基層政策執行中的“加碼”與“減碼”行為研究

摘要：基層政策執行行為是中國基層治理研究中的重要議題。本文基于“組織張力-行為博弈-執行效果”的邏輯鏈條，通過對S省A鎮“農村人居環境整治”政策執行的案例分析，歸納了“鄉鎮政府內部不同職級人員策略互動”的分析框架。在S省A鎮“農村人居環境整治”政策執行中，鄉鎮主要領導通過主動認領政策任務、提高執行標準、縮短執行期限等方式回應上級政府的“加碼”要求；而身處基層一線的政策執行人員卻表現出分類迎檢、緩落實、政策“停擺”等“減碼”行為。在科層制主導的基層治理中，鄉鎮組織的運作方式呈現出“松散關聯”的特點。鄉鎮政府內部的權責失衡、激勵偏差、動員失調、情感疏離等多重組織張力，引起了不同職級人員之間的“加碼”和“減碼”博弈，促進了基層政策執行中的動態平衡。

關鍵詞：基層政策執行；基層策略性互動；松散關聯；農村人居環境整治

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）01-0065-016

一、問題的提出

在韋伯的科層制中，等級化的組織特征意味著政策執行是一個層層傳導的過程。科層制中的權威等級結構與垂直命令體系，既有利于保證縱向層級政府之間的政令統一，又能夠使上下級官員之間的行動保持一致。（馬克斯·韋伯：《經濟與社會（第二卷下冊）》，閻克文譯，上海人民出版社2019版，第1244-1293頁。 ）從組織形式上看，基層治理依賴于上下級政府“高度關聯”的科層制得以運轉，但在實際運作中，基層政府又和上級政府、基層社會之間保持著松散靈活的互動關系。在基層政策執行中，基層官員既能遵循上級指令按章行事，又能靈活回應社會輿論與公眾需求。值得注意的是，鄉鎮組織內部的人事互動同樣存在“松散關聯”的組織特征，引起鄉鎮政府內部的不同職級人員之間的行為博弈。

在農村人居環境整治政策執行中，鄉鎮政府內部不同職級人員的執行行為存在差異，即作為鄉鎮主要領導的黨政正職領導和身處基層一線的政策執行人員之間存在博弈。不同于常規的政策執行模式，農村人居環境整治在推行之初呈現出運動式治理的特征，基層政府面臨著時間緊、任務重、壓力大的政策執行情境。在實際政策執行中，鄉鎮主要領導非但未與上級政府就執行期限“討價還價”，反而出現進一步縮短執行時間、提高執行標準等“加碼”行為。與之對應的是，本該向直接上級負責的基層政策執行人員，卻在“時間緊、任務重、要求高”的執行情境下表現出“減碼”行為。因此，本文的研究問題是：在基層政府政策執行過程中，同一層級政府內部的不同職級人員之間的行為為何會不一致？鄉鎮主要領導“加碼”而基層政策執行人員“減碼”的原因何在？這種現象反映了基層官僚組織的何種運行邏輯？

本文將通過一項實證研究來回答以上問題。本文在文獻回顧的基礎上，通過對S省A鎮農村人居環境整治政策執行的追蹤調查，深描A鎮政府與上級政府以及鎮政府內部的不同職級人員在政策執行中的互動行為，對基層政策執行中的“加碼”與“減碼”行為進行理論分析。同時，為了更好地區分鄉鎮政府內部不同職級人員，本文基于農村人居環境整治的特殊政策情境，將基層政府具體到鄉鎮政府，并將鄉鎮政府的黨政正職領導定義為鄉鎮主要領導，而將在基層一線具體執行政策的科室主任、普通工作人員等定義為基層政策執行人員。此外，本文所要研究的“行為不一致”主要指，鄉鎮黨政正職與基層政策執行人員在政策執行中表現出的工作方式和執行力度不同步。

二、文獻綜述

基層政策執行中的非正式行為成為當前學界關注的重要議題。在基層治理實踐中，基層政策執行中的非正式行為成為層級政府之間、基層政府與社會之間的一種互動模式。現有研究大多從組織結構、執行情境、街頭官僚等視角對基層政策執行行為展開論述。

一是組織結構視角下的基層政策執行行為。有學者從科層體制運轉的角度出發，將“層層加碼”（周黎安、劉沖、厲行等：《“層層加碼”與官員激勵》，《世界經濟文匯》，2015年第1期。）“選擇性執行”（O’Brien Kevin J.， and Li" L. J.， “Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics， Vol.31， No.2（January 1999）， pp.167-186.）等治理策略歸因于科層體制的內在張力。在多層級治理模式下，政策執行面臨著層級政府間以及各部門間的利益博弈。（賀東航、孔繁斌：《公共政策執行的中國經驗》，《中國社會科學》，2011年第5期。）基層政府或憑借所擁有的資源與上級政府討價還價，或在政策執行中與上級政府聯手采用策略性行為。（周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》，2008年第6期。）具有不同利益訴求的各部門也會在互動博弈中偏離原有政策目標，從而導致政策執行發生異化。（陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結構與政策執行》，《社會學研究》，2013年第6期。）盡管領導小組、工作組、工作專班這類議事協調機制能在一定程度上破解組織結構僵化的難題，卻也難以有效提升基層政策執行活力。（張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現代化：結構、過程與功能》，《政治學研究》，2021年第6期。）

二是執行情境視角下的行為策略與執行效果。有學者基于中國基層治理實踐，從政社互動的視角解釋基層政府的非正式行為，認為在治理資源不足的情境下，基層政府難以通過正式制度將國家政策貫徹至鄉村社會，而通過“策略主義”（歐陽靜：《壓力型體制與鄉鎮的策略主義邏輯》，《經濟社會體制比較》，2011年第3期。）“運動式應對”（崔晶：《“運動式應對”：基層環境治理中政策執行的策略選擇——基于華北地區Y小鎮的案例研究》，《公共管理學報》，2020年第4期。）等非正式行為則有利于降低政策執行壓力。除了執行資源有限導致不同的政策執行效果外（王法碩、王如一：《中國地方政府如何執行模糊性政策？——基于A市“廁所革命”政策執行過程的個案研究》，《公共管理學報》，2021年第4期。），政策類型差異（魏姝：《政策類型與政策執行：基于多案例比較的實證研究》，《南京社會科學》，2012年第5期。）、政策目標模糊（胡業飛、崔楊楊：《模糊政策的政策執行研究——以中國社會化養老政策為例》，《公共管理學報》，2015年第2期。）、政策內容混亂（武俊偉：《政策初始設計如何影響政策執行？——基于草原禁牧休牧政策執行的案例研究》，《中國行政管理》，2024年第2期。）以及政策勢能過強（曹琦、嚴則金：《高勢能政策執行偏差的困局及其秩序破解——基于醫改政策執行的觀察》，《公共管理學報》，2024年第2期。）等問題，也會引起基層政府的策略應對，并在一定程度上影響政策執行效果。在復雜多變的政策執行情境下，基層政府的策略性行為有利于實現硬性任務的“軟”著陸。

三是街頭官僚視角下基層政策執行者的多重面向。街頭官僚理論（Lipsky M.，Street-level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services. New York： Russell Sage Foundation，1980.）被應用于中國基層治理研究后，不僅在內涵和范圍上得以豐富和拓展，也日益成為理解基層政策執行行為的重要路徑（陳那波、盧施羽：《場域轉換中的默契互動——中國“城管”的自由裁量行為及其邏輯》，《管理世界》，2013年第10期。）。由于基層治理資源與治理任務不相匹配，并且基層治理的剛性需求與編制剛性約束之間存在沖突（陳那波、黃偉民：《不完全編制與有效治理：基層治理中的政府雇員及其作用——基于A區的調查》，《社會科學研究》，2021年第2期。），大量的非正式雇員參與到基層政策執行之中，普通的政府科員、事業編人員與編外人員也成為身處政策執行一線的基層行政人員（崔晶：《基層治理中的非正式雇員與“隱形之軌”——基于L縣的實證分析》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2020年第3期。）。作為國家政策的最終承接者，基層政策執行人員或在執行壓力下被動變通，或基于主觀認知進行主動調適。

綜上所述，既有研究為基層政策執行中的“加碼”行為研究奠定了基礎。在“對上不對下”的分層級權力體制、“層層分包”的行政體制、官員晉升錦標賽體制之下，基層政府會通過提高任務指標、縮短執行時限、強化考核問責等行為應對層層加碼（李輝：《層層加碼：反制科層組織執行衰減的一種策略》，《中國行政管理》，2022年第4期。）。由此可見，既有研究將基層治理中的“加碼”行為視為一種政策執行策略，關注科層組織的內在張力以及任務“加碼”后的執行效果。

然而，“加碼”與“減碼”往往在基層政策執行中相伴相隨。現有研究大多關注自上而下的“加碼”行為，卻忽視了自下而上的“接碼”尤其是“減碼”的技術合理性。同時，盡管有學者從“官吏分途”的歷史視角分析不同層級政府間的權威配置（周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》，2016年第1期。），但更多的是將整個基層政府視為政策變通主體（饒靜、葉敬忠：《我國鄉鎮政權角色和行為的社會學研究綜述》，《社會》，2007年第3期。），而忽視了基層政府內部不同職級人員之間的博弈。此外，有學者將基層干部具體分為公務員、事業編、編外用工，并關注到鄉鎮干部“忙閑不均”的現象，（楊華：《基層干部“忙閑不均”：生成邏輯及破解之道——基于中部省份L鎮的調查》，《求索》，2022年第1期。）但并未對鄉鎮政府內部擔任領導職務的黨政正職領導和具體執行政策的基層政策執行人員加以區分，對二者之間的行為不一致現象也缺乏理論解釋。基于此，本文從“組織張力-行為博弈-執行效果”這一邏輯鏈條，試圖對基層政府內部不同職級人員的執行差異及其行為邏輯進行探討。

三、A鎮“農村人居環境整治”政策執行實踐

（一）案例選取

為了更好地探究鄉鎮政府內部不同職級人員的行為不一致現象，本研究采用單案例的研究方法，通過跟蹤A鎮農村人居環境整治政策執行歷程，分析縱向層級制下鄉鎮主要領導與上級政府之間的互動，以及鄉鎮政府內部主要領導與基層政策執行人員之間的博弈。單案例研究能通過豐富的故事細節描述復雜現象背后的內在機理。（蒙克、李朔嚴：《公共管理研究中的案例方法：一個誤區和兩種傳承》，《中國行政管理》，2019年第9期。）本文選取的A鎮位于華北地區的S省，該鎮所轄82個行政村，約8萬人。之所以選擇A鎮作為個案進行剖析，是因為該鎮農村人居環境整治政策執行兼具典型性與普遍性特征。一方面，A鎮自2018年起開始執行農村人居環境整治政策，是上級政府定期巡視、觀摩的重點鄉鎮，其轄區內多個村莊打造了農村人居環境整治示范點。另一方面，A鎮在執行農村人居環境整治政策的過程中體現了大多數基層政府的政策執行特點，并反映出科層制運作的普遍特性，在一定程度上能夠代表基層政策執行的一般狀況。

因此，本文在田野調查的基礎上結合政策文本、訪談資料開展案例研究，追蹤A鎮主要領導“加碼”而基層政策執行人員“減碼”的互動過程，試圖對基層政府內部不同職級行政人員的行為不一致的現象及其邏輯加以理論解釋。本文的數據收集以半結構化訪談為主，輔之以政府工作報告、公開報道等文本資料。筆者于2018年至2022年間對A鎮農村人居環境整治開展長時間的參與式觀察，并對A鎮黨委書記、鎮長及普通工作人員進行了深度訪談，獲得大量的一手數據資料。

（二）案例呈現

S省自2018年開始實施農村人居環境整治政策，以期在2020年完成農村垃圾綜合治理、污水處理、村容村貌提升等整改任務。2021年年底，S省又重新印發了《農村人居環境整治提升五年行動實施方案（2021—2025年）》，進一步提升農村人居環境整治效果。A鎮在執行農村人居環境整治政策時，該鎮的主要領導表現出“加碼”行為，而基層政策執行人員卻表現出“減碼”行為。

1.“層層加碼”：層級政府間的壓力傳遞

為規范基層環境政策執行，S省在政策執行之初就規定了各級政府的責任與義務。為此，S省政府通過政治動員、檢查督導、考核驗收等方式向下施壓，督促基層政府推進農村人居環境整治政策執行。

（1）政治動員逐級強化

S省政府為了實現政策壓力的層層傳遞，通過批示、座談會、推進會等動員方式向下級政府傳遞“上級政府非常重視”的政策信號，并將農村人居環境整治工作作為相關市、縣干部政績考核的重要參考。為提高各鄉鎮政府的重視程度，Z縣召開農村人居環境綜合整治工作動員會，將農村人居環境治理作為實施鄉村振興戰略的重要內容，并積極號召鄉鎮政府制定階段性實施方案。與此同時，在推進農村人居環境整治政策的過程中，Z縣政府定期召開工作推進會議，以“比學趕超”“積極行動”“大干快上”等政策話語營造較為緊張的執行氛圍。此外，為更好地激勵基層官員推進政策執行，Z縣政府還將農村人居環境整治定義為政治任務下發給各鄉鎮，并通過政治考核與經濟獎懲等激勵措施推進重點項目的貫徹落實。

（2）檢查督導逐步加密

中央政府將農村人居環境整治納入中央環保督察的重要內容，不僅要求省、市、縣三級政府建立督導機制，還規定各級政府要建立農村人居環境整治的臺賬。伴隨著政策任務的逐級落實，檢查督察的次數逐級增多。例如，S省為督促下級政府開展工作，不僅對所轄市、縣開展一年兩次的督察行動，還對工作落后的市、縣開展專項督導工作。與之對應的是，市、縣級政府以相同的方式向下施壓，不斷加大檢查督導次數。為此，Z縣政府還專門成立工作專班開展摸排督導工作，以鄉鎮為單位逐路、逐村地開展巡回督導。同時，該縣還制定了“每周一督導、每周一調度、每周一通報”制度，規定各鎮街每周上報農村人居環境整治工作的具體進展。此外，不定期的觀摩評比活動也令鄉鎮主要領導在制定政策執行方案時不得不“打好提前量”。面對以“現場觀摩、現場打分、現場整改”為主要形式的觀摩評比活動，鄉鎮主要領導不僅要在觀摩活動之前列出問題清單、在評比現場接受縣級領導的檢查驗收，還要在現場評比之后完成督察整改任務。

（3）考核驗收逐層加嚴

為有效地評估基層政策執行成效，S省政府專門成立了農村人居環境整治評估驗收工作小組，并制定了相關的考核標準和驗收辦法。除了一年一次的考核驗收之外，S省還以工作檢查、群眾滿意度調查和第三方核查等形式評估市縣工作，并定期對外公布考核驗收結果。為了避免在迎檢中出現問題，市、縣級政府在省級驗收考核來臨前也相應地采取自查自糾活動。面對逐級追加的考核驗收，Z縣政府專門成立了督導考核專班，適時跟蹤基層政府政策執行情況。例如，Z縣在省級驗收考核之前就多次組織迎檢演練，提前驗收檢查各鎮農村人居環境整治工作效果，對工作成效不明顯的鄉鎮政府進行通報批評，而對進度快、完成率高的鄉鎮政府則給予表揚，并通過發放獎金的方式激發各鎮開展農村人居環境整治工作的積極性。“到了重點檢查的時候就要重點干，但是平時也必須干，因為不知道什么時候就來暗訪了，不打招呼就給你拍照了。”（編碼規則：按照“地點-人物-時間”的方式進行編碼。以“ZA-JW-20220308”為例，Z代表Z縣，A代表A鎮，J代表基層政策執行人員（鄉鎮主要領導用X代替），W代表訪談對象姓氏首字母縮寫，20220308代表2022年3月8日。）（ZA-JW-20220308）

2.“加碼”：鄉鎮主要領導的積極響應

面對逐級遞增的政策壓力，鄉鎮主要領導積極對“加碼”作出回應，主動認領政策任務、提高執行標準并縮短執行時限，最終將政策壓力傳遞至基層政策執行人員。

（1）主動認領政策任務

A鎮主要領導積極響應上級政府下發的政治任務，專門成立了農村人居環境整治工作領導小組，同時，將此項政策納入了該鎮的階段性“中心任務”。自此，該鎮實施“鄉鎮領導牽頭、駐村干部包村以及‘兩委’成員入戶”的政策執行模式。“項目之所以開展得這么快，是因為市里要求鄉鎮黨委牽頭，一下子上升到政治任務后不得不辦。再加上鎮上剛換了新的書記，在這個鄉鎮待上三年當然是想出點政績。”（ZA-JD-20220312）為了更好地調動村莊完成任務的積極性，A鎮的主要官員允許農村人居環境整治使用服務外包，各村可以雇傭一定數量的保潔人員從事垃圾清理、污水治理、墻體整治等具體工作。在鄉鎮主要領導的支持下，個別村莊還可以安排志愿者或由財政支持的低保戶負責本村的垃圾清理與信息上報工作。此外，由于Z縣的主要領導高度重視省級人居環境整治綜合督導，A鎮因而會在省級檢查之前開展環境清潔專項行動，基層政策執行人員將逐村莊、無死角地進行拉網式排查，監督各村環境污染整治的具體工作。“鄉鎮干部也得下去檢查，鎮長和書記帶隊，每周六都要轉一個社區，對各個村進行排名，哪里不行就扣村干部工資。”（ZA-JZ-20220310）

（2）主動提高政策標準

Z縣不僅將此項政策的驗收結果與鄉鎮黨政領導班子的績效考核相聯系，還將考評結果作為村級單位項目安排、評先評優的重要依據。由于政策執行效果直接影響了鄉鎮主要領導的政績和村莊日常運行補貼，因而A鎮主要官員主動上調了S省規定的政策執行標準。例如，S省規定到2020年有95%以上的村莊實現農村生活垃圾無害化處理，但A鎮主要領導卻將此項標準提高到100%。“完成了常規工作，怎么能凸顯你的能力呢？一定要超額完成。”（ZA-XW-20220215）為了更順利地完成政策任務，A鎮主要領導也進一步提高了項目補償標準，不僅在省、市、縣三級政府財政補貼的基礎上增加了鄉鎮獎勵，還將城鄉建設用地“增減掛鉤”所獲土地收益、村莊整治增加耕地所得的占補平衡指標收益等用來支持農村環境整治。

（3）主動縮短執行期限

盡管S省級政府明確了農村人居環境整治的完成時限，但下級政府紛紛縮短政策執行時間，從而出現市、縣、鄉級政府“級級提速”的現象。在實際政策的執行過程中，S省明確要求在2020年之前分階段完成任務，B市要求在2019年之前分階段完成任務，Z縣則要求在2018年之前全部完成任務。為跑好“最后一公里”，A鎮主要官員在上級政府“提速”的基礎上，進一步縮短了農村人居環境整治政策的執行期限，改造工作從財政撥款到實際執行只有半年的時間。 “省里要求的是19年年底完成，市里就要求18年年底就得完成，到了縣里就是要求17年年底完成，到了我們這里，就只有半年的時間來做了。”（ZA-XW-20220215）與此同時，A鎮還對各村實施“月抽查、月通報、季普查”制度，對存在問題的或不能完成治理任務的村莊進行處罰，村干部與保潔人員的績效工資也會因此受到影響。在上級督察來臨之前，A鎮黨委書記與鎮長還會親自入戶檢查，按照工作進度對轄區內各村進行排名，通報批評排名靠后的村莊負責人并扣除其績效工資。

3.“減碼”：基層政策執行人員的策略回應

面對鄉鎮主要領導的進一步“加碼”，基層政策執行人員無法在規定時間內完成更高標準的政策任務，紛紛采用“分類迎檢”“緩落實”與政策“停擺”等策略行為加以應對。

（1）督查考核下的“分類迎檢”

在農村人居環境整治政策的執行過程中，“層層加碼”后的政策要求與基層治理實際不相契合。基層政策執行人員不僅要應對省級政府不打招呼、深入一線的督察檢查，還要迎接市、縣級政府組織的自查自糾行動。除此之外，鄉鎮主要領導還親自部署政策執行方案，不僅明確了指揮工作的主管領導，還會親自約談工作不積極、不主動、推進力度不大的政策執行人員。

面對鄉鎮主要領導的進一步“加碼”要求，基層政策執行人員不得不采用“分類迎檢”的迂回策略加以應對。在省級檢查驗收之前，基層政策執行人員通常會順應鄉鎮主要領導的趕超計劃，提前整理好與此項政策相關的書面材料，從而更加靈活、有效地應對更上級政府的突擊檢查。在階段性驗收結束后，基層政策執行人員會立即撰寫整改報告，并及時開展新一輪的督察整改工作。在鄉鎮政府的例行檢查中，基層政策執行人員則按照政策要求開展入戶調查工作，并定期匯報工作進度，以此回應鄉鎮官員的日常敦促。“有些領導確實不了解基層實際，基本上是拍腦袋決策，但真正到了基層以后，實際執行政策的人會遇到決策者不能估計到的問題，只能是根據自己的實際情況去調整、去迂回。”（ZA-XW-20220215）

（2）資金匱乏下的“緩落實”

在“國家支持補一塊、省市縣財政拿一塊、政府債券籌一塊、社會資本融一塊、集體經濟投一塊、群眾自籌掏一塊”的資金籌集模式下，S省對每農戶提供300元的財政補貼用于農村人居環境治理，并依托各地市、縣級財政資金推動政策執行。Z縣根據自身財力條件，按照不低于省級補助資金的同等標準進行補助。然而，各級財政資金只有在考核驗收通過后才能逐級撥付，A鎮基層政策執行人員在實際執行時仍面臨著施工資金不足的困境。盡管A鎮創造性地采用“財政補貼與村民墊付相結合”的辦法，即先由村民墊付部分建設資金、待省級驗收考核后再予以補償，但村民配合自籌資金的難度仍然較大。“即使財政資金下來了，村民還要自己另外掏一部分錢，有些人就是不愿意，而且老百姓的生活習慣也是很難改變的。”（ZA-JW-20220315）因此，即使A鎮基層政策執行人員期望在規定時間內完成任務，但在治理資金不足的情況下，也不得不采用“緩落實”方式加以應對。

（3）多重壓力下的政策“停擺”

作為聯結政府與社會的重要主體，基層政策執行人員不僅面臨著繁重復雜的治理任務，還要回應社會公眾的多重利益訴求。一方面，“預先墊付建設資金”的籌資方式大大增加了村民中途退出的潛在風險，而農村人居環境整治包含危房拆除、道路硬化、庭院改造等主要內容，這類“動土”政策通常會囿于鄉村傳統風俗而遭到村民抵觸。另一方面，基層政策執行人員不僅要積極回應村民“合乎情理”的利益訴求，還會面臨“條塊分割”引發的部門協同難題。處于行政鏈條底端的基層政策執行人員無法有效調動上級職能部門的力量，因而不能有效地解決政策執行中的跨部門協調問題。因此，過度的趕超壓力與過大的動員壓力使得基層政策執行人員選擇階段性暫停政策執行。盡管受到鄉鎮主要領導的多次督促，A鎮基層政策執行人員依然按照省級政府要求的驗收時間按部就班完成任務。“都想往早里弄，但是會出現各種各樣的完不成任務的情況，確實是有無法推進的因素，實在是完成不了了，干脆不再繼續做了。”（ZA-JY-20220312）

綜上所述，在農村人居環境整治政策的執行過程中，鄉鎮政府內部不同職級人員的執行行為有所不同。鄉鎮主要領導積極回應上級政府的政治動員、考核督導和檢查驗收，通過認領政策任務、提高補償標準、縮短執行期限等方式進一步“加碼”；而基層政策執行人員則通過分類迎檢、“緩落實”及政策“停擺”等“減碼”行為與之博弈。盡管鄉鎮主要領導與基層政策執行人員相互依賴、彼此牽制，但互動雙方在實際執行中又保持著一定的獨立性和靈活性，鄉鎮組織內部的人事互動呈現出一種復雜且微妙的“松散關聯”關系。（崔晶：《中國情境下政策執行中的“松散關聯式”協作——基于S河流域治理政策的案例研究》，《管理世界》，2022年第6期。）本文提到的“松散關聯”主要是指，同一層級政府內部的不同職級人員之間的松散聯結，體現為“上下分層”的人員結構與“顯隱結合”的制度規范。由此可見，在科層制主導下的基層治理中，“松散關聯”的組織運作方式引起了基層政策執行中的“加碼”與“減碼”行為。值得注意的是，在“時間緊、任務重、壓力大”的執行情境下，鄉鎮政府內部不同職級人員的行為博弈有利于推動國家政策在基層社會的有效執行。有鑒于此，本文按照“組織張力-行為博弈-執行效果”的邏輯鏈條，基于對A鎮農村人居環境整治政策執行的案例分析，建構了一個“鄉鎮政府內部不同職級人員策略互動”的分析框架（見圖1）。

四、基層政策執行中“加碼”與“減碼”行為的生成邏輯

在基層政策執行過程中，鄉鎮政府內部的問責失衡、激勵偏差、動員失調以及情感疏離等多重組織張力，引起了鄉鎮主要官員的“加碼”與基層政策執行人員的“減碼”行為。進而，鄉鎮政府內部不同職級人員之間的互動博弈，推動了公共政策的有效執行。

（一）問責失衡：上下有別的目標責任

在中國多層級治理模式下，上級領導對下級部門具有絕對的“控制權”，且能依托個人權威整合資源并督促所轄部門完成治理任務。（張國磊：《科層壓力、變通執行與基層減負——基于中山市T鎮的調研分析》，《地方治理研究》，2024年第2期。）因此，上級政府既可以通過權威推動、目標管理等方式分攤任務指標，又可以通過人格化問責、情感治理等方式保證政令暢通。（胡春艷、張蓮明：《“小馬”何以拉“大車”——任務驅動下基層政府的行為策略及其調適機制》，《中國行政管理》，2023年第4期。）

在鄉鎮政府內部，不同職級人員之間的目標設置、權責關系以及責任風險有所不同。合理的目標設置既是目標考核的前提，也是官員問責的重要依據。（許珂、張芳文：《力微任重：目標責任考核下的基層官員避責行為研究》，《公共管理評論》，2024年第2期。）對于鄉鎮主要領導而言，他們遵循正式的官僚程序，受上級政府領導并對上級官員負責。在推行“時間緊、任務重、壓力大”的政策時，上級政府通常將治理責任壓實至鄉鎮主要領導個人，并對未按時完成任務的領導干部進行問責。因此，對于“惟上負責”的鄉鎮主要領導而言，他們傾向于聽從上級領導的安排，在目標細化的過程中積極迎合上級的“指揮棒”，并通過進一步“加碼”的方式督促下屬完成治理任務。與之對應的是，處在行政權力末端的基層政策執行人員，不僅要承接上級政府攤派的常規任務，還要被動接受鄉鎮主要領導“加碼”后的工作指標。然而，這種過高的任務要求令基層政策執行人員的工作量遠大于原有的政策目標，也使其承擔著更高的問責風險。盡管他們并不認同鄉鎮主要領導的“加碼”行為，但基于自身職責又不得不推行政策。因此，在實際執行中，“權威小、責任重”的基層政策執行人員遵循要求更低的省級政策方案。

值得注意的是，基層政策執行中的“加碼”與“減碼”行為，不僅有利于鄉鎮主要領導及時糾正政策執行偏差，也減輕了基層政策執行人員的工作負擔與問責壓力，從而在一定程度上推動了基層政策的有效執行。一方面，鄉鎮主要領導通過“加碼”向上級政府“邀功”的同時，也為矯正基層政策執行偏差預留了彈性空間，以此避免因執行波動而帶來的意外后果。另一方面，基層政策執行人員的“減碼”行為并非出于主觀意愿的“為官不為”，而是基于政治問責的一種靈活應對。“遵循最高級指令”有利于基層政策執行人員轉移問責風險，使其在“責任兜底”的情況下靈活、高效地完成治理任務。

（二）激勵偏差：顯隱結合的晉升激勵

在中國特色的組織結構中，上級黨委掌管下級官員的人事任免權，構成了上級推動下級完成重點任務的權威基礎。（高翔、蔡爾津：《以黨委重點任務為中心的縱向政府間治理研究》，《政治學研究》，2020年第4期。）在鄉鎮組織的內部運作中，既有一系列固有的、穩定的科層規則發揮作用，又演變出一套非正式的、在地化的慣例與之配合。這種顯隱結合的晉升激勵，使得鄉鎮政府內部不同職級人員的行為發生異化。

在鄉鎮政府內部，不同職級的行政人員的晉升渠道和提拔機會有所不同。除了傳統的干部選拔任用制度之外，以部門權力、部門財力、工作難度為主要內容的晉升資源也能有效激勵基層官員（陳家建、趙陽：《“科級天花板”：縣域治理視角下的基層官員晉升問題》，《開放時代》，2020年第5期。）。同時，各個鄉鎮之間的經濟狀況、資源稟賦、地理位置有所不同，不同鄉鎮的主要領導在橫向分管權力與縱向調任空間上也存在一種微妙差異。這種隱性晉升階梯（王中正、譚海波：《科級天花板下的官員隱性晉升研究——基于W縣基層官員晉升路徑的案例分析》，《中國行政管理》，2023年第2期。）助長了鄉鎮主要領導的“加碼”沖動。與之對應的是，在“科層天花板”的影響下，基層政策執行人員的晉升渠道單一、提拔時間漫長、晉升機會渺茫，且先來后到、按資排輩等“默會知識”也使其難以在短時間內升遷到主要領導職位。同時，身處基層一線的政策執行人員不僅包括公務員，還存在大量的事業編人員與編外人員，身份不同使其在職位晉升和經濟待遇上存在差異性。在晉升機會有限、經濟激勵不足等情況下，基層政策執行人員極易產生“職業倦怠”，從而在政策執行中表現出“減碼”行為。

在鄉鎮組織的運轉過程中，“強”激勵下的鄉鎮主要領導傾向于超額完成任務，并憑借“加碼”行為獲取晉升優勢；而“弱”激勵下的基層政策執行人員則通過“減碼”方式完成常規任務。對于鄉鎮主要領導而言，常規工作的完成并不能體現他們的努力程度與領導才能，只有通過創新工作方式、超額完成任務、打造典型示范等“加碼”方式，才能有效地向上級傳遞政績信號（邢成舉、吳春來：《領導注意力、項目分配與政策投入的資源陷阱——示范村經驗何以難示范》，《公共管理學報》，2023年第4期。）。創新政策工具、改進工作方法、“樹標桿”等行為策略，反而有助于基層政策執行人員創造性地解決執行過程中的問題、協調各方主體利益，并使政策內容更加符合基層治理實際。對于基層政策執行人員而言，盡管他們缺乏晉升的機會，但基于自身職責仍能積極推行政策，同時，“迂回”“停擺”等“減碼”策略也能在一定程度上規避上級“加碼”帶來的干擾，從而推進政策平穩有序執行。

（三）動員失調：上下分層的制度約束

鄉鎮政府內部存在上下分層的制度約束與動員路徑。盡管鄉鎮主要領導與基層政策執行人員同處科層體制之內，但二者在實際工作中面臨的制度約束與動員壓力有所不同。鄉鎮主要領導除了管理好本級行政單位的日常事務之外，還要向上級政府的主管領導直接負責，而身處基層一線的政策執行人員則面臨著社會動員不足、部門協同不暢、治理資源有限等執行壓力。

“加碼”體現了鄉鎮主要領導對縱向權威的響應。上級政府通過政治動員、考核激勵、檢查督察等方式向鄉鎮主要領導施壓，使其置身于科層規則的約束之下。請示報告制度引發了鄉鎮主要領導的“加碼”行為。作為一項下行上知的制度安排，請示報告制度是上下級政府間傳遞政策信息的重要途徑，也是維護黨中央權威和集中統一領導的制度實現形式（陳松友、盧亮亮：《請示報告制度：黨中央權威和集中統一領導的例證》，《馬克思主義與現實》，2019年第3期。）。這項制度要求下級政府無論是事前請示、事中咨詢，還是事后匯報階段，都需要事先了解基層治理的實際情況，因而在一定程度上倒逼了鄉鎮主要領導“打好提前量”。與之不同的是，基層政策執行人員主要開展社會動員工作，但正式的規則程序難免會受到鄉村社會中的“人情”的影響，鄉村文化習俗中的非理性因素也會阻礙基層政策執行（韓萬渠：《基層官員的身份困境與鄉村治理中的政策執行變異》，《中國行政管理》，2016年第9期。）。同時，即使他們具有一定的基層治理經驗，也不能擺脫治理資金不足、部門協同不暢等執行困境。尤為重要的是，農村人居環境整治工作由農業農村部門牽頭，但從農業辦公室到農業農村局的轉變，削弱了牽頭者的勢能優勢，對同級職能部門缺乏足夠的影響力和支配性（陳永杰、胡沛驗：《激勵失衡、多權威中心與基層跨部門協作困境——基于X縣的治砂案例》，《中國行政管理》，2022年第6期。）。因此，對接農村工作的基層政策執行人員，既得不到上級職能部門的指導，又面臨鄉鎮主要領導的過度動員，不得不策略性地選擇“減碼”。

面對不同的制度約束與動員路徑，鄉鎮主要領導與基層政策執行人員表現出不同的執行行為，但二者之間的互動博弈卻有利于推動基層政策的執行。一方面，鄉鎮主要領導通過“縮短執行期限”“提高執行標準”等“加碼”行為，“向上”能贏得縣級政府的注意力并獲取一定的治理資源，“向下”則能進一步施加政策壓力，引起基層政策執行人員的重視。不同的是，在縣級政府的支持下，各職能部門能積極參與協作并有效整合資源，減輕因部門協同不暢而產生的執行阻力。另一方面，基層政策執行人員不僅遵守正式的規則程序，也掌握一定的非正式治理資源。例如，“分類迎檢”“緩落實”等“減碼”行為，作為正式制度與非正式程序有機結合的產物，促使基層政策執行人員機動靈活地轉譯文本政策、調整政策內容、改進執行方式，以此推動基層政策執行。

（四）情感疏離：“涓滴”效應下的心理距離

在基層政策執行過程中，鄉鎮主要領導既扮演著基層政策執行人員的領導角色，又作為更高層級領導的下屬身份而存在。然而，盡管鄉鎮主要領導在與上級和下屬的互動中都保持著緊密聯系，但他們和上級官員的社會交換和情感互動，與他們和基層政策執行人員的互動關系有所差異。（Zhang Y.， Waldman D. A.， Han Y. L. and Li X. B.， “Paradoxical Leader Behaviors in People Management： Antecedents and Consequences”， Academy of Management Journal，Vol. 58， No. 2（September 2015）， pp.538-566.）

通過“涓滴”效應可知，上級官員的感知、態度和行為通過科層體制層層向下滲透，最終會引發下級官員相同的感知、態度和行為。并且，這種效應往往通過社會學習機制得以實現。（Wo D. X. H.， Schminke M. and Ambrose M. L.， “Trickle-down， Trickle-out， Trickle-up， Trickle-in， and Trickle-around Effects： An Integrative Perspective on Indirect Social Influence Phenomena”， Journal of Management， Vol. 45， No.6 （November2019）， pp.2263-2292.）在鄉鎮組織中不難發現，鄉鎮主要領導傾向于將上級官員當作榜樣，他們主動學習和模仿上級官員的態度和行為，并用同樣的方式對待基層政策執行人員。例如，A鎮主要領導主動效仿上級官員的“加碼”行為并進一步“加碼”。值得注意的是，上下級之間的社會交換調節了“涓滴”效應的強度。（肖金岑、程豹等：《不道德行為在組織管理中的“涓滴”效應》，《管理評論》，2023年第10期。）對于鄉鎮主要領導而言，高質量的上下級社會交換意味著他們將獲得更多的互動機會。為此，他們更愿意花時間和精力去揣摩上級官員行為所傳達的信息，并據此不斷調整自身行為。然而，基層政策執行人員直接與社會公眾互動并實際推動政策執行，因而較少地思考鄉鎮主要領導的行為意圖，更不會以此作為自身的行動指南。（Bandura A.， “Social Foundations of Thought and Action： A Social Cognitive Theory”， Journal of Applied Psychology， Vol.12， No.1 （January 1986）， pp.169.）

與此同時，由于權威分配而產生的心理距離被稱為“心理位差”，這種差距不僅是不同層級政府的上下級官員的心理上的反應，也常見于同一層級政府的不同職級的人員之間。（劉祖云：《政府官員上下級關系：“位差”調適與化解》，《社會科學》，2008年第8期。）在基層政府內部，鄉鎮主要領導的行政級別相對較高、掌握著更多的行政資源與政策信息，往往會形成居高臨下的“心理上位”，而行政級別較低的基層政策執行人員則容易因為行政等級、權力分配的差異而產生拘束謹慎的“心理下位”。這種“心理位差”容易使基層政策執行人員與鄉鎮主要領導之間產生情感疏離甚至是隱形沖突，從而引發了“上行下不效”的差異化行為。此外，上下級官員之間的情感交流往往是一種“親疏有別”的互動行為。鄉鎮主要領導只能影響與其關系緊密的基層政策執行人員而非全部下屬，且二者之間的良性互動仍然需要互惠機制加以維系。

值得注意的是，鄉鎮主要領導與基層政策執行人員在“加碼”與“減碼”的互動博弈中增進了彼此之間的聯系，通過多次互動反饋與溝通協商，逐漸搭建起相互影響、彼此依賴的信任機制。進而，隨著不同職級人員之間的社會交換日益增多、互動質量不斷提升及情感聯結日漸緊密，鄉鎮政府內部逐漸形成一個頻繁互動協商、共同推進政策執行的共同體。由此，在推進政策執行的過程中，鄉鎮主要領導與基層政策執行人員不斷增進政策認同、明晰執行路徑，靈活自如地調整執行方式的松緊、執行節奏的快慢，并在實際執行中實現多重目標的動態平衡。

綜上所述，鄉鎮政府內部的權責失衡、激勵偏差、動員失調、情感疏離等多重組織張力，引起了基層政策執行中的“加碼”與“減碼”行為。這種互動博弈修正了鄉鎮組織中的目標責任、晉升激勵、政策動員、情感聯結等運作機制，在一定程度上推動了基層政策的有效執行（見圖2）。首先，在問責失衡的組織張力下，“惟上負責”的鄉鎮主要領導順應上級政府的“加碼”要求，“權微任重”的基層政策執行人員則借助“最高級指令”來“減碼”，二者之間的博弈為基層政策執行提供了一個彈性的糾錯容錯空間；其次，顯性的干部選拔制度與隱性的晉升階梯助長了鄉鎮主要領導的“加碼”沖動，而“科級天花板”與“默會知識”則使基層政策執行人員“減碼”，但在“加碼”與“減碼”的對弈中，基層政策執行方式得以創新，政策執行過程日趨平穩；再次，下行上知的請示報告與自上而下的政治動員引致鄉鎮主要領導“加碼”，而基層政策執行人員靈活運用非正式規則，并依托“減碼”行為化解執行壓力與執行阻力；最后，鄉鎮政府內部的社會交換和情感互動有所不同，引致了鄉鎮主要領導和基層政策執行人員之間的“加碼”與“減碼”行為，但二者在互動過程中重構起互惠信任機制，形成一個高度協作的政策執行共同體。

五、結語與討論

（一）結語

本文以“組織張力-行為博弈-執行效果”為邏輯主線，深描A鎮農村人居環境整治政策執行過程。在案例分析的基礎上，本文歸納出“鄉鎮政府內部不同職級人員策略互動”的分析框架，對基層政策執行中的“加碼”與“減碼”行為進行理論分析。具體而言，在層級制的投影之下，國家政策的傳遞通常伴隨任務指標的“加碼”與執行時限的壓縮。為保證農村人居環境整治政策的貫徹落實，鄉鎮主要領導積極響應上級政府的“加碼”指令，通過主動認領任務、提高補償標準、縮短執行時限等方式進一步“加碼”。然而，在鄉鎮主要領導的過度施壓下，基層政策執行人員通過分類迎檢、緩落實、政策“停擺”等“減碼”行為加以應對，在實際執行中遵循省級政策要求而非鄉鎮主要領導的口頭指令，鄉鎮組織內部不同職級人員的政策執行行為有所不同。

鄉鎮主要領導與基層政策執行人員之間的行為異化受到多重組織張力的影響。一方面，鄉鎮組織內部的問責失衡與激勵偏差影響基層政策執行行為。鄉鎮主要領導不僅要管理好本級單位的行政人員，還要對上級政府的主管領導直接負責。他們在日常工作中更加看重政治資源的獲取與自身職位的晉升。“打好提前量”恰好成為鄉鎮主要領導推進政策執行的一種治理手段。他們的“加碼”行為既積極響應自上而下的壓力傳導，又為自身職位晉升贏得更多的政治資本。另一方面，政策動員與情感聯結的差異性誘發了基層政府內部不同職級人員的行為異化。基層政策執行人員不僅要接受鄉鎮主要領導的支配，還要盡力滿足社會公眾的利益訴求，但鄉鎮主要官員的進一步“加碼”則可能超出他們的執行限度。在晉升空間有限、治理資源有限、協同矛盾突出等問題的制約下，以增質、提速為主要內容的“加碼”意味著治理難度的升級與行政負擔的加重，不堪重負的基層政策執行人員不得不通過靈活的“減碼”方式推進政策執行。同時，在中國鄉鎮政府內部的人事互動中，鄉鎮主要領導與上級官員的情感交流和社會交換更為密切，他們在政策執行中主動學習和模仿上級官員的態度和行為，從而產生進一步“加碼”的沖動。對于基層政策執行人員而言，他們更多地與社會公眾進行互動并側重于具體任務的推進，較少地揣摩鄉鎮主要領導的行為意圖，并由于“心理位差”的存在而與之產生一定程度的情感疏離，從而在政策執行中傾向于“減碼”。

鄉鎮主要領導與基層政策執行人員之間的行為博弈，在一定程度上推動了基層政策的有效執行。從目標責任機制上看，基層政策執行中的“加碼”與“減碼”行為，不僅為鄉鎮主要領導預留了糾錯容錯空間，也為基層政策執行人員轉移責任風險提供了契機，有利于彌合權責失衡帶來的執行不力的問題。從晉升激勵機制上看，鄉鎮政府內部不同職級人員之間的博弈，既激發了鄉鎮主要領導在政策執行中的能動性與創造力，也推動了基層政策執行人員協調多方主體利益，有效化解激勵偏差導致的執行力不足問題，推動基層政策執行的平穩有序。從壓力傳導機制上看，在“加碼”與“減碼”的博弈過程中，鄉鎮主要領導與基層政策執行人員靈活運用正式制度與非正式規范，有效緩和過度政治動員、部門協同不暢、治理資源不足等執行問題，實現了鄉鎮政府內部、鄉鎮政府與基層社會之間的良性互動。從情感聯結機制上看，鄉鎮主要領導與基層政策執行人員在互動博弈的過程中，降低了信息溝通成本、重構了互惠信任機制，提高了政策執行效率。

（二）討論：“松散關聯”下的執行效果

從鄉鎮組織內部運作的視角看，鄉鎮政府內部的主要領導與政策執行人員之間并非是剛性的“命令-服從”關系，而是呈現出一種相互牽制、彼此配合的“松散關聯”關系。科層制規則固然發揮著主導作用，但在“松散關聯”的組織運作中，縱向權威配置在鄉鎮政府內部可能會發生異化。自上而下的行政控制在層級政府間頗為有效，但在鄉鎮政府內部可能會有所削弱。作為鏈接國家與社會的最低層級組織，鄉鎮政府在基層政策執行中存在一定的靈活性和自主性，而身處基層一線的政策執行人員也擁有一定程度的自由裁量權，他們在政策執行中具有變通執行的能力和契機，從而產生同一組織內部不同政策執行行為的結果。與此同時，鄉鎮主要領導既與基層政策執行人員保持距離，又與其維持緊密關系，二者之間的情感交流與社會交換隨著組織情境和人員特性的改變而動態變化。（耿紫珍、王艷粉、唐慧利等：《上行下效：悖論領導行為對下屬創造力的涓滴機理研究》，《軟科學》，2022年第8期。）

“松散關聯”的組織運行方式增進了鄉鎮組織內部不同行動主體之間的互動博弈，并在一定程度上推動了基層政策的有效執行。“加碼”與“減碼”不僅是鄉鎮政府內部的不同職級行政人員之間的策略互動，也是基層政策執行過程中的一種權力運作方式。從表面上看，“加碼”是鄉鎮主要領導基于晉升需要而表現出的一種非正式行動，并進一步加大了基層政策執行人員的執行壓力；但在實際運作中，這種“加碼”既有力地承接了上級政府下發的治理任務，又能在下達指令時根據基層執行實際調整任務指標，從而避免政策沖突所帶來的執行阻滯。因此，鄉鎮主要官員的適度“加碼”有利于調和政策壓力與執行能力之間的張力。與此同時，基層政策執行人員的策略性“減碼”也并未游離于行政規則之外，而是在現有組織結構及制度規則下的一種靈活變通。在實際政策執行中，策略性“減碼”不僅有利于化解自上而下的政策壓力，還有助于身處基層一線的基層政策執行人員靈活、高效地回應公眾需求，從而進一步減輕來自鄉土社會的執行阻力。最終，鄉鎮主要領導與基層政策執行人員之間的策略互動，使得基層政策執行達成一種相對穩定的動態平衡。

基層政策執行中的“加碼”與“減碼”反映了正式與非正式制度在基層治理中的相互依存，也體現了國家權威與有效治理之間的張力。需要說明的是，本文僅對S省某縣的單個鄉鎮政府的政策執行行為展開了研究，其權力運作方式難免受到地方文化的影響。因此，本文關于基層政策執行行為的研究還需要更多實證資料的支持，其部分觀點還需要進一步探討。與此同時，對于同一組織內部不同職級行政人員的執行行為的研究，還應該從組織社會學的視角加以解釋。如何提高基層政策執行能力，以及如何進一步彌合基層政策執行主體之間的行為差異，也是后續研究中需要關注的問題。

（責任編輯：王承禹）

收稿日期：2024-07-27

作者簡介：崔晶，中央財經大學政府管理學院教授、博士生導師，中央財經大學“龍馬學者”青年學者；畢馨雨，中央財經大學政府管理學院博士研究生；應寧遠，中央財經大學政府管理學院學生。

基金項目：國家社會科學基金重點項目“基層治理現代化視域下政策執行的轉化與創新機制研究”（編號：24AZZ008）。