論地方政府財政財力與 債務差距的原因及解決途徑

本文以Y省政府財政財力與債務現狀為研究對象，通過比較分析該省2017—2022年財政財力與債務規模及結構組成變化趨勢，總結該省財政財力與債務的變化特點，歸納總結出該省財政財力與債務存在的差距，并深入剖析問題根源所在，有針對性地提出縮小該省財政財力與債務差距的政策措施。

地方政府財政財力與債務概述

當前，地方政府的財政財力主要由一般公共預算收入和政府性基金收入構成。一般公共預算收入主要來源有稅收收入以及非稅收入，政府性基金收入是指政府通過公共服務供應和運營活動所產生的收入，它通常與特定的服務項目或活動相關聯，可以幫助政府滿足特定領域的支出需求，如教育、醫療、基礎設施建設等。

政府債務又被稱為公債，主要包括政府所發行的各類政府債券，政府債務是政府依靠其所擁有的權力以及政治信譽，通過建立借貸關系，進行資金籌集的一種方式。地方政府債務主要為了履行政府職能、滿足地方公共產品需求、提升地區經濟發展水平，主要用于地方公共基礎設施建設，例如公共交通項目、醫療衛生事業，以及教育等。

地方政府財力與債務的現狀分析

地方財政財力與債務是地方經濟運行發展中的兩個重要方面，是影響地區經濟和社會發展的重要因素，兩者緊密相連。各地方政府的財政收入和支出存在一定的平衡關系，如果地方政府的財力不足，那么政府的債務支出壓力就會增大，地方政府財政財力越強，則地方政府的償債能力就越強，債務風險會隨之降低，反之亦然。地方政府的債務規模和結構對地方政府的財政財力也有著極其重要的影響，如果地方政府的債務規模過大，則會增加地方政府的財政負擔，繼而影響地方政府的財政財力。地方政府的債務資金若能得到合理利用，也可以促進地方經濟的發展，增強地方政府的財政實力。因此，地方政府需要在財政財力與債務之間尋找到合理平衡點，既要積極主動充分利用債務資金來推動地方經濟發展，又要確保政府的債務規模在財政財力可承受范圍之內。

本文以Y省政府財政財力與債務現狀為研究對象，通過比較分析該省2017—2022年財政財力與債務規模及結構組成變化趨勢，總結該省財政財力與債務的變化特點，歸納總結出該省財政財力與債務存在的差距，并深入剖析問題根源所在，有針對性地提出縮小該省財政財力與債務差距的政策措施。

圖1" Y省政府2017—2022年債務支出變化圖

從圖1可以看出，Y省政府2017—2022年債務支出數額呈現先降后增的趨勢，從2019年開始，Y省政府債務支出的總數額是逐年遞增的，說明近幾年Y省政府的償債壓力是在增大的。從債務增長率方面來看，Y省政府的債務呈現大幅波動變化的趨勢，Y省政府債務2020年較2019年增長巨快，說明Y省政府2020年的償債壓力非常大。2021年、2022年債務增長率呈下降趨勢，雖然Y省政府2021年、2022年債務總額在增大，但債務的增長幅度卻在大幅下降，說明Y省政府在有效地控制政府債務規模。

圖2" Y省政府2017—2022年債務與一般公共預算支出變化圖

從圖2可以看出，Y省政府2017—2022年債務支出額占一般公共預算支出總額的比例基本在7%～8%，一般公共預算支出的增長幅度趨于穩定，變化幅度相對于債務變化而言較小，說明Y省政府的財力變化主要與債務支出的變化緊密相連，兩者相互影響。

Y省政府2017—2022年債務支出額占地方政府財力總額的比例基本在4%～6%，Y省政府財力的增長幅度相對穩定，就2022年有個大幅下降，而債務的增長變化趨勢波動較大，尤其是2020年Y省政府債務增長較為突出，但是2020年Y省政府財力增長較微弱，說明Y省政府2020年較2019年有較大篇幅的財力用于債務支出。

綜上所述，Y省政府財政財力和債務兩者關系緊密相連，對于地區經濟和社會發展有著較為重要的影響。所以，應較為客觀地分析、歸納出該省財政財力與債務存在的差距，并尋找問題存在的根本原因，對癥下藥，有針對性地提出縮小該省財政財力與債務差距的政策措施。

地方政府財力與債務差距的原因

財政收支不平衡，財政增收壓力大 地方政府承擔著大量的公共服務和社會管理職能，因此，財政支出的需求不斷擴大，如教育、醫療等剛性支出近幾年在不斷增加，而財政收入的增長卻相對滯后，這導致財政收支缺口在不斷擴大，所以地方政府只能通過舉借債務來彌補空缺。近幾年，國家對于稅收政策的調整直接影響地方政府財政收入，如稅收減免、優惠稅率等政策會直接減少地方政府稅收收入。

土地市場降溫，地方政府財力受沖擊較大 土地融資是地方政府城市化建設資金的重要來源，而土地出讓收入也是地方政府財政收入的重要來源之一。土地市場降溫后，地方政府的土地出讓收入受到一定影響，國家對房地產政策的調控作用大幅影響了土地交易。

地方政府的土地稅費收入受到了影響，土地增值稅和契稅等相關的稅費呈下降趨勢。地方政府一般由地方融資平臺公司通過土地資源作為抵押或隱性擔保向金融機構貸款，而土地市場降溫后，地方政府用于擔保的土地資源變得極度不穩定，土地創收用于政府償債的保障不斷削減，這無疑將損壞地方政府債務信用體系。

地方政府舉債規模大，依托平臺公司，償債能力不足 當前，地方經濟發展需求與財政收入矛盾較為突出，地方政府為推動經濟發展，需投入大量資金用于基礎設施建設等項目，但實際上地方政府財政收入有限，無法滿足其資金需求，于是地方政府通過平臺公司舉借債務的方式來彌補資金缺口，這導致地方政府債務規模在不斷擴大。

而融資平臺公司也存在一定的管理問題，比如內部治理不規范、經營管理效率低下等，這無疑會影響其盈利能力和償債能力。同時，地方融資平臺公司與政府之間的關系有些不夠清晰，存在一定程度上政企不分的情況，這也增加了政府債務風險。

縮小地方政府財力與債務差距的有效途徑

多渠道促進地方政府財政增收 一是加強地方政府財政預算管理，完善年度財政預算的編制和執行制度，強化各級財政預算約束力，進一步提高預算的科學性和準確性，防止出現財政資金浪費和濫用現象。盡可能完善轉移支付制度，不斷優化轉移支付結構，提高轉移支付的均等化水平，增強地方政府的財政保障能力。二是加強稅收征收管理，不斷提高稅收征管的信息化水平，加強稅務部門稽查工作，嚴厲打擊企業偷稅、漏稅行為，確保應納稅收應收盡收。三是優化地方財政支出結構，地方政府要嚴格控制一般性支出，有側重點的保障重點領域和關鍵環節的產業支出，推動地方經濟的有序發展，進一步提高財政資金的使用效率。

完善政府債務管理體制 一是建立健全地方政府債務管理制度，地方政府要合理控制債務規模，建立健全地方政府債務管理機制，同時建立政府債務風險預警機制，合理合規確定地方債務規模，確保地方債務水平與地方經濟發展水平和財政承受能力相適應。二是地方政府應制定合理的償債計劃，地方政府應根據地方財政財力情況和債務具體到期情況，嚴格按照年初財政預算安排的債務資金，科學合理地制定年度償債計劃，高效合理安排償債資金，確保按時足額償還到期債務資金。三是構建地方政府債務風險預警指標體系，如地方政府的債務率、逾期債務率等，通過設置債務風險預警指標，及時對債務風險進行預警和提示。針對不同程度的債務風險，制定相應的風險處置預案，確保地方政府在出現債務風險時能夠及時、有效地進行應對。

推進融資平臺公司市場化轉型 融資平臺公司是地方政府為了城市化建設等設立的特殊企業實體。許多融資平臺公司在前期發展過程中積累了大量的政府性債務，融資平臺公司通過市場化轉型，可以增強其自身的盈利能力，以更加市場化的方式來償還債務。融資平臺公司市場化轉型后，可以按照市場需求和自身的特點，不斷拓展經營性業務來獲取收益，可以根據不同領域的發展潛力和市場需求度，合理高效地安排資金投放順序和規模，提高所投項目的項目收益，進而提升融資平臺公司的償債能力。與此同時，轉型后的融資平臺公司要完善公司治理結構，建立現代企業制度，規范融資平臺公司的決策機制和內部管理流程，提高經營管理效率和透明度，推動融資平臺公司向市場化、實體化方向轉型。

拓寬政府償債資金來源 財政部預算司巡視員王克冰在2019年發表演講時建議，要拓寬專項債的償債資金來源，按照使用者付費機制，誰受益誰付費的原則，不斷完善公益事業收費機制。同時要拓寬專項債項目收益的來源，健全專項債券償債保障機制，改變現在專項債來源單一和過度依賴土地出讓收入的局面。當然，地方政府應積極主動地盤活存量資產，對地方政府和平臺公司擁有的閑置資產、經營性資產等進行清查盤點，通過出售、轉讓、租賃等方式盤活存量資產，增加地方政府償債資金。與此同時，地方政府要建立償債準備金制度，地方政府可根據債務規模和風險狀況，按一定比例提取償債準備金，專項用于償還到期債務。

（作者單位：徐州市賈汪區財政局）