”。希望通過預算來控制賦稅的總額，以糾正以錢代役等征繳弊端，杜絕地方官吏橫征暴斂等痼疾，減輕百姓稅負壓力。

這也是楊炎面對朝廷“紀綱廢弛，百事從權，至于稅率少多，皆在牧守裁制”的局面，不得不推行的改革之法。

這種“量出制入”的財稅辦法，是基于他整頓稅權的理念而提出來的，也是目前已知的古代財稅史上最早提出“財政預算”的概念。

然而，朝廷派出的官吏在確定各州“兩稅”征繳定額時，采取的是“劾驗薄書，每州各取大歷中一年科率錢谷數量最多者，便為兩稅定額”的辦法。從“量出為入”制定稅額變為參照收成最好的一年的錢谷數量制定稅額，楊炎的改革初衷被各地官吏嚴重“扭曲”。

改變皇室“占公肥私”之弊

另一個亟待解決的問題，是皇室財務和國家財政的互相糾纏。

“安史之亂”前，“天下財賦皆納于左藏庫（即國庫）”，太府每年按季節上報財賦數額，尚書核實錢帛收支情況，“上下相轄，無失遺”。“安史之亂”平定后，賦稅被移貯到大盈內庫（即皇帝貯存私財的倉庫），再加上宦官把持皇家內庫，虛領私占并大肆揮霍，導致“有司不得窺其多少，國用不能計其贏縮”，這種混亂的財政狀況竟一直持續了20多年。

所以，楊炎向德宗提議，“天下公賦”，乃“邦國之大本，生人之喉命，天下理亂輕重皆由焉”，不能變成“人君私藏”，應交給有關部門管理，“量數奉入”。德宗深感其理，下詔將財賦重新納歸左藏庫，之后每年國庫“大盈”。

在德宗派員到各地推行“兩稅法”時，還有一項任務就是與各地主管官員商定賦稅的分割比例。史載，“兩稅法”實行后，天下財稅共分為三部分，一是“上供”，即上交中樞；二是“留使”，即交給各地的節度使、觀察使以供支配；三是“留州”，給地方官府治轄所用。這種朝廷與地方“綜合分成”的財稅分配辦法，初步實現了財政方面的“輕重之權”皆歸于朝廷的目標。影響深遠。

“兩稅法”推行以后，“天下果利之”，取得了“人不土斷而地著，賦不加斂而增入，版籍不造而得其虛實，貪吏不誡而奸無所取”的良好局面。核定人口不再以土地定戶籍，而是以是否能夠務農安居為依據；官府不額外征賦，財政反而增加；不需要重新修造戶籍，卻能知道國家的真實人口；官吏不用厲法，而觸法者卻沒有藏匿之處。因此，楊炎獲得“救時之弊”的美譽，“兩稅法”也被稱為“誠適時之令典，拯蔽之良圖也”，成為使中晚唐150多年局面相對穩定的重要基礎之一。

但“兩稅法”的瑕疵同樣明顯。比如，各州稅率不一，于是重稅區的百姓就會流散到輕稅區，輕稅區的人口增加，但稅收總額不升；重稅區人口減少，而稅收總額不降，這就進入了“輕者愈輕、重者愈重”的惡性循環，導致稅戶遷逃之風盛行。另外，戶稅交綾絹時，無絹者就會折錢高價購絹完稅，出現“物重錢輕”的現象；同時，又會降價賣出擁有的物品，加上市場物價波動，無形之間百姓損耗日增，漸成“錢重物輕”之狀，百姓壓力陡升。再加上地方豪強恣意操縱“戶等”評定，有勢力的會勾結地方官降低戶等、資產增加的又不提高戶等，最終都會將稅負轉嫁給農民，漸漸衍生出新的弊端。

“理財成，侍君敗”，是后人對楊炎的評價。他一生毀譽參半，雖然挽救了唐帝國的財政危機，卻“險害之性附于心”。因劉晏參與審理宰相元載案時，楊炎曾被牽連遭貶，遂懷恨于心，伺機報復，劉晏被殺后，“天下以為冤”。楊炎為平息輿情，又派心腹散播流言，將責任推到德宗身上，招致德宗猜忌，最終在遭貶赴任的路上被德宗賜死。

作者單位：國家稅務總局運城市稷山縣稅務局

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立法減稅讓古人安心發展

歷代封建王朝多看重立稅制，而輕于建立減稅制度。這就出現一種怪圈，往往王朝剛建立時、國力強盛時輕徭薄賦，但隨著社會生產力下降、政治積弊加深，就又回到橫征暴斂上來。所以，為了不使稅收成為危害社會安全的惡政，就必須給稅制打個“補丁”，修補制度本身的缺陷。在歷史上，也有過通過稅制改革以實現減稅的案例。

唐朝的“兩稅法”就是這樣一種制度改革。“兩稅法”表面上看只不過更改了計稅方法，但從當時的社會環境和計稅本質上看，確實起到了對大多數百姓減免賦稅的作用。

“兩稅法”的出現，從稅收層面推動了社會公平，讓富人承擔更多的社會責任，而平民、貧困百姓可以適當減少納稅負擔，無疑緩和了社會矛盾。

據《通典·賦稅下》記載，“兩稅法”實行一年后，朝廷的財政收入從唐代宗時代的每年1200萬貫，增長到唐德宗時代的3000余萬貫。唐德宗的孫子唐憲宗之所以能平定藩鎮、取得“元和中興”，與百姓負擔減輕、社會矛盾緩和是分不開的。

明朝萬歷年間，由張居正總結推廣的“一條鞭”法，也是一次具有劃時代意義的稅制改革，“一條鞭”法的核心思想與“兩稅法”相近，但在稅制思想上又進了一步。其核心要求是，以往的田租也好、力役也好，還有其他雜稅，由朝廷統一折價按白銀計算，百姓只需要交這些銀子，其余不用再交納、承擔別的賦役。好處在哪呢？其一，標準明確，百姓不用再受各級官吏盤剝；環節變少，壓縮了各級地方官吏貪腐截扣的空間；其二，解放了百姓的力役負擔，讓他們能夠專心于農業生產。

制度性的減稅，相比于皇帝心血來潮式的恩典，無疑更具有長效性和歷史意義，不僅使當時百姓的生活得到改善，也逐步推動著稅制思想的演進，可謂功莫大焉。

（據《北京晚報》陳峰韜/文）