關 于 城 市 更 新 路 徑 和 法 治 供 給 的 思 考

我國城市更新的背景及意義

2021年3月，“城市更新”第一次寫入政府工作報告和“十四五”規劃。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市?！?023年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上強調：“實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市?！?024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中提出：“建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動?！笨梢哉f，實施城市更新行動，是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的戰略高度，準確研判我國城市發展新形勢，對進一步提升城市品質和核心競爭力作出的重大決策部署。

城市更新是踐行“人民城市”理念的有效途徑。在經濟高速發展和城鎮化快速推進過程中，一些城市發展注重追求速度和規模，“城市病”問題突出。要解決這些問題，就要深入踐行“人民城市”理念，立足城市空間結構特點和人口發展趨勢，著眼統籌整個城市的經濟、生活、生態、安全需要，加快推進城市更新、完善城市功能、提升城市品質。

城市更新是推動高質量發展的重要載體。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，科學高效開展城市更新行動，推動城市從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，將建設重點由房地產主導的增量建設逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，是貫徹落實新發展理念、構建新發展格局的必然要求。

城市更新是培育新質生產力的重要引擎。推進城市更新，不僅需要挖掘存量資源，重構存量空間價值，還要聚焦科技創新，重塑城市活力。在推進城市更新的過程中，要注重培育新質生產力，超大特大城市要聚焦核心功能定位，在科技制造業、專業服務業和新興產業中進一步提高競爭力。中小城市要發揮區位優勢，主動承接功能轉移，進一步優化資源配置，形成新的經濟增長點。

城市更新的實踐經驗與存在問題

（一）城市更新工作開展如火如荼。截至2024年7月，全國已實施城市更新項目超6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元。已實施完整的社區建設項目2900多個，精準補齊“一老一幼”設施3500多個，更新改造老廠區、老商業街區等2600多個，建設和改造醫療、體育、教育、文化設施近1.5萬個。與此同時，各地的先進經驗和典型樣本不斷涌現。一是推進機制創新。上海探索建立了“三師”聯創機制，在全市10個更新單元試點推行責任規劃師、責任建筑師、責任評估師“三師”聯創，讓專業力量匯聚成解決城市更新復雜問題的綜合性的解決方案。二是立足功能性更新。比如，北京市出臺了《關于保護利用老舊廠房拓展文化空間的指導意見》，工廠盤活變身創意文化園，國企大院轉型人才長租公寓，東城77文創園、西城天寧1號、海淀768產業園等以工業遺產保護為特色，紛紛實現了“華麗轉身”。三是與打造文旅IP相結合。比如，沈陽中街將城市更新與古城復興緊密結合，利用與沈陽故宮博物院、張學良舊居等為鄰的區位優勢，打造了一批獨具特色的傳統門店、特色小攤、沉浸式戲劇演出，“百年歷史街區”成了“新晉網紅打卡地”。

（二）城市更新的制度供給方興未艾。近年來，為了更好地推進城市更新，國務院及有關部委不斷增加制度供給和政策支持。國務院發布《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》；住建部2021年在21個市（區）開展了第一批城市更新試點工作，印發了《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》；自然資源部印發《關于進一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》；財政部公布了2024年城市更新行動評審結果，中央財政將支持石家莊、太原、沈陽等15個城市的城市更新工作。

各地充分發揮地方立法的引領推動作用，堅持統籌兼顧、注重地方特色，為城市更新提供了堅實保障。截至目前，共有9部地方性法規制定施行（詳見下表）。其中，《深圳經濟特區城市更新條例》明確了政府統籌、規劃引領、公益優先、節約集約、市場運作、公眾參與的城市更新工作原則，強調拆除重建和綜合整治并重，為在減量發展形勢下推動城市高質量發展、破解現實難題提供了頂層設計?！逗愂谐鞘懈聴l例》明確了城市更新工作機制，對提升居住品質、完善公共設施、盤活低效資產、傳承歷史文化、優化開放空間、整治市容市貌等方面提出了具體要求。

（三）城市更新存在的問題不容忽視。一是缺乏頂層設計與統籌。政策的響應、制定與落實并不能完全做到快速聯動、精準匹配，一些針對性的支持保障政策未細化落實，系統性管理的政策機制還不健全。政府、企業、社會、居民等各方對城市更新的認識不一致，很多城市更新項目呈“碎片化”“盆景式”，沒有形成城市更新的整體效應。二是資金保障不夠多元。一方面，由于城市更新項目種類復雜多樣，收益回報難以精準測算，實施難度相對較高，部分城市更新項目嚴重依賴政府財政，市場主體參與的積極性不高。另一方面，科技創新成果轉化率較低，科技與城市建設脫節、應用開發項目與需求脫節的“兩張皮”現象層出不窮，一定程度上影響了市場主體的投資信心。三是監管不夠有力。沒有形成資金與信用、進度與效益等的全流程監管機制，一些城市更新項目重前期開發，輕后期管理，導致項目整體運營效率不高。四是產權問題突出。城中村、老舊小區改造等項目產權較為復雜，各方利益難以平衡，如何最大限度地兼顧城市、集體和個人利益，是破解這一難題的關鍵。

關于推進城市更新的路徑探討

（一）建立科學高效的工作機制。各地應當將城市更新工作納入國民經濟和社會發展規劃，建立健全城市更新工作統籌協調推進機制，各地人民政府負責統籌區域內的城市更新工作，住建、發改、財政、民政等部門分工協作，形成推進城市更新工作的整體合力。建立實時更新、部門聯動的綜合信息平臺，動態更新有關地理信息數據、規劃用地數據、投資招商數據、項目進展數據等，實現跨部門的數據共享。建立跟蹤問效和獎懲退出機制，對城市更新項目分類進行量化考核，督促各級政府、市場主體更好地落實責任、高效推進。

（二）持續強化法治供給。各地在推進城市更新的過程中，要堅持立法與改革相銜接，做到重大改革于法有據。需要先試先行的，要按法定程序作出授權；實踐證明行之有效的，要及時立法進行固化。要適時建立以城市更新地方性法規為主體，以內容涵蓋規劃、土地、拆遷、物業等各項工作的實施細則和配套文件為支撐的法治體系。

（三）明確分類統籌的推進方式。為防止出現“千城一面”，要堅持做到分類統籌、因地制宜。對于老舊小區改造，要以建設“15分鐘社區生活圈”為目標，重點改善居住條件、完善公共空間、暢通生命安全通道，推進城市生活垃圾分類提質增效，建設“口袋公園”、城市綠道，補齊“一老一幼”等設施短板。對于歷史文化街區，要堅持科學規劃、文化傳承、商業運營相結合相促進，打造地方特色名片。比如，北京市以中軸線申遺推動老城整體保護，繪就了傳統禮儀、建造技藝、平民市井相融合的生動圖景。

（四）構建各方參與的工作格局。要充分保障物業權利人的合法權益，暢通公眾參與渠道，并對在城市更新中采光權、隱私權、財產權等受損的居民，給予相應的補償，構建共治共建共享的工作局面。要充分調動市場主體的積極性，進一步完善財政稅收土地等政策支持。比如蘇州市引入城市“合伙人”機制，通過賦予實施主體規劃參與權、采取混合用地模式、給予適度獎勵等手段，調動市場主體參與城市更新的積極性。要進一步完善科技成果轉化機制和激勵機制，推進科技金融創新，打通科技與城市更新之間的通道。

城市更新不僅僅是空間更新、產業更新，還涵蓋其他多維度的創新，是多方共同參與的“大合唱”。要牢固樹立“人民城市”理念，強化資源統籌，進一步完善城市功能、改善人居環境、傳承歷史文化，推進經濟社會持續健康發展。

（作者單位：河北省衡水市人大常委會）