我國(guó)立法工作格局的特色及完善

編者按：

2024年10月31日，河北省立法研究會(huì)召開(kāi)地方立法理論研討會(huì)。研討會(huì)由河北省立法研究會(huì)主辦，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院、河北省法學(xué)會(huì)法理學(xué)研究會(huì)、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)地方法治建設(shè)研究中心承辦。會(huì)議共收到論文248篇，其中45篇分獲一、二、三等獎(jiǎng)。會(huì)上，特邀嘉賓作報(bào)告、小組交流發(fā)言、與會(huì)代表進(jìn)行大會(huì)主題發(fā)言。現(xiàn)節(jié)選部分大會(huì)發(fā)言予以登載。

一、我國(guó)立法工作格局的內(nèi)涵

（一）我國(guó)“立法工作格局”制度的提出、確定及未來(lái)。

第一，初步提出。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，在“完善立法體制”部分，指出“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制”，在“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”部分，要求“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式”。

第二，正式確定。既有研究認(rèn)為，2019年10月黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，在“完善立法體制機(jī)制”部分，要求“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”，表明我國(guó)立法工作格局的正式確定。不過(guò)，2015年《中華人民共和國(guó)立法法》已有明確體現(xiàn)。比如該法總則第3條（確認(rèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)），總則第5條、分則第36～37條（各方參與），第54、56、57條、第99～100條（人大主導(dǎo)），第66～67條、第82條（政府依托）等。

第三，未來(lái)趨勢(shì)。未來(lái)不短的時(shí)段內(nèi)，立法工作格局的完善是進(jìn)行時(shí)，而非完成時(shí)。比如2021年1月中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020～2025年）》，在“完善立法工作格局”部分，要求“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。”2021年10月13日，習(xí)近平同志在中央人大工作會(huì)議上指出，“要加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。”2024年7月黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》在“深化立法領(lǐng)域改革”部分，要求“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。”2024年9月，習(xí)近平同志在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立70周年大會(huì)上的講話要求“必須堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”。

（二）我國(guó)立法工作格局的內(nèi)容。

第一，黨委領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問(wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告”。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020～2025年）》：“黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)立法工作、研究決定國(guó)家立法工作中的重大問(wèn)題，有立法權(quán)地方的黨委按照黨中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。”

黨委領(lǐng)導(dǎo)包括：

領(lǐng)導(dǎo)主體：享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的黨組織、黨中央及有立法權(quán)地方的黨委。

領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容：針對(duì)立法工作中的重大問(wèn)題，進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。

領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)：一是專門規(guī)范依據(jù)：《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》（1991年）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》（2016年）。二是一般規(guī)范依據(jù)：黨章、《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》（2019年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（2015年制定，2019年修訂）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2002年制定，2013/2014/2019年修訂）等黨內(nèi)法規(guī)。

第二，人大主導(dǎo)。時(shí)間段上，涵蓋立法的準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和完善階段。根據(jù)立法法第54、56、57條，具體涉及選題立項(xiàng)、起草調(diào)研、審議、合法性審查、立法后評(píng)估、組織協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行主導(dǎo)。

第三，政府依托。政府依托包括兩個(gè)層面，一是政府行使立法權(quán)制定行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章，以及根據(jù)授權(quán)，進(jìn)行授權(quán)立法。二是政府參與立法，比如行使立法提案權(quán)，起草法律草案等。

第四，各方參與。根據(jù)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》，各方包括政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織通過(guò)協(xié)商參與立法。

二、我國(guó)立法工作格局的特色及理論解釋

（一）我國(guó)立法工作格局的特色。我國(guó)立法工作格局的特色包括民族性、歷史性、優(yōu)越性和體系性四個(gè)方面。

民族性：優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中“和”的精神。

歷史性：可以追溯至新民主主義革命時(shí)期，在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期進(jìn)一步發(fā)展。

民族性+歷史性，體現(xiàn)了“兩個(gè)結(jié)合”。

優(yōu)越性：高效、集中力量辦大事。

體系性：在主體方面，黨委、人大、政府、各方幾乎涵蓋立法的所有主體，在具體方式上，領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)、依托、參與分工明確，從而形成各司其職的有機(jī)體系。

（二）我國(guó)立法工作格局的理論解釋：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法合力論。

第一，來(lái)源。恩格斯指出，“歷史是這樣創(chuàng)造的：最終的結(jié)果總是從許多單個(gè)的意志的相互沖突中產(chǎn)生出來(lái)的，而其中每一個(gè)意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無(wú)數(shù)互相交錯(cuò)的力量，有無(wú)數(shù)個(gè)力的平行四邊形，由此就產(chǎn)生出一個(gè)合力，即歷史結(jié)果，而這個(gè)結(jié)果又可以看作一個(gè)作為整體的、不自覺(jué)地和不自主地起著作用的力量的產(chǎn)物。但是，各個(gè)人的意志……雖然都達(dá)不到自己的愿望，而是融合為一個(gè)總的平均數(shù)，一個(gè)總的合力，然而從這一事實(shí)中決不應(yīng)作出結(jié)論說(shuō)，這些意志等于零。相反地，每個(gè)意志都對(duì)合力有所貢獻(xiàn)，因而是包括在這個(gè)合力里面的。”借用恩格斯有關(guān)“合力”的觀點(diǎn)，可以將我國(guó)立法工作格局歸納為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法合力論。

第二，兩種合力論的區(qū)別。一是恩格斯的“合力論”主要是在“斗爭(zhēng)”的意義上；而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法合力論本是在“合作”意義上使用的。二是恩格斯筆下的“歷史結(jié)果”是“一個(gè)作為整體的、不自覺(jué)地和不自主地起著作用的力量的產(chǎn)物”；而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法合力論是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下一個(gè)作為整體的自覺(jué)地、自主地起著作用的力量的產(chǎn)物。

三、我國(guó)立法工作格局的完善

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)方面。

第一，黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、規(guī)范化。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證，也是做好新時(shí)代立法工作的根本保證。有必要根據(jù)立法實(shí)踐，將黨委領(lǐng)導(dǎo)立法制度化、規(guī)范化，制定專門的黨領(lǐng)導(dǎo)立法的黨內(nèi)法規(guī)。

第二，有立法權(quán)地方的黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的問(wèn)題。根據(jù)既有研究，目前在省級(jí)層面：自黨的十六大至今，除了由政治局委員兼任黨委書(shū)記的地方外（北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市以及新疆、西藏兩個(gè)自治區(qū)和廣東省），其他省、自治區(qū)黨委書(shū)記皆兼任省級(jí)人大常委會(huì)主任。在市級(jí)層面：從2007年的峰值約40％下降到2013年的谷值約23％，后又緩慢上升到2020年約29％。

有立法權(quán)地方的黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的優(yōu)勢(shì)：有立法權(quán)的地方人大不但可以很快將中央的政策變成地方性法規(guī)，而且地方黨委可以敦促其管轄地域內(nèi)享有立法權(quán)的其他機(jī)關(guān)以最快的速度落實(shí)中央的政策。因?yàn)椤包h委書(shū)記兼人大常委會(huì)主任的做法把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)結(jié)合起來(lái)，有利于人大開(kāi)展工作。黨委書(shū)記兼任了人大常委會(huì)主任，就要做人大常委會(huì)工作報(bào)告，參加主任會(huì)議，聽(tīng)取工作匯報(bào)等，這都有利于黨委書(shū)記了解、支持人大工作。”（《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》）

既有研究認(rèn)為，有立法權(quán)地方的黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的局限性包括：不利于對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督；兩種角色各自擔(dān)負(fù)的工作本已經(jīng)繁重，一身二任， 勢(shì)必會(huì)顧此失彼， 貽誤工作；容易以黨代政。此外，黨章第十條第五款“凡屬于重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定。”不過(guò)，在具體落實(shí)過(guò)程中，兼任人大常委會(huì)主任的地方黨委書(shū)記能否貫徹這一原則，以及在貫徹過(guò)程中，與立法任務(wù)的緊迫性、保證立法質(zhì)量以及“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”之間能否妥善處理，仍然是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

解決有立法權(quán)地方的黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的局限性的措施包括兩個(gè)方面，一方面有必要制定專門的黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度，嚴(yán)格落實(shí)既有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行立法的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，在未來(lái)市級(jí)的兼任更趨靈活的同時(shí)，省級(jí)兼任可參照市級(jí)進(jìn)行改革。

（二）人大主導(dǎo)方面。在人大主導(dǎo)方面，除落實(shí)立法法第54、56、57條等規(guī)定以及《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020～2025年）》相關(guān)內(nèi)容外，在總體上應(yīng)落實(shí)憲法、立法法、組織法等法律中有關(guān)人大及其常委會(huì)的職權(quán)；在具體方面，進(jìn)一步完善備案審查、人大代表（人大常委會(huì)委員）中黨員代表的比例等制度。

（三）政府依托方面。在政府依托方面，應(yīng)繼續(xù)落實(shí)和推進(jìn)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020～2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021～2025年）》相關(guān)規(guī)定。

（四）各方參與方面。在各方參與方面，根據(jù)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020～2025年）》和《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020～2025年）》相關(guān)規(guī)定，一方面提升各種類型主體（人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、群團(tuán)組織、普通公民）參與，加強(qiáng)他們之間的互動(dòng)。另一方面，值得注意的是，立法格局中缺乏司法機(jī)關(guān)（立法提案權(quán)、法律草案起草）、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)（立法權(quán)）、軍事機(jī)關(guān)（立法提案權(quán)、軍事法規(guī)軍事規(guī)章制定）等專門國(guó)家機(jī)關(guān)。這些機(jī)關(guān)的立法（包括參與立法）不同于一般意義上的“社會(huì)各方參與”，但又無(wú)法涵蓋在政府依托之內(nèi)，有必要在理論層面進(jìn)行探討和研究。

（作者單位：中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)院）