中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內法規(guī)建設的現狀和進路

摘要：統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨的總路線總政策的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。應從推進中國式現代化，實現國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略高度認識加強統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內法規(guī)建設的重大意義。黨的十八大以來，初步構建起了由黨章、專門條例、相關條例等構成的統(tǒng)一戰(zhàn)線制度體系。但還存在規(guī)范內容不完整、結構不完備、執(zhí)行不到位、體系性和協(xié)同性不強等明顯短板和不足。應進一步完善統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內法規(guī)體系，提升相關黨內法規(guī)的可操作性和實效性。

關鍵詞：中國共產黨；統(tǒng)一戰(zhàn)線工作；黨內法規(guī)；體系建設

中圖分類號：D621 文獻標志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）01-0100-017

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會《決定》明確將中國共產黨的黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，推動黨和國家治理各領域制度化、規(guī)范化、法治化。黨的十九屆四中全會《決定》將“鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”作為“堅持和完善人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”的重要內容。統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨治國理政的重大戰(zhàn)略問題，應從推進中國式現代化，實現國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略高度認識加強統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內法規(guī)建設的重大意義。

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨的總路線總政策的重要組成部分，因其工作范圍和對象的復雜性和變化性，在規(guī)范依據上呈現政治性和政策性等突出特點。2015年《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的印發(fā)既是黨領導統(tǒng)一戰(zhàn)線工作由政策調適轉向黨內法規(guī)調適的重要標志，亦被認為是統(tǒng)戰(zhàn)工作走向規(guī)范化的標志性開端。2020年《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》印發(fā)后，統(tǒng)戰(zhàn)工作有了正式、專門的主干黨內法規(guī)。此后，理論界逐步形成關于統(tǒng)一戰(zhàn)線制度化法治化、統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系等共識性概念，圍繞統(tǒng)一戰(zhàn)線及其工作法治化的概念內涵和基本進路、統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的構成、統(tǒng)戰(zhàn)理念與法治理念的結合等命題開展探究，形成較為清晰、明確但不盡一致、相互爭鳴的學術觀點。

當前，理論界普遍以2020年“條例”作為統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的正式開啟，“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化”這一概念此后也得到普遍認可和使用，（李曉艷：《統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的意蘊內涵與實踐進路》，《上海市社會主義學院學報》，2021年第6期。）研究重心開始轉向統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的構建。關于統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的構成，主要有兩種觀點：一是“雙軌制”，即統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系呈現國家法律法規(guī)體系和黨內法規(guī)體系并存。（趙華明、李麗娜、劉英杰：《新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線立法體系的構建與完善》，《遼寧省社會主義學院學報》，2019年第1期；嚴華、龐鵬：《統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設研究》，《重慶社會主義學院學報》，2016年第3期；胡利明：《論創(chuàng)新構建統(tǒng)一戰(zhàn)線法律體系》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究》，2017年第1期。）其理由是統(tǒng)戰(zhàn)工作既是黨的特殊群眾工作，屬于黨的事務范疇，又存在于國家治理體系，不少內容涉及公共事務；（中共重慶市大渡口區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會重慶基地：《把握統(tǒng)戰(zhàn)理念與法治理念結合度的科學路徑》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐》，2016年第1期。）一是“單軌制”，即統(tǒng)戰(zhàn)工作法規(guī)體系建設指黨內法規(guī)制度建設，其理由是應對統(tǒng)一戰(zhàn)線與統(tǒng)戰(zhàn)工作予以明確區(qū)分，統(tǒng)戰(zhàn)工作的邏輯起點在黨內，統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化是對中國共產黨而不是對全體公民的規(guī)范。（鄧凱：《統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的科學內涵和恰切路徑》，《天津市社會主義學院學報》，2020年第3期；胡利明：《論創(chuàng)新構建統(tǒng)一戰(zhàn)線法律體系》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究》，2017年第1期。） 此外，還有學者提出統(tǒng)一戰(zhàn)線“軟法治理”概念，認為統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展以統(tǒng)戰(zhàn)軟法為依據，恰當借用統(tǒng)戰(zhàn)硬法作為輔助。（邱冠文、張豐清、梅偉麗：《我國統(tǒng)戰(zhàn)工作軟法治理問題研究——基于法學與統(tǒng)戰(zhàn)理論融合的視角》，《中央社會主義學院學報》，2016年第2期。）持這一觀點的學者多將黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件認定為軟法。（李曉艷：《統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的意蘊內涵與實踐進路》，《上海市社會主義學院學報》，2021年第6期；邱冠文、張豐清、梅偉麗：《我國統(tǒng)戰(zhàn)工作軟法治理問題研究——基于法學與統(tǒng)戰(zhàn)理論融合的視角》，《中央社會主義學院學報》，2016年第2期。）

統(tǒng)戰(zhàn)工作的本質是黨的群眾工作，其工作對象的特殊性和特定性不同于一般的群眾工作。一方面，統(tǒng)戰(zhàn)工作對象的黨外性和廣泛性決定了黨內法規(guī)和規(guī)范性文件具有顯著的“外溢”現象，規(guī)范內容往往兼具黨內事務性和社會公共性，因而容易形成黨內規(guī)范體系與國家法律體系的規(guī)范“競合”。另一方面，統(tǒng)戰(zhàn)工作涉及的民族、宗教、僑務、非公經濟等領域相對獨立分散，各具特色，碎片化現象顯著。把統(tǒng)戰(zhàn)工作納入法治化軌道，并不意味著統(tǒng)戰(zhàn)各方面的工作都要以法律法規(guī)形式加以規(guī)范。這不僅做不到，而且與統(tǒng)戰(zhàn)工作的性質和任務不相適應。（殷嘯虎：《統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的構建與完善》，《重慶社會主義學院學報》，2016年第5期。）統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化并非簡單的行政化、規(guī)程化、固定化，而是在制度化、規(guī)范化、程序化的前提下，平衡規(guī)范確定性與實踐靈活性。

當前研究充分論證了統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范化和法治化的必要性，但統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的理論依據及其內涵和外延仍有待明確。統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范如何按照法律類型和內容分類，構成一個體系化、有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，在政策、國家法律和黨內法規(guī)中形成對應的場域自覺，在這一問題上還有深化空間。

構建統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的關鍵在于從工作實踐出發(fā)，識別統(tǒng)戰(zhàn)工作開展對各個類型的法律法規(guī)和政策的差異性需求。統(tǒng)戰(zhàn)工作對規(guī)范供給的指引功能、協(xié)調功能和約束保障功能的需求往往大于法律的原則性、宣示性確認功能的需求，這就要求增強規(guī)范體系對領導主體和工作主體，即中國共產黨及其行為的匹配性、操作性和實用性。從立法和制規(guī)技術的角度看，以中國共產黨為主體直接發(fā)揮領導作用的事項，宜制定黨內法規(guī)。（管華：《黨內法規(guī)制定技術規(guī)范論綱》，《中國法學》，2019年第6期。）尤其是直接關乎黨的自身建設和治國理政，且國家法律法規(guī)框架下的行政科層制難以完成的工作領域，應充分激發(fā)黨內法規(guī)的政治權威和綜合協(xié)調功能。因此，從當前統(tǒng)戰(zhàn)工作的實際需求和黨內法規(guī)的規(guī)范性質出發(fā)，統(tǒng)戰(zhàn)工作應主要以特定層級和類型的黨內法規(guī)的調適為主。

本文在現有研究對統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的認識基礎上，全面梳理涉及統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度、法規(guī)及其配套規(guī)范性文件，從黨內法規(guī)立法體制和執(zhí)行效能出發(fā)，探討統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系的構成要素、立規(guī)路徑和規(guī)范構造，以期推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系建設分工明確、程序科學、銜接順暢，增強統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度化、規(guī)范化、程序化。

二、統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)和規(guī)范性文件現狀及黨的十八大以來的建設進展

黨的十八大后，在加強黨的全面領導，全面依法治國，推進現代國家治理的大背景下，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規(guī)建設，黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內法規(guī)體系確立為建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，對黨內法規(guī)制度建設作出明確部署。截至2024年3月，全黨現行有效黨內法規(guī)共3890部。其中，黨中央制定的中央黨內法規(guī)221部，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規(guī)202部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內法規(guī)3467部。張勁：《持之以恒推進依規(guī)治黨——新時代黨內法規(guī)制度建設》，《黨建》，2024年第6期。統(tǒng)戰(zhàn)工作作為黨的一項極其重要的工作，是黨內法規(guī)建設的重要領域，也取得重要的進展，主要集中于《黨章》的規(guī)定、統(tǒng)戰(zhàn)工作專門法規(guī)、其它類型黨內法規(guī)中關于統(tǒng)戰(zhàn)工作的專門條款和統(tǒng)戰(zhàn)工作的規(guī)范性文件。

（一）《黨章》關于統(tǒng)一戰(zhàn)線和統(tǒng)戰(zhàn)工作的相關規(guī)定

《黨章》“總綱”第22自然段明確了“進一步發(fā)展和壯大由全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者組成的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”的要求，以及鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的各項方針、政策和重要政治理念。從黨內法規(guī)體系的頂層設計上明確了統(tǒng)戰(zhàn)工作的定位。

此外，“總綱”第10自然段將“堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線”作為黨“必須倍加珍惜、長期堅持，并在實踐中不斷豐富和發(fā)展”的寶貴歷史經驗；（黨的二十大《黨章》“總綱”部分修改時，在“十個堅持”基本經驗中，就包括“堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線”。）第16自然段寫入“毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展”的方針；第17自然段寫入堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”“實現國家各項工作法治化”等內容；第22自然段是關于黨的民族工作和宗教工作的方針；第32自然段寫入“共產黨員必須同黨外群眾親密合作，共同為建設中國特色社會主義而奮斗”的內容。值得注意的是，“總綱”第17自然段中關于“實現國家各項工作法治化”的規(guī)定，這一內容是黨的十六大開始寫入《黨章》的，既是對國家各項工作的要求，也是對黨領導國家各項工作的要求，對于統(tǒng)戰(zhàn)工作同樣具有指導意義。

在《黨章》正文條款中，涉及黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作的條款有5條，第二章“黨的組織制度”第18條寫入黨的中央、地方和基層組織要“經常討論和檢查”統(tǒng)戰(zhàn)工作的要求，明確將統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)定為各級黨組織的一項經常性工作；第五章“黨的基層組織”第33條寫入國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織領導統(tǒng)戰(zhàn)工作的內容；（第33條關于黨的基層組織統(tǒng)戰(zhàn)工作的規(guī)定系黨的二十大《黨章》新增內容。）第六章“黨的干部”第35條寫入重視培養(yǎng)、選拔少數民族干部的要求，第37條寫入“黨員干部要善于同黨外干部合作共事，尊重他們，虛心學習他們的長處”“黨的各級組織要善于發(fā)現和推薦有真才實學的黨外干部擔任領導工作，保證他們有職有權，充分發(fā)揮他們的作用”的規(guī)定；第九章“黨組”第48條將“團結黨外干部”規(guī)定為黨組的主要任務。

（二）統(tǒng)戰(zhàn)工作專門黨內法規(guī)

黨的十八大以后，中共中央先后發(fā)布《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2015年試行、2020年修訂）《社會主義學院工作條例》（2018年）、《中國共產黨政治協(xié)商工作條例》（2022年）三部統(tǒng)戰(zhàn)工作專門法規(guī)。條例是“對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”（《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第5條。）的黨內法規(guī)，其在黨內法規(guī)體系中的位階僅低于“黨章”和“準則”。截至2024年6月，現行有效黨內法規(guī)中的“條例”共47部，統(tǒng)戰(zhàn)工作專門黨內法規(guī)是除了黨的組織工作相關法規(guī)、紀律工作相關法規(guī)外占比較高的，表明了中國共產黨在黨內法規(guī)建設中對統(tǒng)戰(zhàn)工作的重視。（根據《中國共產黨黨內法規(guī)匯編》、北大法寶法律法規(guī)數據庫和人民數據網綜合統(tǒng)計。）

2015年5月頒布的《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》是第一部綜合性的統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)，2020年12月21日，中共中央正式印發(fā)了新修訂的《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，對試行條例進行實質性擴充和修改，在試行條例確定的六大工作領域的基礎上，將港澳臺統(tǒng)戰(zhàn)工作與海外統(tǒng)戰(zhàn)工作和僑務工作單列，新增了新的社會階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作和統(tǒng)戰(zhàn)部門自身建設工作，明確了大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的基本要求，強化了統(tǒng)戰(zhàn)工作的整體保障和監(jiān)督，其體現的法治思維和水平，清晰地表達了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的發(fā)展方向。

2018年12月22日，中共中央批準并發(fā)布的《社會主義學院工作條例》是黨中央制定的第一部關于社會主義學院工作的黨內法規(guī)，從法規(guī)角度推動社會主義學院辦學制度化和規(guī)范化。從規(guī)范內容上看，《社會主義學院工作條例》是第二部統(tǒng)戰(zhàn)工作類的專門法規(guī)，具有較強的“工作規(guī)范”的性質，不僅包含性質確認、組織確立等實體條款，更包含教學、科研、對外交流、學員管理等工作的程序性條款。此外，還明確了各級社會主義學院接受各級黨委必要支持的保障性條款，具有較強的指引性和可操作性。

2022年6月13日，中共中央發(fā)布的《中國共產黨政治協(xié)商工作條例》是關于政治協(xié)商工作的第一部黨內法規(guī)。條例規(guī)定了政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商兩種政治協(xié)商的基本方式；規(guī)定黨中央對政治協(xié)商工作實行集中統(tǒng)一領導，明確了地方黨委、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、政協(xié)黨組在政治協(xié)商工作中的主要職責；規(guī)定了兩種政治協(xié)商的協(xié)商對象和內容、協(xié)商形式和程序及政治協(xié)商的保障機制。政治協(xié)商是中國共產黨開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要形式，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線參加國家治理的重要實現形式。

這三部統(tǒng)戰(zhàn)工作專門法規(guī)，特別是《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》的印發(fā)，是黨的十八大以來統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)建設最重要的成果，也是統(tǒng)戰(zhàn)工作走向法治化的重要標志。

（三）其它黨內法規(guī)中關于統(tǒng)戰(zhàn)工作的相關規(guī)定

除了三項統(tǒng)戰(zhàn)工作專門條例外，適應于統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨內法規(guī)還散見于其他黨內法規(guī)中關于統(tǒng)戰(zhàn)工作的相關條文。粗略梳理現行有效黨內法規(guī)中的47部“條例”，相關黨內法規(guī)中關于統(tǒng)戰(zhàn)工作的條文主要有以下五類：

第一類是加強各級黨委對統(tǒng)戰(zhàn)工作領導的相關黨內法規(guī)。如《中國共產黨中央委員會工作條例》（2020）第7條規(guī)定：“各級人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關，武裝力量，各民主黨派和無黨派人士，人民團體，企事業(yè)單位，基層群眾性自治組織，社會組織等，都必須自覺接受黨中央領導。”第14條第5款規(guī)定中央委員會在黨的全國代表大會期間行使的職權包括討論決定“國家主席、副主席推薦人選，全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院領導人員推薦人選”；第16條第5款規(guī)定中央政治局常務委員會行使職權包括“聽取中央書記處工作報告和中央紀律檢查委員會（國家監(jiān)察委員會）、全國人大常委會黨組、國務院黨組、全國政協(xié)黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組等的工作匯報”。《中國共產黨地方委員會工作條例》（2015）規(guī)定黨的地方委員會須“加強對本地區(qū)群團工作和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領導”，將統(tǒng)戰(zhàn)工作明確為其常務委員會的主要職責。《中國共產黨黨組工作條例》（2019）規(guī)定“縣級以上政協(xié)”應當設立黨組；“全國性的重要文化組織、社會組織”和“其他需要設立黨組的單位”經黨中央批準可以設立黨組；市級以上政協(xié)“應當設立機關黨組”；“省級以上人大、政協(xié)的專門委員會”經批準可以設立分黨組。《中國共產黨組織工作條例》（2021）對黨的組織工作提出的總體性要求就包括“著力積聚愛國奉獻的各方面優(yōu)秀人才”，并規(guī)定地方黨委的主要職責包括“按照干部管理權限任免和管理干部，向地方國家機關、政協(xié)組織、人民團體、國有企業(yè)和事業(yè)單位等推薦重要干部”。《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（2021）將“做好統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。對學校內民主黨派的基層組織實行政治領導，支持其依照各自章程開展活動。支持無黨派人士等統(tǒng)一戰(zhàn)線成員參加統(tǒng)一戰(zhàn)線相關活動，發(fā)揮積極作用。加強黨外知識分子工作和黨外代表人士隊伍建設。加強民族和宗教工作”規(guī)定為高校黨委的主要職責。《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019）也規(guī)定領導統(tǒng)戰(zhàn)工作是國有企業(yè)黨委（黨組）的主要職責。

第二類是規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線成員對黨的工作、黨的領導干部開展民主監(jiān)督的相關黨內法規(guī)。《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》（2016）規(guī)定：“人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督”“各級黨組織應當支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制”。《中國共產黨巡視工作條例》（2024）規(guī)定紀檢監(jiān)察機關、組織部門應當協(xié)助同級黨組織開展巡視工作的同時，要求包括統(tǒng)戰(zhàn)部門在內的相關部門和單位應當支持巡視工作，還規(guī)定巡視機構、巡視干部應當自覺接受“黨組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各方面監(jiān)督”。

第三類是統(tǒng)一戰(zhàn)線成員參與重要工作協(xié)商的相關黨內法規(guī)。如《中國共產黨中央委員會工作條例》第30條規(guī)定：“黨中央就黨和國家重要方針政策、重大問題、重要人事安排等進行協(xié)商，聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士代表的意見和建議，通報重要情況，溝通思想、增進共識。”《黨政領導干部選拔任用條例》（2019）規(guī)定推薦地方人大常委會、政府、政協(xié)領導成員人選，參加談話調研推薦的人員“應當有民主黨派、工商聯(lián)主要領導成員和無黨派人士參加”；領導班子換屆，“黨委推薦人大常委會、政府、政協(xié)領導成員人選和監(jiān)察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長人選，應當事先向民主黨派、工商聯(lián)主要領導成員和無黨派代表人士通報有關情況，進行民主協(xié)商”。

第四類是選拔任用黨外干部和人才的相關黨內法規(guī)。如《中國共產黨組織工作條例》（2021）在干部和人才工作方面明確規(guī)定“統(tǒng)籌做好培養(yǎng)選拔女干部、少數民族干部和黨外干部工作”，“著力集聚愛國奉獻的各方面優(yōu)秀人才”，并強調“加強對各方面人才的政治引領和政治吸納”，“樹立強烈的人才意識，完善人才服務保障體系，加強對優(yōu)秀人才和先進典型的宣傳，營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造的良好氛圍，鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，開創(chuàng)人人皆可成才、人人盡展其才的生動局面”。《黨政領導干部選拔任用條例》（2019）規(guī)定要統(tǒng)籌做好培養(yǎng)少數民族干部和黨外干部工作。

第五類是監(jiān)督保障統(tǒng)戰(zhàn)工作開展的黨內法規(guī)。如《中國共產黨紀律處分條例》（2023）第49條規(guī)定：“在黨的紀律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)工作以及機關工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責，造成損失或者不良影響的，應當視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。”

此外，為了進一步貫徹落實中央層面黨內法規(guī)的相關規(guī)定，省級地方黨委及其相關職能部門還制定了大量貫徹和實施上位法規(guī)的黨內法規(guī)。地方黨內法規(guī)與前述非專門性黨內法規(guī)一道在推進統(tǒng)戰(zhàn)工作方面發(fā)揮實際效用。

（四）相關規(guī)范性文件

根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，除黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則外的其它規(guī)范性文件均不屬于黨內法規(guī)。實踐中，諸如黨代會報告、中央全會決定、“意見”“白皮書”“規(guī)劃”等雖然不具備黨內法規(guī)的效力，但往往成為黨內法規(guī)制定的上游政策性淵源或促使黨內法規(guī)相關規(guī)定的落地保障，在統(tǒng)戰(zhàn)工作中具有的實際效能使其事實上具備了規(guī)范性文件的性質。盡管統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范性文件較為分散，但相關規(guī)范相對集中于黨的組織和作風建設、（如中辦轉發(fā)《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見》（2014）提出“不斷加大在新經濟組織、新社會組織中建立黨組織的工作力度”并部署具體工作要求；中辦《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》（2014）強調“加大非公有制企業(yè)黨建工作指導員選派力度”。）干部工作、（如中辦《關于進一步從嚴管理干部的意見》（2009）提出“發(fā)揮人大和政協(xié)的監(jiān)督作用，支持人大代表、政協(xié)委員通過適當方式提出批評和建議，加強對干部人事法律法規(guī)實施情況、重大方針政策貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督”；中辦轉發(fā)《中央組織部關于加強和改進基層干部教育培訓工作的意見》在部署開展基層干部教育培訓工作時，專門提到“非公有制經濟組織和社會組織黨組織負責人等”；中共中央印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2014）規(guī)定“推薦人大常委會、政府、政協(xié)領導成員人選，應當有民主黨派、工商聯(lián)主要領導成員和無黨派代表人士參加”，“非中共黨員擬任人選，應當征求黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門和民主黨派、工商聯(lián)主要領導成員、無黨派代表人士的意見”。）群眾路線、（如《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990）提出“加強共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的建設，密切同各民主黨派和各族各界人士的聯(lián)系，堅持重大問題同他們協(xié)商，切實保障民主黨派成員和無黨派人士參政議政和進行民主監(jiān)督的權利”，“充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)和其它群眾團體在加強黨同群眾聯(lián)系中的橋梁、紐帶作用”。）民主監(jiān)督（如《中共中央關于在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動的意見》（2013）提出專題民主生活會“可邀請黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員和黨員群眾代表參加對領導班子和黨員領導干部的民主評議”。）等領域，這在一定程度上反映了統(tǒng)戰(zhàn)工作在實踐中的著力點。

以“意見”為例，新時代以來，中共中央或中辦、國辦在統(tǒng)戰(zhàn)工作領域公布或下發(fā)了多項“意見”。（如《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》（2015）、 《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》（2015）、《關于加強改進黨的群團工作的意見》（2015）、《關于加強政黨協(xié)商的實施意見》（2015）、《關于加強歐美同學會（留學人員聯(lián)誼會）建設的意見》（2016）、《中共中央國務院關于加強和改進新形勢下宗教工作的意見》（2016）、《中共中央國務院關于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》（2017）、《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（2017）、《關于加強新時代人民政協(xié)黨的建設工作的若干意見》（2018）、《中共中央關于加強中國特色社會主義參政黨建設的意見》（2019）、《中共中央國務院關于促進民營經濟發(fā)展壯大的意見》（2023）等。）“意見”的實踐效能主要源于兩個方面：一是這一規(guī)范形式的靈活性決定了其在實際工作開展中的廣泛適用性。二是在我國長期的政治實踐中，“意見”已形成一套自上而下的執(zhí)行體系。從文件生成的角度，“上位”意見的出臺往往觸發(fā)下級單位或被領導單位層層制定出臺一系列下位“意見”。如中辦《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》出臺后，各省、市、縣（區(qū)）委相繼出臺“意見”的實施意見或辦法，各級政協(xié)也紛紛制定同級黨委“實施意見”的“實施辦法”或“工作規(guī)程”。由于“意見”的出臺無須遵循正式法規(guī)制定出臺的嚴格程序，其自上而下的政策生成和執(zhí)行往往更為簡易高效，能及時、具體地推進工作開展。

三、統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)建設存在的主要問題

黨的十八大以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內法規(guī)建設在原有基礎上取得了重要進展，初步構建起了由黨章、專門條例、相關條例和規(guī)范性文件構成的統(tǒng)一戰(zhàn)線制度體系，但在規(guī)范內容的完整性、結構的體系性、可執(zhí)行性、實施保障性等方面存在短板和不足。

（一）規(guī)范體系結構不完備，若干相關黨內法規(guī)內容不完整、不規(guī)范，一些重要黨內法規(guī)中統(tǒng)戰(zhàn)工作缺位，關于統(tǒng)戰(zhàn)工作的條款具有較大的彈性，規(guī)范性、操作性不強

為統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展提供穩(wěn)定的行為依據和相對確定的行為模式是規(guī)范體系建設的基本目標。從體系結構上看，應形成以條例為主干，自黨章至細則相對完整的規(guī)范體系，使其具有匹配性、操作性、實用性。從規(guī)范內容上看，基礎主干黨內法規(guī)的實施辦法和細則基本完備，相應的配套專項制度不斷完善，不僅應具備確定和引導功能，更應具備指示和監(jiān)督執(zhí)行功能，體現程序性、保障性、懲戒性。（《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。）

第一，在規(guī)范體系的總體結構方面，當前統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)基本上形成以黨章相關規(guī)定為基本依據、三部專門條例為主體、其它相關黨內法規(guī)的分散規(guī)定為配合的框架性體系。在黨內法規(guī)位階金字塔體系中，“條例”位列黨章和準則之后，在事項內容上連接上位的、原則性較強的黨章、準則與下位的、工作規(guī)程性較強的規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則，屬于中觀層面、適應性較大的規(guī)章類型。其他下位法則是為了保證上位黨內法規(guī)有效實施而對其中原則性規(guī)范或概括性規(guī)定以制定下位黨內法規(guī)的方式予以細化。（王立峰、李洪川：《黨內法規(guī)配套立規(guī)的基本標準探析：基于制度文本與制度實踐的雙重維度》，《理論與改革》，2020年第5期。）不同層級、不同權限的黨內法規(guī)應當通過規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等形式，應對統(tǒng)戰(zhàn)工作領域各項工作作出明確、具體，有針對性、可操作性的規(guī)定。因此，從規(guī)范體系結構的完備性看，黨章、條例及其下位黨內法規(guī)應當相互協(xié)調配合，尤其是涉及具體工作，更需要從下位法規(guī)的層面作出細節(jié)性規(guī)定。但從當前統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系來看，配套性、操作性、落實性的規(guī)范細化任務主要由在性質上不屬于黨內法規(guī)的規(guī)范性文件承擔，在工作規(guī)程和細則層面尚未完成黨內法規(guī)化，這就導致了統(tǒng)戰(zhàn)工作開展的行動依據靈活性有余而規(guī)范性不足，地方層面尤其是基層在實踐中對于統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要性和敏感性認識不足，對工作領域的原則和底線把握不準，對工作開展的模式和方法探索缺乏行動依據。

第二，在相關條款的內容方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主干法規(guī)還存在若干缺失及若干不規(guī)范的條款和內容。首先，《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》中涉及人民政協(xié)的相關條款明顯缺失。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要機構和平臺，規(guī)范統(tǒng)戰(zhàn)工作的主干黨內法規(guī)應當就黨領導人民政協(xié)工作以及各級黨委和人民政協(xié)的關系等基本問題作出明確規(guī)范。其次，《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第5條規(guī)定了十二項統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍，并明確統(tǒng)戰(zhàn)工作的對象為黨外人士，重點是其中的代表人士。但第五、六、七、九、十章分別規(guī)定了民族工作、宗教工作、非公經濟領域統(tǒng)戰(zhàn)工作、港澳臺統(tǒng)戰(zhàn)工作、海外統(tǒng)戰(zhàn)工作和僑務工作等，其相關規(guī)定在內容上與國務院制定的涉及民族、宗教工作的相關條例重合，在規(guī)范對象上與統(tǒng)戰(zhàn)工作以“人”為工作對象的內在邏輯不相符合，因而在條款的內容方面欠缺規(guī)范性。

第三，從規(guī)范性質上看，當前的規(guī)范在內容上雖然也具有一定程度的約束功能，但總體來說以引領性、倡導性為主，關于實體性問題的規(guī)定較多，如何貫徹和落實這些實體性規(guī)范的程序性規(guī)定不足。（侯繼虎：《新時代黨內法規(guī)體系化的法理邏輯與發(fā)展路徑》，《政治與法律》，2019年第4期。）盡管《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》和《政治協(xié)商工作條例》均有專章規(guī)定保障和監(jiān)督機制或保障機制，（《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第十三章“保障和監(jiān)督”共4條，分別對各級黨委和政府制定支持統(tǒng)戰(zhàn)工作的政策、表彰獎勵統(tǒng)戰(zhàn)工作先進集體和先進個人、考核領導干部執(zhí)行條例情況及問責予以規(guī)定。《政治協(xié)商工作條例》第七章“政治協(xié)商保障機制”共3條，從內容上看較《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》更為具體，涉及制度和機制層面，如在各級黨委支持和推動政治協(xié)商工作方面，規(guī)定了黨委、政府、監(jiān)委、法院、檢察院等主體與各民主黨派、各界代表人士的工作聯(lián)系機制。）但仍缺乏工作程序、模式等操作層面的內容。因此，無論從條款數量還是內容來看，都以宣示性、原則性內容為主，相關條款內容難以作為統(tǒng)戰(zhàn)工作實踐的直接行動依據，尤其是缺乏關于責任落實等保障性條款，使得實踐中難以在具體工作中把握考核、表彰獎勵和問責尺度，因而難以滿足落實監(jiān)督保障的功能。

第四，統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要性和特殊性及其實踐中出現的短板未在相關黨內法規(guī)層面充分體現和予以規(guī)定，在部分與統(tǒng)戰(zhàn)工作密切相關、需要統(tǒng)戰(zhàn)成員深度參與的工作層級和工作領域的黨內法規(guī)中，統(tǒng)戰(zhàn)工作和統(tǒng)戰(zhàn)成員的顯示度不高。例如，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作是統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要基礎，是黨的基層工作的重要方面。《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》要求“重視加強基層統(tǒng)一戰(zhàn)線工作”，將統(tǒng)戰(zhàn)工作主體責任落實到各級黨委。《中國共產黨支部工作條例（試行）》（2018）未明確將統(tǒng)戰(zhàn)工作列入黨支部的職責和工作內容；《中國共產黨黨政領導干部考核工作條例》（2019）未將統(tǒng)戰(zhàn)工作作為黨政領導干部、領導班子的考核內容，也未明確規(guī)定民主黨派等黨外人士參加到黨政領導干部、領導班子的考核；《中國共產黨政法工作條例》（2019）第31條雖然規(guī)定“實行黨內監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合，增強監(jiān)督合力”，卻未進一步明確民主黨派、人民政協(xié)、黨外人士對政法工作的監(jiān)督。國家憲法法律和法規(guī)實施情況是人民政協(xié)、民主黨派和其他黨外人士民主監(jiān)督的主要內容，但在這個重要的黨內法規(guī)中卻是缺位的。

（二）地方性配套黨內法規(guī)立規(guī)質量不高，制度供給不足

地方黨內法規(guī)是黨內法規(guī)體系的重要組成部分，在數量上占黨內法規(guī)總量的近90%。此外，由于黨章、準則和條例僅能由黨的中央組織制定，針對的都是黨的根本問題和基本制度等事項。因此，大量規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則等黨內法規(guī)經由地方層面制定。理論上，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)應為統(tǒng)戰(zhàn)工作，尤其是地方和基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展供給大量“實用型”規(guī)范制度，作為黨章和條例的配套。但無論是從上位條例的授權指引、地方黨內法規(guī)自身的立規(guī)質量還是公開發(fā)布等情況，地方層面黨內法規(guī)的制定都與理論上的目標存在差距。

首先，從上位條例的授權指向上看，三項專門性工作條例均沒有對各省、自治區(qū)、直轄市黨委結合本地區(qū)情況制定實施辦法的授權條款內容，也就是說，統(tǒng)戰(zhàn)工作的上位條例均沒有對地方黨內法規(guī)的制定提出明確的配套立規(guī)要求。《黨內法規(guī)制定條例》第14條明確規(guī)定：“上位黨內法規(guī)明確要求制定配套黨內法規(guī)的，應當及時制定；沒有要求的，一般不再制定。”從該條規(guī)定的措辭來看，盡管上位黨內法規(guī)的明確要求并非地方配套黨內法規(guī)制定的充分條件，但從立規(guī)意圖上看，上位條例未作出明確要求顯然會降低地方制定配套黨內法規(guī)的積極性和主動性。

其次，據官網公開信息不完全統(tǒng)計，截至2024年2月，公開發(fā)布且現行有效的《社會主義學院工作條例》地方配套黨內法規(guī)5部，（《中共江蘇省委關于貫徹落實〈社會主義學院工作條例〉的實施意見》《云南省貫徹〈社會主義學院工作條例〉實施細則》《中共廣西壯族自治區(qū)委員會貫徹〈社會主義學院工作條例〉實施辦法》《中共山東省委關于貫徹〈社會主義學院工作條例〉的實施意見》《中共浙江省委關于貫徹落實〈社會主義學院工作條例〉的實施意見》。）《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》地方配套黨內法規(guī)6部，（《四川省貫徹落實〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉實施方案》《中共湖南省委關于貫徹〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實施意見》《中共江西省委統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領導小組關于貫徹〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實施意見》《福建省委關于貫徹〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實施意見》《中共浙江省委員會統(tǒng)一戰(zhàn)線工作實施細則》《中共上海市委關于貫徹〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉的實施意見》《湖北省實施〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉辦法》。）《政治協(xié)商工作條例》地方配套黨內法規(guī)2部，（《吉林省貫徹〈中國共產黨政治協(xié)商工作條例〉實施辦法》《河南省貫徹〈中國共產黨政治協(xié)商工作條例〉實施細則》。）大部分省、直轄市和自治區(qū)未制定配套黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。（部分地方此前制定過《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的配套法規(guī)，但《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》制定后尚未更新。如《中共吉林省委貫徹〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〉實施細則》《中共廣西壯族自治區(qū)委員會貫徹〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〉實施辦法》。）從名稱、結構和內容上看，地方配套法規(guī)主要是以“辦法”“細則”為名稱的黨內法規(guī)，也有以“方案”“意見”為名稱的規(guī)范性文件，呈現黨政聯(lián)合發(fā)文、黨內法規(guī)、規(guī)范性文件并存的混亂局面；從條文形式上看，地方配套黨內法規(guī)均嚴格遵循黨內法規(guī)“章節(jié)條款目”的形式要求，部分規(guī)范性文件則仍按“紅頭文件”的分段形式；結構方面，法規(guī)的章體結構與上位條例基本一致，也有的地方黨內法規(guī)對上位條例的結構進行合并和簡化；（如《湖北省實施〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉辦法》將“條例”第三章至第十章的內容合并為一章，即“統(tǒng)一戰(zhàn)線各領域工作”。）內容方面，涉及目標、性質、原則等確認性條款與上位法基本相同，地方黨內法規(guī)主要在工作的組織實施、運行反饋、監(jiān)督保障等方面嘗試細化，如人員比例要求、工作時限等，但總體上細化程度不高，針對地方具體情況的特色性不強，局限于上位條例的原則性規(guī)定，監(jiān)督保障性條款的執(zhí)行性和強制性不強。

最后，從地方黨內配套法規(guī)的發(fā)布情況看，《黨內法規(guī)制定條例》第29條規(guī)定，黨內法規(guī)“除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規(guī)定不宜公開外”，應當以一定形式公開發(fā)布。統(tǒng)戰(zhàn)工作對象的廣泛性和構建大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局都要求相關黨內法規(guī)在不違反保密規(guī)定的前提下為黨政職能部門之外更多被納入大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的主體和公眾所知曉、理解、認同。而當前地方統(tǒng)戰(zhàn)工作配套黨內法規(guī)的公開與否、具體形式和法規(guī)宣傳等工作，并沒有明確的標準和要求，導致各地做法不一，直接影響了統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)的宣傳和落實。

（三）黨內法規(guī)與國家法律規(guī)范體系、規(guī)范性文件體系的協(xié)同不足

黨內法規(guī)體系建設作為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，應注重與法治體系其他組成部分相互銜接、協(xié)調一致，共同構成組織嚴密的制度體系，以保證法治體系有效運轉。（王然：《習近平黨內法規(guī)制度建設思想論析》，《社會主義研究》，2017年第3期。）統(tǒng)戰(zhàn)工作的特性決定了其黨內法規(guī)具有較強的外溢性，這就容易導致黨內法規(guī)與國家法律、黨的規(guī)范性文件等規(guī)范體系在事項上相互重疊交叉，界限模糊。這一問題在統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系自身建設的過程中就應引起足夠重視。

首先，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)與國家法律規(guī)范體系、黨的規(guī)范性文件體系的協(xié)同。無論是國家法律體系還是黨內法規(guī)體系、規(guī)范性文件體系，都是沒有從邏輯上厘清不同體系的相互邊界和銜接，在這種情況下自發(fā)生成相應的規(guī)范，這就造成了黨內法規(guī)與國家法律、規(guī)范性文件邊界模糊、立法立規(guī)事項權限不清，黨內法規(guī)制定主體與國家法律和規(guī)范性文件制定主體缺乏溝通聯(lián)動等問題，導致了統(tǒng)戰(zhàn)工作開展的規(guī)范依據不準確、流程不清，出現規(guī)范競合甚至內容沖突。

其次，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)與人民政協(xié)相關規(guī)范的協(xié)同。統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)在內容上存在的另一個銜接問題是在立規(guī)事項方面統(tǒng)戰(zhàn)工作與“人民政協(xié)工作”的相互疏離。中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與中國共產黨領導的統(tǒng)一戰(zhàn)線實踐結合的產物，統(tǒng)一戰(zhàn)線與人民政協(xié)在制度屬性上具有同一性，應避免統(tǒng)戰(zhàn)工作的孤立化，這樣才能理解統(tǒng)戰(zhàn)工作的來龍去脈和發(fā)展規(guī)律。盡管《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》關于黨委統(tǒng)戰(zhàn)部與同級政協(xié)的關系（第9條第14款）、黨外代表人士在各級政協(xié)中的比例（第44條）等作了相應規(guī)定，但上述規(guī)定并沒有從工作開展的角度厘清黨委統(tǒng)戰(zhàn)部與同級政協(xié)的工作定位和協(xié)調機制。而《政治協(xié)商工作條例》雖然明確了政治協(xié)商的兩種類型包括人民政協(xié)政治協(xié)商，但是在具體工作安排上卻出現了各級人民政協(xié)作為工作主體的缺位。而從整體上考察統(tǒng)戰(zhàn)工作相關規(guī)范和人民政協(xié)工作相關規(guī)范，不難發(fā)現，兩套規(guī)范體系在實踐中各自成一體，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其工作卻未與統(tǒng)戰(zhàn)工作形成制度合力，未能在體制、機制和實踐工作層面實現二者相互銜接和優(yōu)勢統(tǒng)合。

四、推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)建設的基本進路

2013年以來，中共中央連續(xù)發(fā)布了三個“中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃”，對黨內法規(guī)體系建設的要求不斷升級：從“基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)制度體系框架”，（中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（1949年10月-2016年12月）下冊，法律出版社2017年版，第1372頁。）到建設“以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”，“黨內法規(guī)制度質量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強”，（《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，《人民日報》，2018年2月24日第1版。）再到增強黨內法規(guī)權威性和執(zhí)行力，“堅持系統(tǒng)觀念，推動黨內法規(guī)立項、起草、審核、審議批準、解釋、備案審查、清理、督促落實、宣傳教育、理論研究等各項工作得到全面加強和改進”。（《中央黨內法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》，《人民日報》，2023年4月19日第1版。）黨內法規(guī)體系建設也從側重黨的自身建設法規(guī)制度向側重黨的領導法規(guī)制度建設，再到發(fā)揮依規(guī)治黨在國家治理中的政治保障作用轉型深化。下一階段統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系建設應從加強和完善黨對統(tǒng)戰(zhàn)工作領導的角度，明確黨以什么方式領導，領導誰開展工作，如何開展工作，如何監(jiān)督和保障行為的規(guī)范性等核心問題，推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系建設。

（一）厘清統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)建設的體系邏輯，從橫向和縱向逐步完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內法規(guī)體系

統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系的建設應契合黨領導統(tǒng)戰(zhàn)工作的特性，從規(guī)范體系的頂層設計上對統(tǒng)戰(zhàn)工作廣泛的對象、多元的領域和多樣化的工作形式予以厘清。黨內法規(guī)體系是由多層次黨內法規(guī)構成的有機統(tǒng)一體，創(chuàng)新構建統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系主要涉及宏觀架構設置、效力位階體系、微觀規(guī)則設計與表達三大方面。（魏磊杰：《黨內法規(guī)制度建設的張力及反思》，《法學》，2023年第7期。）現階段，在統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)建設的總體框架下，應更關注體系建設在橫向和縱向更為精細化的構建，增強黨內法規(guī)的科學性和集成性。

第一， 對統(tǒng)戰(zhàn)工作的領導對象和工作范圍進行類型化處理，形成統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系橫向的“領域自覺”。針對不同范圍、在不同領域開展工作的目標、模式、方法均有所不同，但各個范圍和領域又不是截然分離的，而是以復雜、系統(tǒng)的方式相互結合、相互影響。相對應地，其規(guī)范基礎也有較大差異，如民族工作和宗教工作在國家法律方面較為成熟，但應區(qū)別于統(tǒng)戰(zhàn)工作話語下的對民族宗教界“人士”的工作；多黨合作在中央層面的規(guī)范性文件方面較為完善；非公有制經濟和港澳臺海外統(tǒng)戰(zhàn)工作的國家法律和黨內法規(guī)、規(guī)范性文件基礎較為平衡；黨外知識分子和黨外代表人士隊伍建設工作則主要依據黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。每一類工作領域都有自身的特性，對規(guī)范的類型、層級等的要求也隨之不同。因此，要在識別不同領域工作的特征，摸底不同領域的規(guī)范現狀的前提下，再相應進行固根基、補短板、強弱項。

此外，應加強統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范體系的集成性，增強統(tǒng)戰(zhàn)工作在與其聯(lián)系密切的相關黨和國家工作領域的顯示度。在制定涉及民主監(jiān)督、領導干部選拔任用、重要工作協(xié)商等領域黨內法規(guī)時，應充分彰顯統(tǒng)一戰(zhàn)線成員的主體性和參與度。此外，應當在中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度框架下認識統(tǒng)戰(zhàn)工作與人民政協(xié)工作的密切聯(lián)系，在工作制度和機制方面加強規(guī)范制定主體的聯(lián)動，增強規(guī)范體系的統(tǒng)合性。

第二，明確統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系中不同類型規(guī)范的定位和分工，形成統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系縱向的“位階自覺”。位階是指不同黨內法規(guī)之間的效力等級。統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系應以黨章對統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質、宗旨作出的根本規(guī)定為前提，以專門性工作條例為中心，以執(zhí)行性、便捷性、針對性為標準，準確定位不同層級的規(guī)范的體系定位及其相互關系。應嚴格按照《黨內法規(guī)制定條例》關于黨內法規(guī)類型的定位，以條例下位的規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則合理設置條例的執(zhí)行、遵守、適用，明確各個工作環(huán)節(jié)的具體要求、專門問題和特定情況。

第三，重視地方黨內法規(guī)的建設，推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)建設的央地協(xié)同，形成統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系縱向的“空間自覺”。統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)的立規(guī)事權為中央和地方共享，但在具體的立規(guī)事項分配方面應予以明確。地方黨內法規(guī)的制定不應是上位條例的“文字重組”，而應著力探索執(zhí)行性和具有地方統(tǒng)戰(zhàn)工作特色（如針對地區(qū)某一特定統(tǒng)戰(zhàn)對象）的立規(guī)空間，避免重復性規(guī)定。

（二）盡早出臺關于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作責任制的專門工作條例，加強制定統(tǒng)戰(zhàn)工作重點領域的執(zhí)行性、監(jiān)督性和保障性規(guī)范，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內法規(guī)的有效施行

當前統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系存在的執(zhí)行力問題主要是由于程序性、監(jiān)督性和保障性規(guī)范的缺失。法規(guī)的運行有效依賴于規(guī)范本身的內容科學、程序嚴密和配套完備。因此，應著力從執(zhí)行體系、監(jiān)督體系、保障體系的設計安排著手。（江蘇省委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國礦業(yè)大學聯(lián)合課題組：《〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）〉實施與新形勢下的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐》，2020年第2期。）

第一，執(zhí)行是落實法規(guī)落實的首要步驟。黨內法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范主要涉及（主體）組織和（行為）程序兩個方面。在（主體）組織方面，科學界定各級黨委統(tǒng)戰(zhàn)工作的主要職責和內容并設定操作性強的考核內容、加強專項督察，進一步完善統(tǒng)戰(zhàn)工作領導小組、統(tǒng)戰(zhàn)部、具體事務委員會之間的基本架構，逐步形成大統(tǒng)戰(zhàn)工作需要的主體體系。（行為）程序性是指黨組織和黨員行為的相應程序，在形式上體現為時間、主體、行為（活動）、方式、步驟等方面。（趙子超：《黨內法規(guī)中的程序性條款研究》，博士學位論文，華東政法大學，2023年，第17頁。） 組織性和程序性規(guī)范是提升黨內法規(guī)執(zhí)行力的重要抓手，可以增強條例實施的可預知性和透明度，通過參與、制定、實施、評價、清理等環(huán)節(jié)配套相關程序規(guī)范，防止條例實際運行的隨意性，保證條例細節(jié)切實可操作。（張大成：《〈中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化研究》，《遼寧省社會主義學院學報》，2022年第4期。）此外，將來條件成熟時，可以考慮在民主黨派和無黨派人士工作、黨外知識分子工作等統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要領域，逐步制定出臺專門針對某一重要領域的規(guī)定、辦法、規(guī)則或細則，以充實統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系中的配套執(zhí)行性規(guī)范，提升規(guī)范的執(zhí)行力。

第二，監(jiān)督性和保障性法規(guī)是落實執(zhí)行的重中之重。監(jiān)督保障法規(guī)是調整黨的監(jiān)督、激勵、懲戒、保障等的黨內法規(guī)，為保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責提供制度保障。（中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產黨黨內法規(guī)體系》，人民出版社2021年版，第35頁。） 2019年中共中央頒布《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》是專門針對黨內法規(guī)執(zhí)行問題而制定的黨內法規(guī)。具體到統(tǒng)戰(zhàn)工作領域，應重點針對三項專門工作條例，配套制定條例貫徹執(zhí)行監(jiān)測機制和專項督查機制，全面摸底統(tǒng)戰(zhàn)工作開展情況，并在此基礎上相應建立條例執(zhí)行的考評機制和問責機制，合理界定領導、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等責任。建議盡早出臺關于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作責任制的專門工作條例，保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內法規(guī)的有效施行。

此外，在對統(tǒng)戰(zhàn)工作進行評估時，應充分考慮其對“人”工作的復雜性，鼓勵地方尤其是基層在具體工作方式上探索和創(chuàng)新，處理好情感與法理之間的關系。此外，黨內法規(guī)長期被烙以“黨的紀律”的印記，關于義務的規(guī)范較多，對權利保護的規(guī)范較少。在統(tǒng)戰(zhàn)工作領域，還應特別注重正向激勵與反面約束相結合，構建監(jiān)督保障法規(guī)。執(zhí)行性規(guī)范既涉及原則性事項，也涉及事務性事項，因而應由中央和地方層面共同規(guī)定，而監(jiān)督性和保障性規(guī)定往往涉及編制、財政、懲戒等機制，適宜在中央層面由中共中央及其工作機關制定，以保證其政治性和權威性，推動規(guī)范自上而下的落地。

（三）從黨內法規(guī)制定技術層面推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系建設，提升相關黨內法規(guī)的可操作性和實效性

黨內法規(guī)的制定技術是指在黨內法規(guī)制定過程中應遵循的技術規(guī)則，包括起草、審議、修改和廢止等過程中，制定主體應當掌握的具體操作標準。（郭世杰：《國家法律視域中黨內法規(guī)的立法技術完善》，《學習論壇》，2021年第4期；管華：《黨內法規(guī)制定技術規(guī)范論綱》，《中國法學》，2019年第6期。）提升黨內法規(guī)的可操作性和實效性，應當注重黨內法規(guī)制定技術的作用。（秦前紅、周航：《通過制定技術規(guī)范完善黨內法規(guī)的路徑分析》，《吉首大學學報》（社會科學版），2019年第6期。）關于黨內法規(guī)制定技術規(guī)范，理論界已開展了研究并初步形成一套規(guī)范體系。（蘇紹龍：《〈黨內法規(guī)制定技術規(guī)范〉試擬稿（上）》，《黨內法規(guī)理論研究》，2020年第2期，社會科學文獻出版社2021年版；蘇紹龍：《〈黨內法規(guī)制定技術規(guī)范〉試擬稿（下）》，《黨內法規(guī)理論研究》，2021年第2輯，法律出版社2021年版。）應結合統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)的現狀和具體問題，著重規(guī)范清理、統(tǒng)戰(zhàn)特色規(guī)范話語和信息公開等方面，從技術層面推進統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系建設。

關于規(guī)范清理。《黨內法規(guī)制定條例》第37條明確要求制定機關以集中清理、專項清理、及時清理等形式，組織開展黨內法規(guī)清理工作。“清理作為一種事后修補機制，對黨內法規(guī)體系的完善發(fā)揮著積極作用。”（陳志英：《省級黨內法規(guī)清理研究》，《中國礦業(yè)大學學報》（社會科學版），2017年第1期。）統(tǒng)戰(zhàn)工作涉及領域眾多且分散，且規(guī)范類型跨國家法律、黨內法規(guī)和規(guī)范性文件等多體系，各類規(guī)范體系“疊床架屋”，呈現數量大、速度快、范圍廣的特點，為避免統(tǒng)戰(zhàn)領域黨內法規(guī)在新舊規(guī)范、上下級法規(guī)之間出現積極或消極沖突的情況，需要通過立、改、廢、釋等手段及時化解，及時清理后撤銷、修改或廢止重復性規(guī)定，清理相關沖突性內容，保證體系協(xié)調統(tǒng)一。因此，應對統(tǒng)戰(zhàn)領域黨內法規(guī)開展清理工作，清理過程中還應尤其注意地方層面黨內法規(guī)的制定、修訂和廢止，以準確掌握地方黨內法規(guī)的情況，為地方統(tǒng)戰(zhàn)工作的具體展開提供合法、準確的行動依據。理想情況下，還應著手對統(tǒng)戰(zhàn)工作涉及的國家法律和規(guī)范性文件同時清理，以幫助厘清統(tǒng)戰(zhàn)工作整體規(guī)范體系的內容和邏輯，識別統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系的定位。

關于統(tǒng)戰(zhàn)特色規(guī)范話語。中國共產黨百年統(tǒng)一戰(zhàn)線的實踐形成了許多統(tǒng)戰(zhàn)工作應當繼續(xù)堅持的價值理念和工作方法，統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的過程，也是將這些寶貴的價值理念和工作方法轉變?yōu)榉ㄖ谓涷灥倪^程。黨內法規(guī)是黨內政治文化的制度化表達（王偉國、金成波：《黨內法規(guī)特色語言論綱》，《法學評論》，2023年第6期。），其自身在詞語、修辭和文法等多個方面就呈現出既有別于國家法律語言，又有別于一般意義上文件語言的鮮明特色，在以黨內法規(guī)這一形式對這些價值理念和工作方法進行準確轉化和表達時，要始終從統(tǒng)戰(zhàn)工作對象的廣泛性和工作方法的靈活性出發(fā)，處理好以“人”為本和以“規(guī)”為準的關系，兼顧政治話語、法律話語和公眾話語，建構一套恰當、準確、受眾認同度高的統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)話語。

關于黨內法規(guī)信息公開。在統(tǒng)戰(zhàn)工作領域，規(guī)范體系被知曉、理解和認同不僅具有法治意義，還具有政治意義和文化意義。而相較于其它工作領域，統(tǒng)戰(zhàn)工作因特殊的歷史淵源及其在性質上定位為中國共產黨對黨外人士的工作，往往具有一定的特殊性，因而在規(guī)范的公開方面應保持審慎。但另一方面，統(tǒng)戰(zhàn)工作廣泛的對象和范圍對規(guī)范體系的公開、宣傳和教育工作提出了更高的要求，因而應當保持一定的社會開放度。鑒于此，應對統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的公開標準和形式、宣傳教育主要對象和方式等作出明確規(guī)定，并在全國范圍內統(tǒng)一尺度，以黨內法規(guī)的公開、宣傳和教育為渠道，以增強全社會對統(tǒng)戰(zhàn)工作的確定性和認同感。

（四）加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內法規(guī)與國家法律規(guī)范體系、規(guī)范性文件體系的協(xié)同

統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系的完善，不僅應局限于黨內法規(guī)體系的內部完善，還應關照黨內法規(guī)與國家法律規(guī)范體系、規(guī)范性文件體系的協(xié)同完善。關于與國家法律體系的協(xié)同。從規(guī)范對象來看，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)和涉及統(tǒng)戰(zhàn)工作的國家法律的規(guī)范對象有所不同，前者主要針對黨的工作，工作對象是“人”，后者主要針對國家制度，工作對象是“事”。兩套體系在內容上不能相互分離，但是在工作主體、對象和具體行為上應予以區(qū)分。要區(qū)分對象性質，明晰事務邊界，對統(tǒng)戰(zhàn)范疇事務用統(tǒng)戰(zhàn)理念來指導和處理，不能簡單粗暴處理；對公共范疇事務以及兼具統(tǒng)戰(zhàn)性和公共性的事務運用法治理念來指導和處理，并結合運用統(tǒng)戰(zhàn)理念和法治理念。（中共重慶市大渡口區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會重慶基地：《把握統(tǒng)戰(zhàn)理念與法治理念結合度的科學路徑》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐》，2016年第1期。）統(tǒng)戰(zhàn)工作既涉及黨內政策，也涉及國家法律，但二者的邏輯不同。前者是黨的建設和工作邏輯，后者是國家治理和政治制度的邏輯。（殷嘯虎：《黨內法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領與規(guī)制》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究》，2017年第1期。）盡管黨內法規(guī)具有規(guī)范的“外溢性”，但其對黨外主體及其行為沒有直接的調整效力。但反過來，國家法律則對包括中國共產黨在內的所有主體具有直接約束力。因此，進入國家法律體系的規(guī)范其適用范圍更廣，但對黨的工作而言，黨內法規(guī)的效力則更加直接。在明確兩套體系的邊界的基礎上，應建立國家法律與黨內法規(guī)的備案審查聯(lián)動機制（羅許生：《國家治理現代化視域下黨內法規(guī)與國家法律銜接機制建構》，《中共福建省委黨校學報》，2016年第6期。）和規(guī)范體系轉化機制。統(tǒng)戰(zhàn)工作具有復雜性和專業(yè)性，黨內法規(guī)立規(guī)主體（主要是中共中央辦公廳）應與全國人大常委會法工委建立相互溝通和征求意見的機制。統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化不是黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作政策導向的終結，而是延續(xù)和升華，要適時推動統(tǒng)戰(zhàn)政策向法規(guī)轉化和統(tǒng)戰(zhàn)法規(guī)的日趨完善，（中共重慶市大渡口區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會重慶基地：《把握統(tǒng)戰(zhàn)理念與法治理念結合度的科學路徑》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐》，2016年第1期。）但這種轉化并非越多越好，而應保持一定的謙抑性，（周易茗：《黨內法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調研究》，博士學位論文，中南大學，2022年，第150頁。）以將黨的各項主張轉化為高效合理的治理措施，并在治理實踐中實現最大的政治效能為目標。（魏治勛、汪瀟：《論黨內法規(guī)的形式規(guī)范性及其創(chuàng)造性轉化》，《吉林大學社會科學學報》，2019年第3期。）

關于與規(guī)范性文件體系的協(xié)同，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)體系的建設目標并非是實現外圍規(guī)范性文件的完全法規(guī)化，而是要注重區(qū)分黨內法規(guī)體系和規(guī)范性文件體系的不同功能，同時發(fā)揮二者相互支撐、相互補充的作用，既充分發(fā)揮黨內法規(guī)的確定性和規(guī)范指引功能，又發(fā)揮規(guī)范性文件的靈活性和補充解釋功能。

五、結語

習近平總書記指出：“人心向背、力量對比是決定黨和人民事業(yè)成敗的關鍵，是最大的政治。統(tǒng)戰(zhàn)工作的本質要求是大團結大聯(lián)合，解決的就是人心和力量問題。這是我們黨治國理政必須花大心思、下大力氣解決好的重大戰(zhàn)略問題。”《促進海內外中華兒女團結奮斗為中華民族偉大復興匯聚偉力》，《人民日報》，2022年7月31日第1版。中國式現代化內在地包括國家治理體系和治理能力現代化，統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨治國理政的重大戰(zhàn)略問題，在國家治理中具有重要地位和作用。要更好發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在國家治理中的作用，僅靠黨的政策性文件來規(guī)范和調適統(tǒng)一戰(zhàn)線工作難以適應新時代的需要，中國共產黨的黨內法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是黨領導國家治理的重要法理依據，較之政策性文件更具穩(wěn)定性、規(guī)范性和權威性，更適用于現代國家治理的政治邏輯和法理邏輯。要從這樣的戰(zhàn)略高度認識加強統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內法規(guī)建設的重大意義。

基于統(tǒng)戰(zhàn)工作的歷史生成和當代實踐，統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)在當前呈現規(guī)范內容不完整、結構不完備、執(zhí)行不到位、保障缺失、體系性和協(xié)同性不強等短板和不足，使其難以為統(tǒng)戰(zhàn)工作的實際開展提供充足的、高質量的制度和規(guī)范供給，為了保障統(tǒng)戰(zhàn)工作在現代國家治理軌道上的法治化發(fā)展方向，應從宏觀、中觀和微觀三個層面，將厘清統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)的體系邏輯，重點制定執(zhí)行性、監(jiān)督性和保障性規(guī)范，加強統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)條款的規(guī)范性表達作為統(tǒng)戰(zhàn)工作黨內法規(guī)建設的主要完善進路。

（責任編輯：張 震）

收稿日期：2024-03-22

作者簡介：宋儉，武漢大學馬克思主義學院教授，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會副會長；周迪，武漢大學馬克思主義學院講師。

基金項目：2024年武漢統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐研究協(xié)同創(chuàng)新中心年度課題“中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內法規(guī)建設研究”（編號：whtz202415）。