銀發經濟下中國養老服務金融現狀、對策及國際經驗借鑒

摘 要：2021年我國進入深度老齡化社會，積極應對老齡化已成為迫切需要關注的社會問題之一。養老服務金融的發展對于推動銀發經濟、提高老年人口的福祉至關重要，是應對和解決老齡化問題的關鍵。在分析我國養老金融服務現狀和借鑒國外養老金融產品和制度的基礎上，本文提出我國養老金融服務發展的對策：首先政府出臺相關政策和法律框架進行支持和規范；其次是政府構建多層次的養老服務模式、提高財政資金使用效率等；同時，銀行等金融機構要充分參與到養老金融市場之中，與政府等各方力量一起推動市場發展；最后提升我國人口的金融素養，合理配置養老資產，做好資產的保值增值。

關鍵詞：養老服務金融；銀發經濟；住房反向抵押貸款

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０25）02 — ０106 — ０５

一、引言

根據第七次人口普查數據，2020年65歲以上人口占總人口的比例達到了13.5%。按照國際標準，當65歲以上人口占比達到14%時，即視為進入深度老齡社會。有預測表示，我國在2021年底已經達到了這一標準，進入了深度老齡化社會。此外，根據國家衛生健康委老齡司司長王海東在新聞發布會上的表述，預計“十四五”時期，即2021-2025年間，60歲及以上老年人口總量將突破3億，占比將超過20%。而到2035年左右，60歲及以上老年人口將突破4億，在總人口中的占比將超過30%，我國屆時將進入重度老齡化階段［14］。

2023年10月，中央金融工作會議明確指出金融強國目標，明確要做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章。其中，養老金融是首次在高層次會議被正式提出，將助力解決人口加速老齡化的相關問題，加強對老年群體的金融服務和青壯年的養老規劃金融支持。養老金融是踐行金融為民的必然要求，也是我國老齡化進程下的必然舉措［5］。養老金融是推動養老事業高質量發展、促進金融市場完善和成熟、實現應對人口老齡化和促進經濟社會發展有效結合的重要舉措［4］。

養老金融（Ageing Finance）， 是指為了應對老齡化挑戰，圍繞社會成員的各種養老需求進行的金融活動的總和，包括養老金金融、養老服務金融和養老產業金融三部分［12］。養老服務金融（Elderly Care Finance）是養老金融的一個重要組成部分，是指圍繞老年人的養老需求，政府和金融機構等提供的各種金融產品和服務，這些產品和服務旨在滿足老年人在退休規劃、養老金管理、醫療保健和生活質量保障等方面的需求。

2024年1月15日，國務院辦公廳印發了《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，該文件明確了銀發經濟的定義，即向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備的一系列經濟活動的總和［7］。隨著我國人口老齡化程度的加深，銀發經濟將成為推動經濟社會發展的重要力量。預計到2035年，銀發經濟規模將顯著增長，占GDP的比重將達到約10% 。

養老服務金融的發展對于推動銀發經濟、提高老年人口的福祉至關重要，主要體現在市場上豐富多樣的養老金融產品，能夠滿足銀發群體的消費需求并幫助他們防控風險。

根據2023年的銀發經濟洞察報告，我國銀發人群用戶規模已達到3.25億，同比增長7.6%，全網占比達到26.5%，同比增長1.3個百分點，具有較大的市場消費需求［9］。而且老年人的消費需求呈現出多元化、差異化、個性化的特征，變得越來越旺盛和迫切。

綜上所述，發展銀發經濟是我國積極應對人口老齡化的國家戰略，也是推動社會經濟發展的重要力量，其發展離不開養老服務金融的推動。

二、養老金融產品的國內、外發展狀況

為應對人口老齡化帶來的挑戰，確保老年人的福祉和社會的和諧穩定，結合住房反向抵押貸款、企業年金、長期護理保險的國、內外發展狀況，本文提出我國養老服務金融整體發展的對策。

（一）住房反向抵押貸款

住房反向抵押貸款（Reverse Mortgage）是一種特殊的金融產品，最早起源于荷蘭，并逐漸被歐美國家所借鑒。該金融產品在1980年前后在美國開始流行，并發展出了多種不同的業務形式，產品比較成熟。它允許個人以自有住房作為抵押向金融機構貸款，在不喪失居住權的前提下，定期從金融機構獲得養老金，借款人的住房在其死亡后歸金融機構所有，金融機構將其在二級市場上出售，收回本金和利息，是一種典型的“以房養老”方式［19］。

美國住房反向抵押貸款市場的發展離不開政府的重視和支持。1961-1981年，是美國市場自發探索和實驗反向抵押貸款的初期階段。1982-1989年，在聯邦政府初步介入下，通過立法和政策支持，反向抵押貸款市場得到一定發展。1987年，美國政府頒布《1987年國家住房法案》，該法案設計了住房價值轉換抵押貸款項目，由聯邦住房管理局擔保，以保障貸款投資方不受損失。1989年，房利美開始在資本市場上融資并購買合格的住房用來抵押貸款，構建了二級市場，增加了該項產品的流動性。2000年后，美國住房反向抵押貸款在政府的主導下快速發展，政府推動市場整體運行機制不斷優化。在2008年金融危機后，美國住房反向抵押貸款市場進行了調整，盡管面臨一些不利因素，如產品實際需求不足、私人領域積極性不高等，政府仍積極參與，推動市場持續發展。

美國、新加坡等市場經濟發達國家通過住房反向抵押貸款，實現了“以房養老”，既提高了老年人的生活質量，又減輕了國家社會保障壓力。在我國推出住房反向抵押貸款，對于構建和諧社會有著重要的意義［20］。

自2014年我國住房反向抵押貸款開展工作試點以來，發展較為滯緩，目前仍處于積極探索階段。例如，截至2019年9月，在北京、上海等8個城市累計承保戶數僅138戶（203人）［16］。我國城鎮老年人住房擁有率為75.7%，自有住房價值接近22萬億元［18］，但實際上因為老年人及其家庭對于抵押房產這一金融概念心存疑慮，產品合同條款往往設計復雜、流程繁瑣，所以參與“以房養老”的老年群體較小。另外市場上可供選擇的住房反向抵押貸款產品較少，能夠提供該產品的金融機構對借款人的壽命、房產價值和房地產市場走勢難以進行合理評估以控制風險。

在政策支持和產品合規方面，雖然2020年1月中國銀保監會等13部門聯合發布《關于促進社會服務領域商業保險發展的意見》，指出優化老年人住房反向抵押養老保險支持政策的重要性，但與該產品相關的具體支持政策、法律和監管框架仍需不斷豐富和完善。總之，住房反向抵押貸款作為一種金融產品，需要在金融機構積極參與、大膽創新，政府不斷完善法律和監管框架、出臺政策對市場進行引導、給予政策支持的基礎上穩步推進。

（二）長期護理險

長期護理保險（Long-Term Care Insurance）是指在為因年老、疾病或傷殘導致生活不能自理的個體提供護理保障和經濟補償的一種保險制度。長期護理保險根據實施的主體不同，有社會保險護理和商業保險護理，前者由政府強制實施，以德國、日本為代表，后者由投保人通過資源購買金融機構提供的護理保險參加，以美國為代表［13］。1968年，荷蘭的《特殊醫療支出法》使其成為第一個強制實施長期護理保險的國家。1994年，德國頒布了《護理保險法》并于1995年開始強制實施長期護理保險，要求所有醫療保險的投保人都要參加護理保險。2000年，日本《護理保險制度》的法律通過，護理保險被納入其社會保險體系。

近幾年，機構和社區的長期護理功能難以滿足我國老年人的護理需求、家庭照護功能的弱化等原因，國內對于長期護理保險的關注度逐漸升高。如：老年人面臨失能風險的重要轉折點就是65歲，這也意味著護理需求的缺口也在逐步擴大，對老人傳統的照護模式遠遠趕不上社會對護理保障的龐大需求，全力推進長期護理險發展迫在眉睫［10］；老齡人口失能的出現不僅導致醫療衛生服務、長期護理費用及其他直接費用的上升，而且使家庭成員承受著極大的護理機會成本，且長期的照料活動還會影響照料者的身心［6］；長期護理險試點對中低收入家庭、獨生子女家庭以及有重度失能老人家庭的消費具有較為明顯的提振作用［8］。

綜合以上，長期護理保險制度對于減輕老年人及其家庭的經濟壓力，提高失能人員的生活質量有重要作用。我國長期護理保險的發展目前處于試點階段，于2016年開始，人力資源和社會保障部印發了《人力資源社會保障部辦公廳關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，選擇了河北省承德市等15個城市作為試點。在試點階段，長期護理保險主要覆蓋職工基本醫療保險參保人群，特別是重度失能人員。保險基金主要用于支付符合規定的護理服務費用，基金支付水平總體控制在70%左右。2020年，國家醫療保障局發布了《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，將試點范圍擴充至29個城市，后又增至49個城市。

我國長期護理險的發展取得了較好成效，截至2022年3月，覆蓋1.45億人，累計有172萬人享受待遇。但還存在以下問題：長期護理保險基金籌資責任分擔機制不明確，個人、單位、財政沒有明確的職責劃分，醫保基金支出負擔重；長期護理保險制度在監督管理等具體操作上仍有待完善，民眾對長期護理保險制度信心不足［13］。

針對以上存在的問題，我國長期護理保險的發展可從職工基本醫療保險參保人群起步，逐步擴大參保對象范圍；政府健全長期護理保險基金的管理，積極嘗試通過科學測算護理服務需求和費用，合理確定年度基金籌資總額，明確基金籌資責任的分擔機制，明確個人、單位、財政的職責劃分；政府出臺政策積極推動商業保險機構開發相關保險產品，參與養老護理產業發展，提高商業保險服務老年護理保障的能力；長期護理保險基金管理參照現行社會保險基金有關制度執行，基金單獨建賬，單獨核算，逐步建立健全基金的監管機制，完善對護理機構和從業人員的協議管理和監督稽核，做好長期護理保險繳費和待遇享受等信息的記錄和管理，保障失能人員的護理需求，樹立民眾對長期護理保險制度的信心。

（三）企業年金

從企業年金（Enterprise Annuity）是一個長期承諾的、受法律保護的延期支付合同 ，也是一個基金管理、資金運用和待遇制度不同環節綜合發展的補充養老制度［21］。企業年金是在為職工提供基本養老保險之外的額外退休福利，由企業自愿建立，職工參與，以提高職工退休后的生活水平的一項政策。企業年金的建立需要企業具備一定的經濟能力，人工成本承受能力較強，且基礎管理健全規范。企業年金建立后，所需費用由企業和職工共同負擔，職工在達到法定退休年齡、完全喪失勞動能力或死亡時，可以從企業年金個人賬戶中領取資金。

企業年金作為一種補充養老，有助于提高職工退休后的生活質量，增強企業對人才的吸引力，同時也是企業履行社會責任、完善員工福利體系的重要方式。于新亮、 程遠等選用實施企業年金的中國企業作為樣本，實證檢驗了企業年金是否具有“生產率效應”，結果表明，企業年金能夠顯著提升中國企業的生產率［17］。

日本的企業年金制度起源于一次性退職金制度，經歷了一系列的發展和改革，目前已經逐漸形成了一個比較完善的體系。20世紀50年代，隨著日本經濟的復興，企業年金開始逐步發展。1955年至1960年，職工工資增長導致退休金額數急劇膨脹，企業年金開始受到重視。2001年，日本參照歐美企業年金制度設置了新的確定給付型年金（DB計劃），并引入了確定繳費型計劃（DC計劃）。DC計劃的引入明確了企業的年金負擔額，資金的運行風險和盈利完全由個人承擔，這有助于減輕企業在養老金支付上的壓力。

日本政府為了鼓勵企業年金的發展，為企業和個人提供了一定的稅收優惠政策。企業繳費部分可以算作損失進行稅前扣除，2011年8月之后雇員參與的企業型DC計劃，允許雇員繳費部分進行稅前扣除。DC計劃由于是個人賬戶，因此可以隨著雇員的職業流動而變動，提高了制度的適應性和靈活性。近年來，日本許多企業已開始將DB計劃向DC計劃進行轉換，以適應經濟形勢和人口結構的變化。日本企業年金也開始逐步向市場化運營模式轉變，以提高資金的使用效率和投資回報。

德國的企業年金起源于19世紀末，最初是由一些大型公司為其員工設立的退休福利計劃。1974年，德國政府通過了《企業補充養老保險法》，將勞動法、稅法和過渡條款的規定納入其中，為企年金的規范化運作提供了法律基礎。1992至1999年，德國對法定養老保險進行了修改，以適應市場經濟和用工形式的發展，這兩次改革雖然降低了法定養老保險金給付水平，但也為企業年金的發展提供了空間。 1997年，德國政府對《企業補充養老保險法》進行修改，擴大退休金期待利益的補償方式，并簡化企業清算時養老金期待利益的可轉讓性。2004年、2009年德國政府分別通過《年金保險永續法》和《個人所得稅法》，為企業年金的繳納提供稅收優惠。德國的企業年金制度通過立法規范、稅收優惠和政府監管等手段，形成了一個較為成熟和完善的體系。

中國自2018年2月1日施行《企業年金辦法》。這一辦法由人力資源和社會保障部、財政部聯合印發，旨在推動企業年金的發展，更好地保障職工退休后的生活。目前，我國鼓勵具有相應經濟負擔能力的企業建立企業年金，并提供政策支持和稅收優惠，取得了不錯的效果。據人力資源社會保障部發布數據，截至2023年末，全國企業年金積累金額首次突破3萬億元、達3.19萬億元，參加職工3144萬人［2］。

但企業年金在我國起步較晚，存在普通員工參與率相對較低，區域結構以及所在行業的總體發展規劃方面不平衡等問題［3］。參與率低主要是因為企業年金計劃建立流程復雜，對企業尤其是中小企業挑戰較大。部分企業和企業職工對企業年金了解不足，職工缺乏養老規劃的意識也造成企業年金的參與率不足。

三、我國養老服務金融的整體發展對策

" （一）政府出臺相關政策和法律框架進行支持和規范

人口老齡化究其本質是一個社會問題，需要政府主導，動員能夠參與的力量才能得到較為妥善的解決。政府作為養老保障制度的主要責任主體，承擔了制度建設規劃的責任，也有著制度執行責任［11］。

從反向住房貸款、長期護理保險、企業年金制度在國外的發展來看，都離不開政府的主導和大力支持，如日本政府的“社會養老黃金10年計劃”“新黃金計劃”等。我國政府可通過制定和完善相關法律、法規，加強不同政府部門之間的協調，形成政策合力，推動養老服務金融政策與其他相關政策的銜接和協同，通過提高養老產業的市場透明度和效率，增強金融機構等養老市場參與者的信心，為養老產業的健康、穩定發展提供良好環境。

（二）構建多層次的養老服務模式、提高財政資金使用效率等

根據我國2024年上半年的財政收支情況，全國一般公共預算收入115913億元，同比下降2.8%，在支出方面，全國一般公共預算支出136571億元，同比增長2%。此外，全國政府性基金預算收入同比下降15.3%［1］。在全國以及地方財政緊張的情況下，構建多層次的養老模式是關鍵，可積極探索社區養老服務機構，支持建設專業化養老機構，強化居家社區養老服務等，構建多層次的養老服務模式，提高我國養老服務的普惠性，減輕財政資金面臨的壓力。

首先，政府需確保養老服務基礎設施建設的資金需求，建立的相應監管體系，確保資金使用的透明性和效率性，定期進行資金使用效果評估和反饋。其次，養老服務的提供離不開養老服務機構和專業人才，所以對非盈利或低盈利的養老服務機構進行一定程度的補貼和提升專業人才的薪酬。

通過上述措施，可以有效地發揮財政資金在養老服務金融領域的支持作用，促進我國養老服務體系的完善和發展，滿足老年人多樣化的養老服務需求，縮小不同地區、不同群體之間的養老保障差距，增強我國社會保障的公平性和普惠性，提高老年人整體的滿意度和幸福感。

（三）銀行等金融機構充分參與到養老市場中來

從住房反向抵押貸款等養老金融產品在國外的發展來看，銀行、保險、基金等金融機構是推動養老服務金融發展不可忽視的重要力量，主要表現在金融機構通過提供多樣化的金融產品和服務，為老年人口提供多樣化的選擇，滿足其不同層次的養老需求；金融機構利用其專業優勢，為養老服務機構提供融資、投資等專業服務，提升養老服務機構的運營效率和服務質量。

另外，在提高公眾金融素養方面，金融機構通過教育和宣傳，鼓勵居民進行主動的養老規劃和資金儲備，形成積極的養老意識。養老服務在我國的快速發展也不可能僅僅依靠財政資金，金融機構可在國家政策的引導下，將社會資本引入到養老產業中，填補因其利潤低、回報期長、風險大、回報慢的特點所導致的社會資金流入不足的問題。所以鼓勵金融機構充分參與到養老市場中來，結合我國自身老齡人口多、增長快、經濟發展水平不高的實情，對于發展有中國特色的養老服務金融有重要意義。

（四）提升我國人口的金融素養

目前，我國大部分人群對于養老規劃比較淡漠，就算有養老規劃，對于養老資產的配置也比較單一，以銀行存款為主，對于長期護理保險、企業年金等金融產品認識不足。如朱文佩、林義指出目前我國國民金融素養和養老服務金融普惠性都處于較低水平，導致家庭養老金融資產配置不合理，金融資產投資傾向過于保守［15］。老年人群對于養老金融產品存在較大需求，但大部分老年人對養老金融產品的特點和風險卻不了解，提高他們的金融素養，可以提升他們對住房抵押貸款、企業年金、長期護理保險、智能投顧等金融產品的認知和接受度，更好地理解和利用這些產品，提前做好養老規劃。

另外，老齡人口的養老資金容易成為金融詐騙的主要目標，通過提高金融素養，可以增強老齡人口的風險防范意識，避免陷入非法集資和金融詐騙等騙局，保證養老資金的安全。老年人群也是養老產品和服務的重要消費者，提高他們的金融素養有助于維護養老服務金融的健康發展。

綜上所述，養老服務金融的發展對于推動銀發經濟、提高老年人福祉至關重要。為了發展我國養老服務，在政府層面：需出臺相關政策和法律框架，構建多層次的養老服務模式，提高財政資金使用效率，對非養老服務機構進行一定程度的補貼和提升專業人才的薪酬等做出努力。在金融機構層面：需通過金融產品創新、融資和投資服務、教育和宣傳等方式，積極參與到養老市場中來。在眾多養老服務產品的消費者層面，則要提高自身金融素養，提早做好規劃，做好資產的保值、增值。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：孫玉婷，于海躍〕