流域環境治理中政府與社會組織合作的協同增效模式探析

摘要：從政府轉型與政社關系創新視角出發，通過SWOT分析法，分類解析流域環境治理中政府與社會組織的市場化合作、社會化合作、公眾參與合作這3種典型合作模式的內部優勢、內部劣勢、外部機會和外部威脅，基于SWOT分析矩陣明確提出促進流域環境治理服務賣方市場的形成、構建“雙河長制”行動網絡、由社會組織擔任公益合作的集聚者和推動者等相關運行策略，進而構建流域環境治理的政社合作增效模式，實現政社合作共治的可持續發展。

關鍵詞：政府； 社會組織； 流域環境治理； SWOT分析法

中圖分類號：D922.68；X321" " " " "文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2025）01-0241-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2025.01.038 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Exploring the synergistic model of cooperation between government and social organizations in watershed environmental governance： Based on SWOT analysis

WU Yi-ting

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing" 211100， China）

Abstract： Starting from the perspective of government transformation and innovation of government-society relationship， the SWOT analysis method was used to analyze the internal advantages， internal disadvantages， external opportunities and external threats of the three typical cooperation modes， namely， market-based cooperation， socialized cooperation， and public participation cooperation， in watershed environmental governance， and based on the SWOT analysis matrix， it explicitly proposed operational strategies such as promoting the formation of a seller’s market for watershed environmental governance services， building a “dual river chief system” action network， and empowering social organizations to act as aggregators and promoters of public welfare cooperation. These strategies aimed to construct an efficiency-enhancing model for government-society cooperation in watershed environmental governance， thereby achieving sustainable development through collaborative governance.

Key words： government； social organizations； watershed environmental governance； SWOT analysis

流域環境治理是國家治理的重要場域，近年來，各地方政府不斷加大流域環境整治力度，但流域環境治理的形勢依舊嚴峻，成為環境公共管理的突出問題。由于流域環境屬于公共產品，中國流域環境治理仍以政府為主導。因流域自然屬性的無界化、流動性與整體性，需產生政府與社會組織的橫向協同模式，以應對環境負外部性導致的治理失靈［1］。因此，如何在流域環境治理領域構建政府與社會組織良性互動的合作機制，實現政策理念與治理實踐的有效對接是學者需要思考的問題。基于此，在已有研究和實踐分析的基礎上，探究政府與社會組織在參與流域環境治理過程中合作的3種模式，并通過SWOT分析矩陣，針對性地提出對策建議，以期構建兩者合作的協同增效模式。

1 研究緣起

20世紀90年代之前，受單向思維的影響，將政府與社會組織之間的關系界定為一種零和博弈的關系。20世紀90年代之后，學界對兩者間關系不再受限于“國家—社會”二元對立的傳統結構框架，而聚焦于政府和社會組織合作的制度環境與互動行為［2］。

制度層面關注政府內部結構和外部制度環境對社會組織運轉的影響［3］。從依附理論和嵌入性理論出發，依附理論指出，社會組織屬于政府的“依附者”，在資源依賴和關系依附等制度性因素的影響下，相對于政府處于“依附式自主”的“被動”形態［4］。通過對長江流域環境治理模式的觀察，發現傳統治理模式存在被碎片化分割治理的困境，導致現有模式下政府出現單向度權力運行的情況［5］。嵌入性理論指出，政府和社會組織通過雙向的結構嵌入進行雙向賦權、實現雙向增能［6］ ，政府的目標和意志通過嵌入社會組織實現政治整合，與此同時社會組織在制度環境良好、資源協調的背景下嵌入國家機構，最終兩者呈現出共生關系［7］。面對環境治理各權利主體的復雜價值訴求，社會組織需依據不同場域采取行動策略［8］，從長遠來看，必然要探索新的合作方式，構建二者的環境協同治理機制是大勢所趨［9］。

行動層面關注在具體場域中社會組織與政府互動的方式，刻畫兩者合作互動中社會組織獲得發展資源、調整自身結構的行動。社會組織生存和運轉的外部環境由其所處的社會結構和治理系統所構成［10］，社會組織與政府的互動形態是社會組織的縱向發展網絡、橫向資源狀況和特定場景下的行動策略合力作用的結果［11］。為了保證政府與社會組織合作的長效性，社會組織需提升自身專業度與協作度，已有研究基于社會組織生存現狀和發展趨勢提出對策，如從民主制度角度提出開辟民主道路以暢通社會組織參與流域環境治理的路徑［9］；從公共政策體系角度指出需完善扶持政策、法制環境來提升環保社會組織能力［12］；從社會組織職能定位角度提出作為環境治理的參與者和政府利益的協調者，社會組織需填補政府的職能間隙、處理流域流經的政府間的關系調整［13］。

制度層面從制度環境對塑造政府與社會組織互動形態的影響展開論述，但未解釋為何在寬松性和鼓勵性的政策環境下，政府和社會組織的合作治理仍然困難，這說明制度環境的改善不能完全保證兩者之間達到有效合作。行動層面闡述了社會組織在合作治理過程中除了保證自身生存亦要追求良好發展，然而，追求良好發展必定會消磨社會組織內在能量，甚至可能出現合作治理目標異化的現象。總體而言，政府與社會組織的合作趨勢特征已經明晰，但尚未明確流域環境治理領域政府與社會組織之間的互動合作機制。因此，首先需要明確兩者在流域環境治理領域中的發展模式為協同增效式合作。以尋求協同增效式為目標，將政府與社會組織的合作模式為研究對象，著重考察環境治理轉型的制度背景下政府與社會組織合作共治的行動邏輯和運行機制。

2 流域環境治理中的政府與社會組織的合作模式

就政府與社會組織的角色以及政府職能轉變的兩個維度而言，政府與社會組織在流域環境治理方面的合作模式分為3種類型，即市場化合作、社會化合作和公眾參與合作，具體合作方式及案例見表1。

2.1 市場化合作：地方政府購買流域環境治理服務

在國家積極推動環境治理和政府購買公共服務的大背景下，各地方政府都在積極探索將政府向社會組織購買服務導入環境治理服務領域。當前流域環境治理中的政府購買流域環境治理服務可歸納為兩種模式。

2.1.1 直接購買模式 該模式由政府出資向社會組織購買治理服務，如浙江省溫州市金鄉鎮政府出資90.4萬元向環保社會組織——蒼南縣壹加壹購買服務，由其承擔金鄉鎮城區、郊區、湖內等4個范圍內長達113 km的河道清潔相關工作。

2.1.2 間接購買模式 間接購買模式分為委托購買和群團組織推動購買。委托購買指政府委托事業單位選拔出具備相關能力的社會組織，以增強政府與社會組織的雙向信任的一種模式。如江蘇省生態環境廳從全省重點整治的313條黑臭河道中選出備受關注的6條河道，通過委托授權省環境保護公共關系協調研究中心，與環保社會組織達成治理協議。同時，全過程監督河道的綜合整治工作，并邀請公眾參與相關公益活動，最終取得明顯的治理成效。群團組織推動購買指通過群團組織推動政府向社會組織購買環境治理服務，如浙江省寧波市鄞州區生態環境局與公益性社會組織簽訂公益行動責任書，為開展“我為家鄉護河道”項目將向該公益組織支付7.98萬元治理費用，此舉為寧波市首創。

2.2 社會化合作：雙河長制的探索

為切實貫徹《關于全面推行河長制的意見》，各省開始探索“民間河長”模式，民間河長制的實施，一方面是政府在流域環境治理過程中擔任角色的有力補充和監督，另一方面是政府和社會組織共同實現治理目標協同模式的體現。

2017年，湖南省永州市在全省率先推行“雙河長制”流域治理模式，向社會招募241名志愿者擔任“民間河長”，承擔市級重要流域的治理工作，全面彌補“官方河長”在治水方面的短板，積極推動社會力量參與流域環境監督與治理；2017年3月，深圳綠源保護志愿者協會聯合深圳晚報向社會公開招募“民間河長”，讓市民成為廣東省深圳市河流的“當家人”，與此同時“深圳經驗”吸引了廣東省惠州市和廣西壯族自治區柳州市、南寧市等地的學習和效仿；2017年12月，廣東省生態環境廳環境保護宣傳教育中心出資協助綠源保護志愿者協會在廣東省內各地培育“民間河長”，并通過文件形式引導廣東省惠州市、鶴山市等地引進民間河長制；2018年綠源保護志愿者協會與其“流域伙伴”——柳州市社會組織共同開展一系列“民間河長”可持續性的流域環境保護項目，并取得顯著效果；2018—2019年，綠源保護志愿者協會志愿者多次前往南寧市河長制辦公室，指導其成功舉辦多場水環境治理活動，截至2019年，南寧市的“民間河長”數量約達1 000名。

2.3 公眾參與合作：聚焦公益項目

公眾參與合作模式以吸引公眾參與為目標，聚焦特色公益項目，由社會組織與政府聯合開展與流域治理相關的公益活動。分為2種類型，一種是由權威型環保組織主導，由全國性社會組織共同參與。如2017年由阿拉善SEE基金會（北京市企業家環保基金會）、公眾環境研究中心（IPE）、自然之友和河流守望者發展中心發起，在全國各地25家環保組織的支持和參與下，啟動了“衛藍俠—清水為鄰”項目。項目通過工具輸出、小型項目資助、聯合宣傳等方式支持全國25個環保組織和團隊，共動員3 000人參與解決黑臭水體問題，定期監測活動覆蓋全國23個城市的125條流域，初步建立了黑臭水體監測網絡，并向環境保護部（現生態環境部）和住房和城鄉建設部發送監測數據。2017年“清水為鄰”項目重點督辦覆蓋率為61%（125條/205條），重點城市覆蓋率為72%（23個/32個）。另一種類型是由環保組織和政府有關部門聯合發起，主要由社會公眾參與展開。如浙江省開展的“小魚治水”公益項目，發動溫州市市民共同放生10萬尾魚苗，通過增加食藻魚數量減少水生浮游生物以凈化水環境。以小魚治水放流活動為主，發展社區“小魚游樂塘”項目、高校“魚我同行”項目及小學生“魚兒快跑”河川體驗教具項目，形成多方位一體化進行的公眾參與模式。

3 流域環境治理中政府與社會組織合作模式的SWOT分析

SWOT分析法又稱態勢分析法，是分析組織態勢、輔助決策的工具。該分析法以確定組織的內部優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）和外部機會（Opportunities）、威脅（Threats）為基礎，運用系統分析思維，將不同因素整合評估，從而得出決定性結論。流域環境治理具有長期性特征，是一項需要政府、市場和公眾可持續聯動的系統工程。但在目前流域環境治理的實踐中，政府與社會組織的合作關系還處于依附性的協同階段。因此，對政府與社會組織合作的3種模式進行SWOT分析，致力于探索3種模式的內部優勢、內部劣勢、外部機會和外部威脅。

3.1 市場化合作

3.1.1 內部優勢 政府向社會組織購買流域環境治理服務屬于政府通過市場化手段實現流域公共物品供給的渠道，通過直接購買和間接購買2種方式培育具有公益性質的市場主體，以應對社會組織自身資源條件相對薄弱、社會資本整合程序復雜的情況；同時，社會組織接受政府授予的“合作股份”，在市場化進程中進化成為社會企業——生產型社會組織。

3.1.2 內部劣勢 購買流域環境治理服務時政府與社會組織之間形成“雙向互嵌式”關系。然而，中國社會組織的發展依賴于國家“自上而下”的推動。國家通過保持著對社會部門的主導嵌入社會組織并掌握控制權，但社會組織能否嵌入政府取決于政府的意志和基層部門的牽引力度。由此可見，中國政府與社會組織之間的“雙向互嵌式”并不對稱，政府的強主導性導致購買服務過程中的賦權和賦能不足，社會組織自治空間有限、自由行動力薄弱，以致于治理過程中社會組織仍高度依賴于政府資源和扶持，導致供需不平衡現象產生，社會組織的位置僅停留于參與層次而非增效協同層面。

3.1.3 外部機會 政府在流域環境治理領域投入大量環保資金，但傳統的政府治理模式造成資金利用率低、治理效果不顯著等問題，通過政府購買社會組織服務，提升資金使用效率和使用成效，同時，引入專業素養高、公益性顯著的環保社會組織參與流域環境治理，營造良好的競爭環境，以提高流域環境治理質量、提升各級政府的綠色GDP數值。

3.1.4 外部威脅 市場化存在商業價值侵蝕公平價值的風險。由于流域環境治理中的市場化進程中存在對利益的憧憬，社會組織自發維護流域環境的道德心理，被市場機制下的價值交換所撼動，使得合作出現治水目標過度“市場化”或“市場化”異化的問題，即某些社會組織忙于追求水治理市場的大額項目，治水目標淪為附屬品。同時，流域環境治理領域政府購買社會組織服務缺乏規范的購買程序，運營模式單一。政府機構及其直屬單位是社會組織運作情況的主要評估者，由此造成市場定價和風險評估的非科學化，導致一系列現實問題。

3.2 社會化合作

3.2.1 內部優勢 “民間河長”和“官方河長”的合作是政府向社會放權的方式之一，是政府“放手”、社會“接手”的有力證明，民間河長制的實施，表面上是政府在流域環境治理過程中擔任角色的有力補充和監督，本質上是政府和社會組織實現治理目標協同模式的體現。通過雙河長制，拓寬政社合作渠道，建立更親密的合作關系，以保證合作的長效性。

3.2.2 內部劣勢 第一，“因事設崗”的“民間河長”不是專職職位，其職能設置尚未融合進入行政組織體制，由“民間河長”擔任河流環保職能，那么政府環保部門的職責就有待重新界定；“民間河長”來自社會各界，工作考評機制和衡量標準也有待設立。第二，信息共享、溝通機制不暢通、利益協調與補償機制不完善等制度性保障機制的缺失，也是導致雙河長制不能進行有效協作的主要因素。第三，流域環境治理涉及水污染防治、河流綜合開發利用等多部門行動，但河長制是政府推動下建立的缺乏權威性的合作方式，尚未形成完備的流域管理機構，這可能導致地區間的合作形同虛設。

3.2.3 外部機會 民間河長與官方河長的平臺合作需要環保型社會組織的支持，江蘇省共計300余名民間河長來源于多家環保社會組織，社會組織的實踐創新了政府的政務服務模式，如“民間河長”通過專項APP、微博、微信公眾號等進行政策反饋和信息公開，確保“雙河長制”的實際成效。因此，扶持環保型社會組織成長，鼓勵其有償參與河長制工作是雙河長制探索過程中的重中之重。

3.2.4 外部威脅 目前，中國采用綜合管理和屬地管理兩者結合的方式進行流域治理，縱向上由上下級政府、部門分級管理，橫向上由無隸屬關系的同級政府、部門管理，具有極強的條塊分割特點。中國環保法規定，由流域地方政府或上級政府協調解決跨行政區的環境污染問題，但在跨流域治理中，一是地方政府具有政治經濟理性，綜合其社會經濟因素、人口規模大小、資源稟賦優勢等情況，秉持地區經濟利益最大化的首要行為準則；二是目前流域治理仍以屬地分管為主，而流域經濟社會發展呈不均衡、不充分態勢，各政府間在晉升考核中具有直接競爭關系，在治理過程中通常會傾向選擇“搭便車”。

3.3 公眾參與合作

3.3.1 內部優勢 相較于市場化合作和社會化合作，政府和社會組織通過公益行動合作，啟動快、傳播廣、針對性強，并且公眾參與方式多為日常型參與，沒有明確的自我利益導向，參與者從自愿性和公益性出發，以保護流域生態環境為初衷，從中獲取潛在的成就感，因此發起迅速，信息傳播快且覆蓋面廣。

3.3.2 內部劣勢 公眾參與形式多以填寫調查問卷、電話走訪為主，集中在流域環境治理活動的低層次和邊緣地帶，表現為淺層次參與和末端參與而非核心參與［14］；并且，公眾在實踐中的組織化程度低，相關知識儲備不完備，難以“對癥下藥”；多數環保社會組織缺乏清晰的管理架構，社會組織與公眾在參與合作過程中存在內部矛盾，導致公眾參與過程的混亂和模糊，主體責任不明晰，忽略自身在環境治理中的基礎性地位，“應然”與“實然”之間存在較大落差。

3.3.3 外部機會 環境知識和風險感知影響公眾參與行為，三者間具有強關聯性，并將媒介載體作為強化機制，形成媒介載體→環境知識→公眾參與行為或媒介載體→風險感知→公眾參與行為的公眾參與路徑，三者融合起來的綜合效應推進公眾參與流域環境治理方式的多樣化。

3.3.4 外部威脅 中國的流域環境治理模式長期呈主體單一的特征，往往由政府單向以運動式、應急式和條塊分割式方法運行，導致出現政府與公眾之間的斷裂狀態。作為“形式主義”和“面子工程”的公眾參與環境治理活動囿于場域壓力而展開，加上以“包”“捂”為特點的拖延回應機制，組合形成公眾參與環境治理熱情的冷卻機制［15］。長期困頓于政府協同治理重視程度低和公眾缺位的場景中，再加上信息公開不及時和存在地方政府嚴防死守公眾發聲等現象，當發生流域突發環境事件時，逐漸顯現“政府負責，公眾旁觀”的治理局面［16］。

4 SWOT分析法下流域環境治理中政府與社會組織合作的協同增效模式構建

基于流域環境治理中政府與社會組織合作模式的SWOT分析，從市場化合作、社會化合作、公眾參與合作出發，構建政府與社會組織合作治理的協同增效模式的SWOT分析矩陣，具體如圖1所示。

4.1 市場化合作：促進環境治理服務賣方市場的形成

4.1.1 建立公益與商業價值沖突的調適機制——多元化策略（ST） 鑒于流域環境管理的復雜性和特殊性，流域管理行政部門可以通過諸如招投標的公平競爭方式，對其流域可以外包的職能進行劃分，選擇有實力的社會組織來承接職能轉移，以確保合作不過度商業化、不偏離公益性。同時，政府應規范采購流域環境治理服務的流程和模式；明確社會組織資質準入的評判標準；設立政府采購社會組織服務的專項資金；構建環境社會組織的專項培訓機制；完善系統全面的公益創投體系；根據購買的項目類型制定多層次定價機制。此外，應建立健全社會組織信息公開機制，以提高公眾對社會組織的信任感。

4.1.2 明確政社雙方在流域環境共治行動中的權力邊界——扭轉型策略（WO） 政府需加強對環保社會組織的政治信任，從“管理”轉變為“治理”觀念，構建流域環境治理的雙向嵌入機制。一要重新定位流域治理領域的政府角色，界定政府并非包辦者而是引導者角色，通過與社會組織簽訂購買協議，合法化社會組織在流域治理活動中的身份和地位；二要實現對環保社會組織的“賦權”，如對建設河流治理項目的參與權、建議權以及行使治理監督的權利，給予社會組織政治信任，拓寬社會組織自治發展空間，培育社會組織自治能力，從而實現公共流域環境服務供給的全面優化。

4.2 社會化合作：“雙河長制”行動網絡的構建

4.2.1 提高跨流域治理法律體系適配性——防御型策略（WT） 在法律體系建設方面，重復、交叉、相互矛盾的設立問題存在于水法和水污染防治法中，并缺乏跨域水污染治理的相關規定，為此，必須要建立一套適配跨流域治理的法律體系，優化水資源分配。在保證社會用水的同時，制定上下游分流系統和污染防治議案，完成涵蓋主流到支流，貫穿省、市、縣、鄉4級全面的綜合治理法律體系。同時，上下游之間、整體與部分之間的利益關系包括流域整體利益、地方個體利益、環境利益、社會利益和經濟利益，涉及的利益相關者復雜，既需要法律的權威性，也需要非正式協議的自主性，以使跨流域的各地方政府達成合作共識。只有解決了流域環境治理的跨流域問題，才能保障“雙河長制”的有效運行。

4.2.2 健全職能整合和監督評價機制——多元化策略（ST） 第一，職位設置。厘清政府部門的環境治理職能，加快職能整合步伐，明確劃分“官方河長”和“民間河長”的權責關系，實現流域治理的流程再造，以確保資源的充分利用。第二信息溝通。突破行政體制內“自上而下”的監督方式，實行雙向反饋，“民間河長”定期按時向“官方河長”報告流域治理情況，包括水污染情況和防治情況。“官方河長”需以周報形式依托互聯網平臺向“民間河長”和社會公眾公布河流治理的舉措和成效。同時賦予“民間河長”質詢權和一票否決權，以確保在重污染河道治理方案設計、工程驗收等重要環節的準確性。第三考核機制。社會組織作為第三方評估“官方河長”和“民間河長”的治理成效以及它們在流域管理過程中實現各自目標和共同目標的程度。

4.3 公眾參與合作：社會組織擔任公益合作的集聚者和推動者

4.3.1 明確政府與環保社會組織的職權關系——防御型策略（WT） 改變原來國家對社會公共利益負責的“單軌制”，建立“環境利益雙軌保護制度”［17］。政府與社會組織之間需建立“賦權-合作”機制，環保社會組織參與到政府政策的制定中，增加公眾聽取和監督政策制定的渠道，發揮民主監督的作用，使政策制定更加符合公眾所需。同時，在法律法規中明確環保社會組織的合法權利，其中，最基本的權利為環境治理參與權，除此之外，還可以根據情況明確其政策制定參與權、環境訴訟權等。從公眾角度出發，激發公眾主體意識，增加流域治理的公共產品供給，構建政府引導、社會組織推動、公眾參與的伙伴治理關系，共同克服環境破壞的負外部性。

4.3.2 建立公眾與環保社會組織的交流平臺——發展型策略（SO） 國內尚未建立公眾與環保社會組織的交流平臺，公眾與各環保社會組織之間的交流有限。因此，利用技術手段為社會組織和公眾之間的交流和學習提供渠道。如成立專門的流域環保社會組織網站，結合環境公眾參與的社交APP，推送流域環境治理的新聞稿，依托網絡平臺建立公眾的匿名評議機制和舉報河流環境污染的獎勵機制［18］。社會組織應積極承擔起聚合者和促進者的角色，可通過公益項目和活動來克服公眾的分散性，擴大公眾參與流域環境治理的成員范圍。社會組織作為中介機構幫助公民參與所有與環境有關的決策和管理活動，為決策和利益平衡提供更多的信息，為流域管理中資源的合理分配和風險的承擔奠定基礎。

5 小結

在當前的流域環境治理過程中，政府與社會組織的合作已逐漸從“外在性”合作向“內生型”合作轉變，聚焦市場化合作、社會化合作和公眾參與合作" "3種合作模式，基于SWOT分析法，將分散的治理主體嵌入到三者統一的組織體系中，通過促進流域環境治理服務賣方市場的形成、構建“雙河長制”行動網絡、由社會組織擔任公益合作的集聚者和推動者等方式，減少內部劣勢、發揮內部優勢、利用外部機會、規避外部威脅，構建有序行動的合作局面。在環保社會組織力量依舊薄弱的情況下，政府與社會組織之間的力量權衡仍存在傾斜，但可以通過構建二者合作的協同增效模式，促進政府與社會組織關系的轉型升級，實現流域環境治理領域的可持續發展。

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