創新利用產業用地為發展新質生產力提供空間

在城市進入存量時代的大背景下，土地資源緊缺成了城市發展的痛點，特別是產業用地空間資源總量有限，難以滿足產業升級和發展的需要，因此，向低質、低效的土地資源要功能、要空間、要效益成為城市發展共識。如今，“產業用地”正成為城市更新的“新藍海”，通過優化城市土地和空間的資源配置，為培育新質生產力提供空間保障。黨的二十屆三中全會提出了“推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地”等一系列改革任務。這既是經濟高質量發展要求下對土地創新利用的迫切需求，也是促進城市內涵式、集約型、綠色化發展的新要求?！笆奈濉币詠?，以上海、南京、蘇州等為代表的長三角城市積極開展產業用地創新利用的制度創新探索，形成了一批產業用地創新利用的實踐模式，但仍面臨產業用地利用效率不高、存量用地更新“一事一議”“一地一議”等問題。如何破解土地資源緊約束與發展動能之間的矛盾，轉變土地供給方式，提高土地利用效率，成為長三角乃至全國重點城市的重要課題。

深刻理解高質量發展對優化土地要素配置的新要求

土地要素作為重要的生產要素之一，既是推動產業轉型升級的基礎保障，也是匯聚創新資源，發展新質生產力的重要空間載體。

一方面，隨著企業生產經營、功能組織模式的變革，企業內部原有制造和服務部門之間的邊界愈來愈模糊，空間復合利用的需求逐步增加。另一方面，創新人群的不斷導入帶來城市產業結構、人口結構的升級，進而對高品質公共空間和生活配套的需求快速增長。更為重要的是，新一代信息技術、大數據、云計算、人工智能等新興科技加快助推科研新范式變革（AI"for"Science，簡稱AI4S），對產業空間供給的綜合性、靈活性提出了新的要求。這些新變化要求產業用地供給要在制度和政策層面需要更富有突破性的探索，產業用地的利用要更具有市場彈性，在科技變革、產業演進、要素配置方面深度耦合。

產業用地創新利用成為提升城市競爭力的發展共識

產業用地作為制造業發展的基礎要素，其利用效率直接關系到制造業的轉型升級進程，也關系到城市核心競爭力的重塑。國內外很多城市在提高產業用地利用效率、加大混合產業用地供給等方面開展各種形式探索，為城市發展實體經濟提供了必需的土地要素支撐。

新加坡以容積率為抓手提高產業用地使用效率，來保障其制造的競爭力。對于容積率達到要求的，政府發放獎勵津貼；而對于容積率未達下限要求的，將按照比例重新折算土地的出讓期。同時，新加坡通過嚴格審核企業準入、以稅費調節加強用途管制，建立懲罰和淘汰機制，有力地提高了產業用地的節約集約水平。

倫敦市政府提出“集約化”的用地政策，通過改造工業用地建筑、疊層工業廠房等舉措，來提高單位土地開發強度。倫敦市政府倡導混合用地開發等模式，鼓勵強制造業與服務業多業態同址經營辦公，使住宅、商辦功能和制造業生產活動有機結合。

紐約布魯克林區為現代都市制造業提供更為集約化的場址，通過合理提高建筑密度，增建更多小尺度、多樓層的新型制造業空間，甚至出現將城市公共部門用地轉化為制造業用地的案例。

我國許多城市在產業用地創新利用方面開展了許多有意義的探索。譬如深圳在全國最早提出“工業上樓”模式，并開展了在片區尺度下的二三產業綜合開發和混合用地出讓；天津市積極探索園區內工業用地、物流倉儲用地和商業服務業設施用地的合理轉換；中山市在廣東省率先出臺了“商住改工”政策，鼓勵商住“重回”工業用地等等。

以場景為導向助推產業用地政策機制的系統性創新

面向“十五五”，長三角城市實現“奮力一跳”的發力點在產業，產業創新發展的落腳點在用地政策。在當前以提質增效為目標導向的發展背景下，需要以系統集成思維，以場景為導向，深化產業用地市場化配置改革，按照“混合復合、集約節約、彈性適應”的原則，積極探索與區域經濟高質量發展高效銜接的產業用地政策與機制創新，更好增強土地要素對地區高質量發展的保障能力。

實施激勵導向的用地開發方式，提高產業用地利用效率。把握“分類管理、增存有別”原則，結合各地不同功能片區產業特點和場景需求，實施高容積率導向的用地開發方式，鼓勵各地在滿足市政交通容量、環保消防安全等要求的前提下，按照容積率“宜高則高”的原則，對國家級、省級開發區及重點開發地區，合理提高園區開發總量。充分激發各類市場主體提升土地利用效率的積極性，支持土地權利人通過拆除重建、“加改擴”等不同方式進行自主更新，通過提高容積率實現轉型。支持各地積極穩妥推進“工業上樓”，研究與制定工業上樓相關的建筑設計、產業引導等系列性地方性規范和標準，適當減免市場主體提高容積率的土地差價，鼓勵優質企業工業上樓。

因地制宜，開展混合產業用地創新利用。重點圍繞規劃編制、用途調控、登記管理等方面進行系統性完善，在滿足環保、安全、相鄰關系等底線約束條件的前提下，鼓勵各地在M類工業用地大類中，新設產業綜合用地類別，如M0、M4、“M創”、“M科”等，允許工業、研發、倉儲、公共服務配套用途混合設置，科學合理劃定分類分區和主導功能。按照“規劃階段放大彈性控制，在項目階段授權實施深化”的思路，在規劃階段，擴大彈性調整空間，放寬高度、容積率、混合比例等指標管控；在使用階段，通過建立正、負面清單等措施，提升產業空間資源配置的適配性。探索建立規范化的混合用地的地價測算體系。充分結合土地實際用途、自持比例、配建比例等因素，以不同土地市場價格為基準，以開發體量、產業特征、項目價值等方面作為修正系數，予以綜合確定。

積極探索產業用地合理轉換。進一步支持不同產業用地類型合理轉換，完善土地用途變更、整合、置換等政策，打通存量低效土地用途轉換路徑。支持工業、研發用地的兼容轉換。對于存量產業用地，允許企業根據不同生產階段的實際需求，在滿足環保、安全、消防等要求下，將研發功能與實體制造在同一地塊或同一建筑內實現轉換使用。探索“非產轉產”的產業用地轉換模式。研究國家級、省級重點園區內商業服務設施用地轉換為工業用地的可行性方案。此外，充分滿足未來產業、新賽道產業對土地用途混合、空間復合和功能融合的需求，對符合產業發展趨勢、企業發展的用地需求，探索地塊內用地性質靈活轉換。

完善產業用地創新利用的賦能授權與溝通協調機制。考慮給予開發園區、鎮級部門等在優質產業項目認定、與地塊開發緊密相關的調整等事項上給予更多的自主權。暢通政策反饋渠道，建立自下而上的政策反饋通道，廣泛傾聽企業對新政策實施的反饋意見，及時調整操作細則，在過程中迭代升級、動態權變。

[作者分別系上海前灘新興產業研究院首席研究員，上海前灘新興產業研究院區域經濟研究室（新城市實驗室）主任] 責任編輯：何樂