欠發達地區扶持壯大村級集體經濟的基本成效、現實障礙與應對策略

摘要：發展壯大村級集體經濟是鞏固拓展脫貧攻堅成果同推動鄉村全面振興有效銜接的重要抓手。文章基于課題組對寧夏16個縣區58個鄉鎮的468個行政村村支書展開的問卷調查和半結構化訪談搜集到的一手數據，通過深入的調查研究，比較全面客觀地分析了寧夏扶持壯大村級集體經濟取得的基本成效，具體分析了制約欠發達地區村級集體經濟組織進一步增收的主要制約因素，針對性地從經營競爭力、土地制度適配、金融服務支撐、專才聘任、內生動力提振等方面提出了妥善解決制約因素、推動欠發達地區村級集體經濟可持續增收的應對措施。

關鍵詞：財政扶持；村級集體經濟；欠發達地區

一、引言

發展壯大村級集體經濟，是現階段鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興有效銜接的主攻方向，對于鞏固和完善農村基本經營制度、加快實現農業農村現代化、推動農民農村共同富裕取得實質性進展具有重大現實意義。

欠發達地區要實現村級集體經濟“消薄去弱”的局面，離不開政府外部扶持。隨著各項財政資源向村級集體經濟組織傾斜，欠發達地區在農村集體產權制度改革成果的基礎上，借助財政扶持壯大村級集體經濟的政策杠桿，積極探索村級集體經濟經營路徑、提升村級集體經濟實力，在取得明顯成效的同時，也面臨較緊迫的制約因素。

二、扶持壯大村級集體經濟的基本成效

為客觀全面掌握欠發達地區扶持壯大村級集體經濟的實踐效果，分析制約欠發達地區村級集體經濟壯大的關鍵因素，探索村級集體經濟高質量發展的有效路徑，課題組分別于2022年12月、2023年12月，對寧夏扶持壯大村級集體經濟的實施現狀展開行政村抽樣問卷調查和半結構化訪談，調查訪談對象均為擔任村級集體經濟組織法人的村黨支部書記。其中，抽樣過程如下：按照距離縣（區）、鄉（鎮）遠、中、近原則，依據各鄉（鎮）轄區內行政村的數量隨機抽取7-10個樣本村，調研共涉及寧夏16個縣區58個鄉鎮的468個行政村。具體行政村抽樣分布及被訪者信息如表1所示。

（一）村級集體經濟多元化與規模化發展

第一，從經營類型看，寧夏為扶持壯大村級集體經濟，探索出資源開發、資產租賃、入股分紅、特色種養、鄉村旅游、農業社會化服務等村級集體經濟經營類型。其中，46.6%的行政村選擇入股分紅的經營類型，經營特色種養、資產租賃和農業社會化服務的行政村數量分別占總體的28.0%、23.9%和22.0%。可見，財政扶持村級集體經濟項目明顯激勵受扶持村因地制宜地探索村級集體經濟路徑，有效推動村級集體經濟經營類型多樣化。但從總體看，寧夏村級集體經濟仍以經營風險較小、收益相對穩定的保守型經營為主，這主要是因為當前全區正處于新型農村集體經濟的探索起步階段，在管理經驗、資本積累、人才儲備、技術改進等方面仍存在較大提升空間。

第二，從經營組織方式看，村級集體經濟組織主要采取自主經營、抱團聯營的兩種組織方式，其中94.4%的行政村選擇自主經營村級集體經濟，抱團聯營的行政村僅占總體的5.6%。

第三，從集體產業規模看，村級集體經濟組織的產業選擇集中于種植業、養殖業和農業社會化服務業，分別以村級集體經濟組織流轉入土地面積、牛羊養殖合計數、提供農業社會化服務的村級集體經濟組織數量等指標表征三類產業的經營規模，村級集體經濟組織的經營規模均較扶持前有大幅提升。以村集體流轉入耕地面積為例，2021年村集體平均流轉入耕地面積234畝，相較于2015年同期的78畝增加156畝、增幅為200%。由此判斷，近年來寧夏扶持壯大村級集體經濟涉及的主要產業經營規模明顯擴大，財政扶持壯大村級集體經濟對于推動村級集體經濟規模化經營的作用顯著。這主要是因為，當前全面推進鄉村振興戰略的關鍵任務是發展壯大村級集體經濟，中央和地方財政扶持資金直接注入村級集體經濟組織，結合農村集體產權制度改革成果，為村級集體經濟發展壯大提供了明晰的產權基礎和直接資金支持。此外，脫貧攻堅階段政府和社會為扶持貧困村脫貧形成一批集體資產，為擴大村級集體經濟產業規模提供了有力支撐。

（二）村級集體經濟組織增收實力迅速提升

調研顯示，寧夏村級集體經濟組織平均集體經濟總收入為59萬元，村均經營性收入12萬元，村均投資收益7萬元，村均補助收入39萬元；從收入結構看，補助收入占比最大，為66.9%，經營性收入、投資收益分別占總收入的20.7%、12.4%。其中，寧夏北部沿黃灌區、中部干旱帶、南部山區的村均集體經濟總收入分別為49萬元、62萬元、56萬元，經營性收入占各區域總收入的比重分別為43.8%、11.7%、16.3%。可見，寧夏扶持壯大村級集體經濟以來，整體營收實力迅速提升，但同時存在明顯的區域收入水平和收入結構的差距，造成這種現象的原因既有耕地資源、氣候條件等自然稟賦的差異，也受村干部發展積極性及其經營管理經驗、組織模式、制度規則設計等因素的影響。

（三）利益共享分配提高集體成員福利

財政扶持村級集體經濟在探索建立利益共享的分配機制方面發揮重要作用。村級集體經濟組織堅持利益共享的分配原則，在股權分紅、公益金支出、公共品自給、村居環境改善等方面以村民為主體建立利益聯結。被調研的468個行政村中40個行政村實現向村民分紅的分配目標，村均股權分紅支出14萬元；63個村向困難群眾發放公益金，村均公益性支出10萬元；287個村能夠實現一定的村莊公共品自給，占總體的61.3%，村均公共品自給支出9萬元；192個村將部分村級集體經濟收益用于人居環境改善，占總體的41%，村均環境改善支出12萬元。

三、制約欠發達地區村級集體經濟發展壯大的現實障礙

當前，正值扶持壯大村級集體經濟的創新探索期，立足實踐及時厘清村級集體經濟發展的關鍵障礙，是持續推動欠發達地區村級集體經濟更快、更好發展的重要前提。

（一）產業經營層次低與風險應對能力弱

村集體經濟組織的投資經營面臨市場交易低迷、銷售不暢、收益下降等經營風險。此次調查顯示，村級集體經濟組織獨立經營或投資入股的產品采用電商或訂單銷售的僅占15.4%，沿用傳統批發零售渠道的占43.4%；村級集體經濟組織74.6%的主營收入來自傳統種養業和入股分紅，這種傳統的創收方式本身就對市場風險表現敏感且抵御能力弱，加之村級集體經濟組織法人由村支書擔任，但84.6%的被訪村支書無企業管理或經商經歷，導致其經營風險評估能力和管理應對經驗普遍缺乏。

（二）集體經營性建設用地需求大，但土地制度改革滯后

土地要素是村級集體經濟發展壯大的基本依托，土地資源短缺直接抑制村級集體經濟產業集聚與產業規模化發展的空間。此次調研發現，近20%的被訪村明確提出，村級集體經濟項目受困于缺乏集體經營性建設用地，導致村級集體經濟建設項目進展緩慢或直接取消。課題組同時發現，在調研縣區隨著近年農村勞動力加速向城鎮轉移，農村宅基地大量閑置，同時，集體經營性建設用地占集體建設用地總量的比重小且規劃管制嚴格。雖然國家已明確允許農村宅基地和集體經營性建設用地入市，但改革進程緩慢，造成新形勢下農村土地資源配置改革滯后而次生的土地資源短缺，與壯大村級集體經濟的政策目標、發展速度和發展訴求不相匹配。

（三）資金基礎薄弱，融資渠道不暢通

以家庭承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制在長期貫徹執行中過分強調小農戶主導的“分”的部分，忽略了集體經濟“統”的發展，導致當前發展壯大村級集體經濟面臨資金積累薄弱、可盤活經營性資產少、集體資源開發不足等困境。此次調研發現，在實施財政扶持村級集體經濟政策前（2015年），75.2%的行政村為村級集體經濟“空殼村”，村集體“三資”（資源、資產、資金）嚴重匱乏，僅依賴有限的政府補助增加村級集體經濟收入。但是，寧夏處于新型農村集體經濟的初步探索期，有限的財政資源無法滿足大量的資金需求，35.6%的被調查村明確表示，村級集體經濟組織急需向金融機構申請貸款，但受制于缺乏有效抵押物、特殊法人身份不受正規金融機構認可等原因較難通過貸款審批。

（四）專業人才匱乏且激勵機制不健全

人才振興是村級集體經濟發展壯大的先決條件。從調研縣區情況看，村黨支部書記負責村級集體經濟組織的經營管理，而72.8%的被調查村實行村支書“一肩挑”的治理模式，造成村支書由于承擔繁重的村級日常事務處理任務，無法將精力專注于村級集體經濟的運營。另一方面，村支書選拔重視其村民組織管理能力，而村級集體經濟經營需要較強的市場化、專業化運營能力，并且84.6%的被訪村支書沒有企業管理經驗，存在村支書個人能力與村級集體經濟組織專業化運營需求的錯位。此外，468位被訪村支書中115位村支書明確表示村級集體經濟發展缺乏專業管理人才，依靠其自身能力難以增強村級集體經濟的市場競爭力。從人才激勵制度角度看，468個被調查村中僅有4.9%的村制定村級集體經濟管理人員獎勵辦法，但實際發放獎勵金的村僅4個。

（五）財政資金依賴度高與內生“造血”動力不足

村級集體經濟壯大的根本表現源自組織自身能夠塑造內生造血動力，不斷通過集體資源、資產、資金的合理優化配置，形成持續的營收能力，以實現村集體和成員個人共同富裕。但調查顯示，經營性收入占村級集體經濟總收入的比重不足25%，但財政補助收入占比卻超過50%，因而村級集體經濟仍主要依賴財政轉移支付補助收入實現收入總量增加。但當前國內經濟增長壓力大，財政收入增速回落，政府財政可能無法維持較高的財政補助支出，主要依靠財政補助維持運轉的村級集體經濟組織可能面臨后續發展困境。深度調研訪談發現，部分村干部對于新時期發展壯大新型農村集體經濟的思想認識仍受歷史時期的影響，思想轉變不及時，對發展要求存在認知偏差且集體意識淡薄，在自主尋求經營項目方面積極主動性不足，依靠縣鄉政府“要思路”“等項目”的思想仍然存在。

四、欠發達地區扶持壯大村級集體經濟高質量發展的政策建議

欠發達地區村級集體經濟高質量發展是實現鄉村振興戰略下農業農村各項中長期發展目標的內在要求，提升村級集體經濟發展質量亟須調動各方力量，圍繞人、財、物等多維度發展困境，強化頂層設計、優化政策措施。

（一）貫徹高質量發展原則，挖掘村級集體經濟經營競爭力

以農業農村高質量發展為引領，綜合考慮村莊自然稟賦、地理區位特征、傳統產業優勢、現代產業趨勢等，重視挖掘村級集體經濟產業經營競爭力。拓展村級集體經濟產業多元化帶動農村一二三產業融合發展：依托特色牛羊養殖、冷涼蔬菜、枸杞、優質雜糧、中藥材、經果林等發展特色種養業；延長農業產業鏈、因地制宜拓寬農業社會化服務，開展產前、產中、產后單項或綜合服務；充分盤活村集體自然資源、經營資產，探索鄉村旅游、休閑觀光農業等村級集體經濟發展路徑。優化村級集體經濟經營路徑，構建村級集體經濟高質量經營體系：引入現代企業制度開展村級集體經濟公司化改革、重視集體經濟經營成本控制、科技創新成果應用、產品品牌化建設和綠色化生產；建設高質量的村級集體經濟特色產業示范園區，注重發揮集體經濟產業集聚的規模化效應；總結提煉、吸收借鑒扶持壯大村級集體經濟的成功模式經驗，提升抱團聯營、要素入股等集體經濟實現形式的經營效率。搶抓鄉村數字經濟戰略機遇，搭建村級集體經濟營銷新業態：強化村級集體經濟產業經營對接農產品電商為代表的鄉村數字經濟新業態；發揮直播平臺的消費推廣作用；加強現代倉儲、物流配送等基礎設施支撐。

（二）深化落實農村土地制度改革，緩解村級集體經濟用地約束

土地是貫穿村級集體經濟由項目落地到產業壯大這一全過程的基本依托要素，多角度深化落實農村土地制度改革，是推動村級集體經濟順利發展的基本保障。多措并舉盤活農村集體經營性建設用地供給的增量面：適當擴大集體經營性建設用地入市范圍，將符合規劃和用途管制的新增集體經營性建設用地納入入市范圍；逐步縮小征地范圍，增加集體經營性建設用地入市的空間；探索農村宅基地自愿有償退出、有償使用，打通閑置、騰退宅基地與集體經營性建設用地的置換通道；探索建立村級集體經濟發展留用地制度。因地制宜擴充土地要素配置方式的靈活性：鼓勵以“飛地抱團”模式實現村級集體經濟跨村、跨鄉（鎮）聯合經營，挖掘集體經營性建設用地的利用價值；以農民自愿原則，將確權到戶的承包土地經營權流轉到村級集體經濟組織。

（三）各方合力暢通資金支持與保障機制，充實村級集體經濟發展資金

在發展壯大村級集體經濟的探索階段，經營投資資金需求量大，亟待多方力量共同參與推動金融服務創新改革。政府出力減緩村級集體經濟組織貸款融資增信阻力：相關政府部門以中央出臺頒布的農村金融相關政策、法規（如《農村土地承包法》）為依據，推動村級集體經濟組織以集體資產抵押貸款；積極宣傳貫徹《中華人民共和國農村集體經濟組織法》和確立村級集體經濟組織市場主體地位的管理條例；政府出資設立村級集體經濟融資擔保資金、經營風險補償資金、財政獎補資金或貸款貼息等專項資金。金融機構探索創新金融產品和服務：根據村級集體經濟組織的不同經營類型開發差異化的金融服務產品；擴大抵押擔保物范圍。村級集體經濟組織重視健全風險防范機制：加強對村級集體經濟組織產業發展項目的風險評估；完善村級集體經濟組織運行治理制度；重視落實集體成員對村級集體經濟財務信息的民主監督。

（四）制定專才聘任及激勵制度，補齊村級集體經濟人才短板

村級集體經濟組織由村支書負責經營管理，但相當一部分村支書缺乏發展壯大村級集體經濟的帶頭引領能力。針對此問題，建議聘請村莊經營型能人作為村級集體經濟組織的管理者，借助能人的人力資本優勢推動村級集體經濟組織有效對接市場，并將村級集體經濟收益與其個人績效獎勵掛鉤；盡快制定允許村級集體經濟組織按照市場經濟要求聘請職業經理人的相關政策，并籌劃薪酬激勵和約束條件等具體方案；通過打造村級集體經濟組織管理團隊，激發團隊成員專業知識、工作技能，增進市場競爭力；鼓勵采取“弱村抱團、強弱結對”模式，實現強村帶弱村、大村帶小村，以專業人才價值最大化破解人才短缺難題。

（五）提振內生動力與優化財政扶持，促成村級集體經濟內外部合力

新型農村集體經濟發展是全面推進鄉村振興戰略的重要內容，欠發達地區發展壯大新型農村集體經濟需要在激發內生動力的基礎上，以外部財政扶持手段撬動村級集體經濟利益最大化。政府相關部門從著眼農業農村發展趨勢規律的角度，圍繞新型農村集體經濟的內涵意義、功能作用等方面內容，加強基層村干部的宣傳講解教育，矯正基層村干部對村級集體經濟發展政策的理解，撬動基層村干部引領村級集體經濟發展的積極內生動力。欠發達地區村級集體經濟發展離不開財政資金的外部扶持，但也要防止形成過度依賴財政扶持的現實。建議各級相關部門以體現村域差異化發展、有效整合財政資源為前提，立足村莊特色優勢資源，因地制宜制定差異化村級集體經濟扶持機制；嘗試以產業項目代替直接財政資金“輸血”式扶持，充分發揮財政扶持帶動村級集體經濟組織的“造血”功能。

五、結語

欠發達地區扶持壯大村級集體經濟對于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興全面有效銜接、推動農民農村共同富裕具有重要的現實意義。本文通過對寧夏行政村的抽樣問卷調查和半結構化訪談，基于一手調研數據的分析總結，客觀厘清了欠發達地區扶持壯大村級集體經濟的基本成效、關鍵障礙，并進一步提出針對性措施。此研究對及時反饋欠發達地區村級集體經濟存在的制約因素和進一步挖掘欠發達地區村級集體經濟高質量發展的增長潛力具有重要現實參考價值。

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＊基金項目：國家自然科學基金項目“欠發達地區村級集體經濟組織參與小農戶生產托管：作用機制與實踐效果”（項目編號：72463027）；國家自然科學基金項目“欠發達地區財政扶持村級集體經濟：政策影響與運行機制研究”（項目編號：72063027）；寧夏大學理論經濟學西部一流建設學科項目（項目編號：NXYLXK2017B04）；寧夏大學民族學一流學科建設項目（項目編號：NXYLXK2017A02）。

（作者單位：寧夏大學經濟管理學院。張會萍為通信作者）