社會資本參與全域土地綜合整治的先行實踐

全域土地綜合整治是以國土空間規劃為依據，在一定區域范圍內，統籌推進農用地整治、建設用地整理和生態保護修復等空間治理活動；相較于過去土地整理開發、土地整治等，更注重從系統觀念和整體視角考慮，從山水林田湖草全要素對象著手，優化生產、生活、生態空間布局，為產業融合、基礎設施建設等提供要素保障。2024年8月5日，自然資源部印發《關于學習運用“千萬工程”經驗"深入推進全域土地綜合整治工作的意見》，標志著全域土地綜合整治從試點開始全面推廣?！兑庖姟访鞔_，鼓勵和支持社會資本按照市場化原則參與全域土地綜合整治，并保障其合理收益。將這一打破原有土地整治投資結構的改革新舉措落到實處，亟須規范和完善市場主體參與國土空間全域綜合整治的機制建設。江蘇早在2020年率先出臺《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》，明確支持國有企業利用自有土地、資金開展國土空間全域綜合整治。作為省內唯一一家以土地資源保護與開發為主業特征的省屬國有企業，江蘇省沿海開發集團近年來基于“土地+”綜合開發，積極參與省內多個全域土地綜合整治項目，從投資、建設和運營角度創新合作機制，有效探索社會資本參與國土空間全域綜合整治的現實路徑。

讓社會資本參與到全域土地綜合整治中去

資金籌措需求。從投入資金規模來看，全域土地綜合整治資金需求量大，以鄉鎮為單元的項目一般需要投資上億元，一般地方財政難以支撐；從政府財政資金來看，全域土地綜合整治資金涉及農田水利、農房改善、生態修復、市政建設等不同渠道和來源，分散的財政資金投入機制制約了整治工作的綜合效應。而具有較好財務管理能力的社會資本可以借助合理的市場機制參與整治工作，能夠實現政府、企業、集體經濟組織和農民之間的收益合理配置，較好解決資金來源問題。

系統整治需求。全域土地綜合整治是農村土地制度改革的重要內容，也是推動城鄉融合發展的重要抓手，核心是以土地整治撬動鄉村全要素發展。具備設計和實施能力的社會資本能夠在國土空間規劃的引領下，科學編制全域土地綜合整治實施方案，在嚴格保護耕地、不踩生態紅線的前提下，開展全要素系統整治，釋放農村土地潛能，培育鄉村振興動能。

價值衍生需求。一方面，具有規模種植和土壤健康管理能力的社會資本對農用地集中連片整治、生態化改造和質量提升后，進行集中流轉和機械化種植，能夠推動實現農業現代化。另一方面，具有產業運營能力的社會資本綜合運用耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤形成的農村產業用地進行產業布局，能夠助力鄉村產業振興，進一步推動城鄉融合發展。

社會資本參與全域土地綜合整治的現實路徑與共性問題

目前，社會資本一般以“投資人＋EPC／投資人＋EPC＋O”的模式參與全域土地綜合整治項目。地方政府授權項目所在地鄉鎮政府或下屬國有企業全面負責相關工作。授權機構通過市場招標方式，選擇具有土地綜合整治能力和統籌能力的社會資本，再由社會資本整合設計方、施工方、運營方等相關社會資源，牽頭成立項目公司，負責投資、建設及運營管護等工作。政府方承擔制定相關政策、解決項目協調問題、負責項目全生命周期的監督、管控收益分配等事宜。該模式能夠引入大型綜合服務商，充分發揮社會資本的優勢，撬動和激活土地資源要素，實現項目生態、社會、經濟綜合效益最大化。

從實踐來看，社會資本參與全域土地綜合整治工作存在一些共性問題，一定程度上影響了社會資本的主動性和積極性。投資收益缺乏明確的政策約定。全域土地綜合整治作為一項涵蓋農用地整治、建設用地整治、生態保護修復、公共空間治理等多個方面的系統性工程，投資規模較大、回報周期較長、公益性特征顯著。但目前國家對于社會資本參與全域土地綜合整治項目的投資收益并無明確的政策約定，大部分項目正處于探索期，投資回報模式主要由社會資本方與當地政府協商確定，缺乏統一的標準。退出機制和合法權益維護等需要具體的制度支持。全域土地綜合整治項目涉及內容廣、條線管理部門多，因行業政策和經濟形勢變化、地方政府需求和管理部門要求調整等原因，導致項目不能按計劃竣工驗收，甚至出現投資超支等現象，這些都是實際工作難以回避的問題。后期管護缺少規范標準，產業運營影響因素較多。當前我省對社會資本參與全域土地綜合整治的后期管護職責并未進行細致劃分，容易出現項目后期管護主體不明確、管護資金不足、管護效率低下、管護效果不佳等問題。此外，全域土地綜合整治還需要培育和運營產業，但產業運營存在周期長、管理復雜等不穩定因素，對社會資本的企業資金規模、技術人才儲備、產業運營能力等均提出較高要求。

創新機制、協力探索“土地整治+”發展模式

近年來，江蘇沿海開發集團積極參與省內多個全域土地綜合整治項目，從投資、建設和運營角度構建了適合自身的發展模式和行之有效的商業模式，有效應對社會資本參與全域土地綜合整治遇到的共性問題。

積極發揮自身的綜合服務優勢和技術成本優勢為項目提供全生命周期管理。為地方政府提供從項目策劃、投融資模式設計、方案設計到項目實施、產業運營等全生命周期服務，協助地方政府解決項目實施難點，協調各級管理部門項目審批、政策幫扶、資金支持，同時通過組織實施優化、規模化招采、先進工藝工法等措施，加快工程進度、把控工程質量、提升工程質效、節省工程投資。

充分發揮內部業務生態鏈的優勢，形成“土地整治+農業產業+清潔能源項目開發”復合收益模式。“土地資源保護與開發”主業板塊通過為當地政府提供土地整治、增減掛鉤復墾、高標準農田建設等服務工作獲取收益；“特色現代農業”主業板塊通過中長期流轉土地進行種植經營，建設高標準優質稻麥種植基地和特色果蔬種植基地，因地制宜導入工廠化培育和農產品加工產業，布局特色農業二產等獲取收益；“海洋產業”主業板塊通過建設分散式風電、分布式光伏發電、儲能等設施，為農業二產和項目區居民提供優惠、穩定的能源供給等獲取收益。通過產業協同，不但解決了運營管護的問題，還增加了運營環節，多點拓展收益來源，實現了項目全生命周期效益最大化，有效適應全域整治項目公益性、低回報的特點和要求，保障了項目的順利實施。

以土地整治為基礎，集團如今正持續優化“土地整治+”發展模式，推動要素集聚，引入特色產業，拓展產業鏈、經營鏈和價值鏈，推動資源變資金、資金變資產。為進一步加快推進全域土地綜合整治，建議地方政府或相關部門研究制定社會資本參與全域土地綜合整治的指導意見，明確各參與方利益分配機制，引導和規范社會資本參與土地綜合整治；探索政策集成創新，打破部門之間“壁壘”、形成政策之間“通道”，探索開辟專屬綠色驗收通道，加快全域項目工作進展；細化產業用地、自然資源資產使用權的支持政策，妥善解決全域土地綜合整治中的用地需求和權屬調整問題，保障產業發展需要。

（作者單位：江蘇省沿海開發集團有限公司） 責任編輯：何樂