從政策監(jiān)管到成文法規(guī)制：虛擬貨幣交易監(jiān)管立法研究

摘要：虛擬貨幣是數(shù)字科技與金融市場深度融合的產(chǎn)物，區(qū)塊鏈技術(shù)在變革傳統(tǒng)支付結(jié)算形式的同時，也引發(fā)了市場監(jiān)管難題。我國虛擬貨幣交易監(jiān)管體系尚不健全，法律規(guī)范缺位，監(jiān)管理念陳舊，技術(shù)手段落后等問題使得現(xiàn)有政策制度無法應(yīng)對復(fù)雜多變的市場情形，亟待立法者予以有力回應(yīng)。數(shù)字經(jīng)濟時代下市場規(guī)制法的價值理念是促進金融創(chuàng)新與交易安全的協(xié)調(diào)發(fā)展，若要實現(xiàn)這一治理目標，我國應(yīng)著手制訂“虛擬貨幣交易法”，厘清虛擬貨幣的法律性質(zhì)，明確交易買賣、支付結(jié)算和代幣發(fā)行等活動的具體規(guī)則。建立系統(tǒng)性交易監(jiān)管機制，統(tǒng)籌部門行政職權(quán)，提升虛擬貨幣交易監(jiān)管法治水平。

關(guān)鍵詞：虛擬貨幣;區(qū)塊鏈;金融創(chuàng)新;監(jiān)管模式;法治完善

中圖分類號：D922.28文獻標識碼：A"文章編號：1007-2101（2025）02-0099-10

一、引言

隨著數(shù)字經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)科技蓬勃發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)促使貨幣流通場域由傳統(tǒng)線下模式轉(zhuǎn)向虛擬線上空間，推動金融市場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迭代升級。自中本聰2009年創(chuàng)建第一代公鏈系統(tǒng)后，多種虛擬貨幣的身影相繼出現(xiàn)在社會公眾視野之中，以區(qū)塊鏈技術(shù)為依托的虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)應(yīng)運而生并受到各類市場參與主體青睞。根據(jù)權(quán)威區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)庫Etherscan統(tǒng)計，截至目前僅基于以太坊上ERC-20標準開發(fā)的熱門代幣合約就達到1 275種①，各類交易平臺機構(gòu)開立賬戶超過1億個[1]，可見虛擬貨幣已經(jīng)成為全球支付結(jié)算貿(mào)易中不可或缺的重要部分。

高新科技的創(chuàng)新發(fā)展往往伴隨著未知風(fēng)險。雖然與現(xiàn)有支付結(jié)算方式相比，虛擬貨幣“點對點”的交易形式具有成本低廉、程序簡便、私密性強等優(yōu)勢，但其“去中心化”結(jié)構(gòu)特征卻顛覆了以中央銀行為核心的貨幣運行體系，制造貨幣流通監(jiān)管真空地帶，由此引發(fā)的制度漏洞極易被不法分子利用。為有效防范虛擬貨幣商業(yè)活動中的潛在風(fēng)險，從2013年開始，中國人民銀行、工業(yè)和信息化部、最高人民法院等部門相繼聯(lián)合出臺多項政策文件，旨在加強對虛擬貨幣交易、投資和融資等活動的監(jiān)管力度。然而，作為宏觀制度導(dǎo)向的公共政策存在制定主體各異、規(guī)范文本模糊、解釋規(guī)則不明等諸多問題，終究不能替代制定法的社會治理效能，在現(xiàn)有政策尚未升格為法律法規(guī)之前，各部門只能根據(jù)對政策意涵的當然理解作出判斷，相關(guān)執(zhí)法標準長期處于含混狀態(tài)。

基于上述思考，本文希望通過對既有政策文件及其施行效果作出評析，探究監(jiān)管實踐中的漏洞缺失與價值背離，提出虛擬貨幣交易治理體系的完善建議，以期為我國數(shù)字經(jīng)濟法治建設(shè)提供借鑒。

二、虛擬貨幣的概念內(nèi)涵與政策沿革

目前我國官方層面尚未統(tǒng)一虛擬貨幣概念內(nèi)涵和屬性分類，已有政策文件和裁判文書分別采用如“法定數(shù)字貨幣”“電子貨幣”“加密貨幣”和“虛擬貨幣”等不同稱謂，這反映出社會各界對虛擬貨幣性質(zhì)的重大認識分歧。因此，澄清虛擬貨幣的基本內(nèi)涵，是構(gòu)建全面高效交易監(jiān)管體系的邏輯起點。

（一）概念界定與辨析

虛擬貨幣本身是一個籠統(tǒng)的概念，從字面意思上看，“虛擬”是指訴諸于實物，以電子化技術(shù)呈現(xiàn)內(nèi)容的特殊表達形式，據(jù)此理解，一切借助網(wǎng)絡(luò)形式發(fā)行、存儲和轉(zhuǎn)移的貨幣如數(shù)字人民幣、虛擬游戲幣和加密數(shù)字貨幣，似乎均可稱作虛擬貨幣。然而，如果在這樣不加限定的前提下討論，不同學(xué)者便會從多種角度作出分類，造成數(shù)字貨幣、虛擬貨幣和加密貨幣概念的交叉混用，[2]最終導(dǎo)致觀點爭議。[3-4]有鑒于此，結(jié)合本文監(jiān)管機制構(gòu)建的基本立場，筆者決定圍繞數(shù)字貨幣的底層運行邏輯差異，從貨幣監(jiān)管模式這一角度出發(fā)進行概念界定。

傳統(tǒng)經(jīng)濟運行機制下，中央銀行通常會被賦予一國貨幣金融管理體系的中樞地位，履行調(diào)節(jié)控制貨幣、信用活動職責(zé)。進入遠程支付時代，為了實現(xiàn)對區(qū)域貨幣流通狀況的實時掌控，監(jiān)管部門將市場用戶數(shù)據(jù)存儲于一個或者幾個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點上，通過監(jiān)測核心節(jié)點了解貨幣總量變化，形成統(tǒng)一集中的電子化交易系統(tǒng)，這樣的監(jiān)管機制被稱作中心化管理。數(shù)字人民幣就是運行在中心化監(jiān)管模式下的貨幣種類，根據(jù)中國人民銀行2021年發(fā)布的《中國數(shù)字人民幣的研發(fā)進展白皮書》，數(shù)字人民幣是一種發(fā)行、流通管理機制與實物人民幣一致，但以數(shù)字形式實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)移的貨幣，二者具有同等法律地位和經(jīng)濟價值。②由此可知，數(shù)字人民幣只是在形式上改變了紙質(zhì)貨幣的實體化呈現(xiàn)，并未突破法定貨幣調(diào)節(jié)機制和中心化管理模式，和紙質(zhì)人民幣不存在本質(zhì)差別。與之相似，虛擬游戲幣是網(wǎng)絡(luò)游戲平臺發(fā)行的交易媒介，僅能在特定場域范圍內(nèi)通過法定貨幣完成單向兌換，用于玩家購買指定電子服務(wù)和虛擬商品，屬于中心化管理模式下的次級數(shù)字代幣。

與法定數(shù)字貨幣不同，具有加密技術(shù)的虛擬貨幣是大數(shù)據(jù)編程、密碼算法和區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于電子金融領(lǐng)域的產(chǎn)物，其發(fā)行主體依托去中心化數(shù)據(jù)庫采取全網(wǎng)節(jié)點記賬與核賬，每次記賬形成一個新區(qū)塊，每個區(qū)塊中存在一個節(jié)點打包，該節(jié)點經(jīng)哈希算法判定有效傳至公網(wǎng)，產(chǎn)生新的虛擬貨幣并添至上個區(qū)塊的尾部予以記錄，據(jù)此形成的以時間順序為基準的賬本鏈條為區(qū)塊鏈，[5]整個記賬過程也被稱為“挖礦”。由于不存在發(fā)行主體資格限制，中央銀行無法將加密貨幣納入集中監(jiān)管體系，也就不能適時增減市場供求總量以調(diào)節(jié)貨幣價格，這種去中心化的運行模式導(dǎo)致加密貨幣的價值錨定屬性并不明顯，更易受交易者共識、投資情緒、未來預(yù)期等因素的影響，幣值時常出現(xiàn)暴漲或暴跌的巨大波動。僅以比特幣為例，據(jù)統(tǒng)計，2022年比特幣價格由年初47 827.3美元跌至年末16 628.9美元，整體下跌了65％，且全年漲跌幅超過10%的共有九個月，而在2023年中，比特幣全年上漲幅度又達160％以上，最高一度觸及44 705.5美元，用“過山車”來形容這種波動趨勢十分貼切③。

除了發(fā)行環(huán)節(jié)不受約束外，加密貨幣流通交易也難以得到管控。當前加密貨幣交易形式主要分為“鏈上交易”和“鏈外交易”，前者通過軟件程序創(chuàng)建線上域名，幫助用戶以匿名身份在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)的公共分類賬上進行點對點交易，具有高度自治和完全去中心化的特征。后者依托“閃電網(wǎng)絡(luò)”和“以太坊”等中介平臺，將部分交易流程從區(qū)塊鏈生態(tài)系統(tǒng)中轉(zhuǎn)移出來，經(jīng)平臺收集整合數(shù)據(jù)后再次寫入?yún)^(qū)塊鏈中。具體來說，交易者需在平臺創(chuàng)立支付渠道連接買賣雙方，隨后將虛擬貨幣轉(zhuǎn)入平臺控制的“托管賬戶”，平臺通過保持區(qū)塊鏈部分節(jié)點的流動性來提供支付中轉(zhuǎn)服務(wù)，對參與用戶信息進行登記，根據(jù)雙方合意收取部分保證金或進行財產(chǎn)抵押。[6]雖然“鏈外交易”可以通過平臺獲取交易活動的資金流水和主體信息，并在一方違約后強制執(zhí)行抵押清償?shù)荣r付流程，較“鏈上交易”去中心化程度略弱，但本質(zhì)上仍是借助民間平臺簽訂次級交易協(xié)議，創(chuàng)建官方無法監(jiān)管的私密支付路徑。

可以看到，加密貨幣作為一種新型貨幣形式，不僅具有傳統(tǒng)虛擬貨幣“非法償性”“可編程性”等性質(zhì)特征，還在運行和交易中應(yīng)用了加密技術(shù)，因而具備去中心化的程序運行邏輯，由此衍生出的發(fā)行、流轉(zhuǎn)制度突破了主權(quán)國家對貨幣價值的信用背書，這種顛覆傳統(tǒng)觀念的商品屬性符合社會公眾對虛擬貨幣的創(chuàng)新價值認知。因此，筆者認為將“非有權(quán)機關(guān)發(fā)行的，存續(xù)于區(qū)塊鏈、加密協(xié)議等技術(shù)層級上的加密貨幣”作為本文虛擬貨幣的指涉對象更為貼切。

（二）政策沿革梳理

借助自身匿名性和非法償性優(yōu)勢，虛擬貨幣交易游離于金融監(jiān)管體系與民間商業(yè)活動，不斷擠壓法定貨幣在國家支付結(jié)算體系中的空間，這種不加約束的私權(quán)嚴重挑戰(zhàn)了官方信用貨幣制度，引發(fā)世界各國關(guān)于金融風(fēng)險的密切關(guān)注。目前我國尚未出臺相應(yīng)法律或行政法規(guī)，各部門多采取政策發(fā)布形式規(guī)制虛擬貨幣交易活動。

2013年12月，為抑制比特幣及其衍生產(chǎn)品的炒作行為，中國人民銀行、工業(yè)和信息化部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》（下文稱《13通知》），在加強對比特幣交易網(wǎng)站管理的同時向社會公眾進行必要的投資風(fēng)險提示，尤其指出比特幣屬于一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣同等的法律地位，不應(yīng)在貨幣市場上流通。在接下來的幾年中，虛擬貨幣代幣發(fā)行（ICO）活動風(fēng)靡全球，中國人民銀行、中央網(wǎng)信辦等部門遂于2017年發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》（下文稱《17公告》），將代幣發(fā)行認定為非法公開融資行為，嚴禁任何組織和個人開展有關(guān)虛擬貨幣融資交易的金融業(yè)務(wù)。2018年8月，原銀保監(jiān)會、公安部等五部門再次發(fā)布《關(guān)于防范以 “虛擬貨幣”“區(qū)塊鏈”名義進行非法集資的風(fēng)險提示》，重申代幣發(fā)行融資行為的違法本質(zhì)，呼吁社會公眾理性看待區(qū)塊鏈技術(shù)?？梢钥吹剑藭r我國對境內(nèi)虛擬貨幣交易活動的態(tài)度仍屬較為謹慎，除代幣發(fā)行活動被明令禁止外，其他商業(yè)行為尚未定性非法。

隨后政策開始逐漸收緊。2019年12月，北京金融監(jiān)督管理局聯(lián)合多部門發(fā)布《關(guān)于進一步防范“虛擬貨幣”交易活動的風(fēng)險提示》，要求金融監(jiān)管部門、網(wǎng)信部門和公安部門持續(xù)打擊虛擬貨幣交易和代幣發(fā)行，嚴禁在京機構(gòu)和人員開展虛擬貨幣交易活動。2021年3月，中國人民銀行重慶營業(yè)管理部等部門發(fā)布《關(guān)于謹防虛擬貨幣交易活動的風(fēng)險提示》，禁止任何組織和個人從事虛擬貨幣代幣發(fā)行、法幣兌換、貨幣定價和信息中介等業(yè)務(wù)。2021年9月，中國人民銀行聯(lián)合最高人民法院、公安部等部門發(fā)布《關(guān)于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險的通知》（下文稱《21通知》），將虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動明確定性為非法金融活動，并強調(diào)境外交易所通過互聯(lián)網(wǎng)向我國境內(nèi)居民提供服務(wù)的同屬違法行為。同年，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《關(guān)于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》，嚴禁新增虛擬貨幣“挖礦”項目建設(shè)并對現(xiàn)有項目實行整改淘汰，最終達到存量項目有序退出的目標。

三、虛擬貨幣交易監(jiān)管困境的多維剖析

從有限承認虛擬貨幣的商品屬性，到嚴厲打擊貨幣發(fā)售、代幣發(fā)行、衍生品交易活動，我國對虛擬貨幣監(jiān)管呈現(xiàn)出由謹慎防范到積極打壓的態(tài)度轉(zhuǎn)變，這無疑是行政部門出于維護金融市場穩(wěn)定，保護消費者權(quán)益的考慮。然而，“以政代法”的治理舉措并未根治虛擬貨幣交易過程中的各類難題，反而加劇了現(xiàn)實矛盾和法律風(fēng)險。

（一）政策治理模式的合法性審視

以規(guī)范視角審視政策，就要分析虛擬貨幣監(jiān)管政策應(yīng)用于現(xiàn)實治理的合法性和可行性?，F(xiàn)階段我國虛擬貨幣治理實踐更多有賴于自上至下的政策驅(qū)動，權(quán)力機關(guān)履行職責(zé)時多將《13通知》《17公告》以及《21通知》等作為執(zhí)法依據(jù)，但從法律效力上看，上述文件均為中國人民銀行、原銀保監(jiān)會為首的多部門聯(lián)合發(fā)布，且未經(jīng)過嚴格立法程序?qū)徍?，沒有在文件中載明公布日期、施行期限等信息，不符合《規(guī)章制定程序條例》對部門規(guī)章制定的要求，因此更宜視為行政機關(guān)履職過程中形成的規(guī)范性文件。根據(jù)我國《中華人民共和國立法法》規(guī)定，在沒有法律或行政法規(guī)授權(quán)的情況下，部門規(guī)章設(shè)定的事項不得減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，而如今人民法院卻依據(jù)比規(guī)章效力更低的規(guī)范性文件作出裁判，無疑在司法程序上存在重大瑕疵，恐會受到關(guān)于合法性審查的諸多詰問。

除了形式正當性存疑外，“以政代法”模式也并未取得良好的實踐效果。雖然規(guī)范性文件適用流程簡便且富有彈性，能夠及時應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)科技發(fā)展帶來的現(xiàn)實困境，但其抽象概括的敘述方式也更容易產(chǎn)生概念的模糊地帶，嚴重損害法律規(guī)范的確定性和可預(yù)測性。由于缺乏法律和司法解釋進一步闡明概念釋義，執(zhí)法者對政策內(nèi)容的解讀受到利益相關(guān)者角色、偏好和場景環(huán)境等因素影響[7]，在解釋形式和解釋方式上產(chǎn)生較大隨機性。例如，同樣是基于《13通知》和《17公告》等文件內(nèi)容，各地對比特幣性質(zhì)界定、合同糾紛處理和交易平臺整治等問題的裁判意見竟截然不同，有關(guān)虛擬貨幣的監(jiān)管執(zhí)法標準一直趨于模糊。

（二）司法實踐中的裁判爭議

《13通知》《17公告》等行政文件傳遞出執(zhí)法部門消極保守的監(jiān)管理念，這種態(tài)度在《21通知》全面禁止虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動達到頂峰。不過，我國境內(nèi)相關(guān)交易是否因政策禁令完全陷入停滯呢？筆者選取了比特幣作為考察樣本，在“北大法寶”案例數(shù)據(jù)庫中以“全文：比特幣；時間：2016.1.1—2021.12.31”為條件進行檢索，旨在考察政策頒布前后幾年中虛擬貨幣案件的數(shù)量變化。根據(jù)檢索結(jié)果，2016年涉及比特幣刑事案件為39起，民事案件為18起；2017年刑事案件為72起，民事案件為41起；2018年刑事案件182起，民事案件141起；2019年刑事案件314起，民事案件384起；2020年刑事案件515起，民事案件535起；2021年刑事案件350起，民事案件424起。由此可見，盡管我國現(xiàn)階段存在取締虛擬貨幣的政策導(dǎo)向，但無法真正杜絕虛擬貨幣融資投資、買賣流通等交易往來，比特幣刑事犯罪與民事糾紛的發(fā)案率仍處于上升趨勢。

逐年增長的案件數(shù)量不僅加重了司法實踐的現(xiàn)實壓力，也為案件裁判帶來了眾多疑難。長期以來，有關(guān)虛擬貨幣盜竊行為評價、融資交易合法性和商業(yè)合同有效性等問題一直是審判中的爭議焦點，這背后反映出的深層問題是對虛擬貨幣本質(zhì)屬性的認知差異。由于各地人民法院對現(xiàn)有政策內(nèi)容的解讀存在分歧，虛擬貨幣在不同裁判文書中被賦予了多重屬性。

例如在“趙某盜竊案”中，二審法院法官認為，行為人盜竊虛擬貨幣的行為屬于非法獲取計算機系統(tǒng)數(shù)據(jù)而非盜竊公私財物，遂撤銷一審法院關(guān)于盜竊罪的判決，改判趙某構(gòu)成非法獲取計算機信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)罪。

相反，在“羅業(yè)菂盜竊案”和“李楠盜竊案”中，法院認為雖然《17公告》否定了虛擬貨幣的貨幣屬性，明確禁止虛擬貨幣融資活動，但卻未禁止私人間使用虛擬貨幣或法定貨幣進行買賣交易，鑒于虛擬貨幣仍是凝結(jié)勞動力價值的特殊商品，需要以金錢作為對價進行轉(zhuǎn)讓，其仍符合刑法規(guī)范意義上的財物屬性，能夠作為盜竊罪的客體對象。④可以看到，上述三個案例均實施了偷盜虛擬貨幣的客觀行為，卻被認定為不同罪名，這造成同案異判、同案異罰的情況屢有發(fā)生。

（三）金融監(jiān)管層面的風(fēng)險隱憂

金融創(chuàng)新是對現(xiàn)行監(jiān)管制度的發(fā)展和改革，這種改革不僅能夠提升金融工具的商業(yè)服務(wù)效率，也有效規(guī)避甚至突破了既有法律規(guī)則，帶來規(guī)范與現(xiàn)實間的劇烈沖突。目前虛擬貨幣的性質(zhì)定位不明正是法律規(guī)范滯后資本市場的表象反映，面對這一監(jiān)管困境，當前我國尚未探索出高效治理的途徑和方法，而是傾向于采取行政手段禁止虛擬貨幣交易活動。

官方層面的定位模糊與民間層面的高速發(fā)展造成治理現(xiàn)狀的極度割裂。早期虛擬貨幣市場規(guī)模和資金總量較少，對社會經(jīng)濟的影響微乎其微，即使存在運行風(fēng)險也很難對金融系統(tǒng)產(chǎn)生干擾。但隨著數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市場中貨幣種類和交易機構(gòu)逐漸增多，各式各樣的融資、投資項目不斷涌現(xiàn)。

2021年我國虛擬貨幣行業(yè)總投融資金額高達268.09億元人民幣；截至2022年5月，我國虛擬貨幣行業(yè)共發(fā)生投融資事件606起，其中投資金額最大的事件為Fireblocks收到的F輪，金額為5.5億美元。⑤這些融資活動打破了傳統(tǒng)貨幣支付場域間的物理界限，為規(guī)模化跨境資本流動提供新型渠道，便利不法分子假借募集資金之名，繞過交易預(yù)警機制將海外資本轉(zhuǎn)入國內(nèi)市場。此時，試圖將資金流動控制在線性路徑的傳統(tǒng)監(jiān)管手段已不再奏效，若延續(xù)既有政策恐會迫使民間資產(chǎn)大量外流，擾亂貨幣支付結(jié)算體系，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

對虛擬貨幣活動的全面禁止也影響了交易人員的信賴利益。首先，當嚴格的管控政策將交易活動由公眾視野推向灰色地帶時，虛擬貨幣的償付性就從法律賦予變?yōu)樗饺四J，原本具有很大盲目性和投機性的幣值進一步脫離理性市場模型，成為莊家和機構(gòu)肆意操控的對象，金融監(jiān)管部門由此喪失了危機處置的主動權(quán)。其次，虛擬貨幣技術(shù)研發(fā)與算力支撐需要高昂成本來維系，為獲取高額回報，部分商家時常利用法律漏洞對交易者進行“數(shù)字剝削”，礙于現(xiàn)有法律未對交易主體和交易平臺的權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定，相關(guān)流程缺乏履約保障與糾紛補償機制，交易者恐會面臨投訴無門的悲慘境地。最后，官方對虛擬貨幣法律屬性不置可否的態(tài)度在一定程度上阻礙了資本市場的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在沒有健全制度保障的前提下，商業(yè)銀行無法開辟類似存款保險的資產(chǎn)保險形式或建立信貸衍生品，為客戶提供次級安全保障和套期保值對沖，區(qū)塊鏈交易的風(fēng)險不可控特性凸顯。

總而言之，隨著時間的推移，虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在風(fēng)險可能進一步擴散，危及我國金融市場平穩(wěn)運行。

四、虛擬貨幣成文法規(guī)制的正當性考察

人類金融史每一次重大變革都離不開科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新推動，伴隨著區(qū)塊鏈、云存儲、大數(shù)據(jù)計算等技術(shù)在貨幣支付領(lǐng)域的普及，虛擬貨幣正在以驚人的速度重塑金融行業(yè)運轉(zhuǎn)邏輯。對于這一新興事物，是頒布禁令予以全面廢止，還是采取成文法規(guī)制的監(jiān)管形式，尋求金融創(chuàng)新和風(fēng)險防控間的價值平衡，成為各國政府面臨的重要抉擇。

（一）監(jiān)管理念：虛擬貨幣交易合法化的價值權(quán)衡

1.我國“一刀切”監(jiān)管理念的治理偏差

市場規(guī)制法的根本目標是維護經(jīng)濟運行秩序，秩序價值是構(gòu)建金融監(jiān)管體系的首要指導(dǎo)思想，它包含了效率、公平、安全、收益等子價值追求，[8]當新興技術(shù)突破傳統(tǒng)金融體系促使市場環(huán)境優(yōu)化提升時，原有秩序觀念下的多元價值組合被徹底打破，監(jiān)管者必須結(jié)合形勢作出新的價值權(quán)衡和判斷。因此，所謂效率與安全、公平與收益的沖突實際上是權(quán)力機關(guān)在治理過程中的局部價值取舍。就我國虛擬貨幣交易監(jiān)管而言，當前政策制定者明顯過度偏重對市場安全價值的維護。自《13通知》發(fā)布以來，中國人民銀行、原銀保監(jiān)會等監(jiān)管部門一直堅持謹慎保守的態(tài)度，嚴厲打擊涉及虛擬貨幣的一切交易活動。然而，這種基于傳統(tǒng)經(jīng)濟視域形成的剛性調(diào)控手段不僅未能構(gòu)建牢固安全體系，還壓制了數(shù)字金融企業(yè)的創(chuàng)新熱情，無法實現(xiàn)風(fēng)險防治、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動。

在效率價值層面，虛擬貨幣交易機構(gòu)去中心化的運行模式使得現(xiàn)有體系監(jiān)管職能部分失效，造成權(quán)力機關(guān)在監(jiān)管過程中完全陷入被動追逐。為達到既定治理目標，行政部門往往向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁壓力，設(shè)置不合理的注冊和準入門檻，大幅提升企業(yè)合規(guī)審查成本，降低企業(yè)資金利用效能和盈利能力，金融安全與市場效率故而呈現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢。在公平價值層面，虛擬貨幣法律規(guī)范的體系缺位使得案件裁判處于一種隨機執(zhí)法狀態(tài)，立法者沒有對法律規(guī)則和裁判尺度作出統(tǒng)一規(guī)定，而是將權(quán)力下放至基層司法機關(guān)。執(zhí)法者則根據(jù)不同時間、地點、對象頻繁變換個案裁判尺度，缺乏統(tǒng)一規(guī)范標準；在安全價值層面，“一刀切”式禁止模式迫使區(qū)塊鏈運營機構(gòu)跳脫官方約束轉(zhuǎn)入地下，監(jiān)管部門無法對虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)規(guī)模進行整體把控，隨著數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴大，這些風(fēng)險慢慢累積并逐漸外溢，一旦形成質(zhì)變則會誘發(fā)大面積危機，市場規(guī)制法中的金融安全目標同樣無法保障。

時至今日，越來越多的國家和地區(qū)已然認可虛擬貨幣的交易合法地位，以期充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟的正向社會價值。甚至部分起初禁止區(qū)塊鏈技術(shù)的國家如俄羅斯、泰國等，也逐步放寬了虛擬貨幣融資和交易管制，倡導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新與制度監(jiān)管協(xié)同發(fā)展。誠然，域外各國與我國的社會狀況和基本國情不盡相同，但世界金融市場卻遵循著相同的運行規(guī)律，他國監(jiān)管理念和治理手段同樣可以為我國提供豐富借鑒，值得我們深入研究探討。

2.域外主要國家治理現(xiàn)狀

根據(jù)幣動網(wǎng)（coin dance）統(tǒng)計，當前全球257個國家和地區(qū)中，已有125個國家根據(jù)本國市場發(fā)展狀況制訂監(jiān)管政策，用以規(guī)制虛擬貨幣交易活動。⑥經(jīng)過橫向比較，筆者選取了其中最具代表性的幾個國家進行研究。

（1）英國模式。英國政府對虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)一直持開放和鼓勵態(tài)度。早在2014年，英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）就發(fā)布了《創(chuàng)新項目：征求意見書》，提出以科技手段優(yōu)化監(jiān)管體系應(yīng)對不斷變化的治理需求［9］。2016年英國政府發(fā)布白皮書《分布式賬本技術(shù)：超越區(qū)塊鏈》，率先在區(qū)塊鏈領(lǐng)域試點，利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測手段追蹤福利基金中虛擬貨幣的使用分配和資金流向。[10]在此基礎(chǔ)上FCA推出了“監(jiān)管沙盒”模式，用于對區(qū)塊鏈等高新技術(shù)產(chǎn)品的市場準入資格展開評測。虛擬貨幣貿(mào)易機構(gòu)可以在提出申請后的半年內(nèi)獲得限制性運營授權(quán)，接受FCA關(guān)于服務(wù)質(zhì)量、商業(yè)模式和交付機制等方面的審核測試，如果通過測試則可以解除限制將產(chǎn)品投入公開市場，否則該產(chǎn)品將退回沙盒流程起點，待其依照FCA出具的意見指南和相關(guān)金融監(jiān)管規(guī)則整改成功后，方可再次提出沙盒測試申請。[11]

（2）美國模式。美國對虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)規(guī)制較英國更為嚴格細化，在聯(lián)邦政府層面，聯(lián)邦下轄行政部門依照虛擬貨幣業(yè)務(wù)的性質(zhì)差異實行分業(yè)監(jiān)管模式。2015年，美國商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）正式將虛擬貨幣認定為一種商品，參照傳統(tǒng)期貨交易規(guī)則管理相關(guān)產(chǎn)品，禁止其在衍生品平臺進行洗售交易和預(yù)定交易。[12]2017年7月，美國證券交易管理委員會（Securities and Exchange Commission，SEC）在“DAO事件”的調(diào)查報告中指出，雖然DAO融資活動使用了區(qū)塊鏈代碼和智能合約等分布式記賬技術(shù)，但公司本著盈利目的發(fā)行代幣，允許代幣持有者投票并定期派發(fā)“獎勵”，本質(zhì)上已經(jīng)屬于證券發(fā)售行為，必須遵守《1933年證券法》的相關(guān)規(guī)定，[13]虛擬貨幣代幣發(fā)行活動（ICO）應(yīng)當被納入現(xiàn)有證券監(jiān)管體系之中。除此之外，美國國內(nèi)稅收署和消費者金融保護局也制訂相關(guān)政策規(guī)制虛擬貨幣交易活動。

在州一級政府層面，紐約州于2014年發(fā)布擬議的區(qū)塊鏈技術(shù)監(jiān)管框架，提出關(guān)于虛擬貨幣的穩(wěn)固法規(guī)設(shè)想。隨后，紐約金融服務(wù)部（NYDFS）建立了虛擬貨幣經(jīng)營許可證（BitLicense）制度，對交易平臺加密、管理、行政等方面的操作規(guī)則做出詳細定義。[14]以此為藍本，美國州際統(tǒng)一法律委員會通過了《虛擬貨幣商業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管法》，法案認定虛擬貨幣屬于一種有價證券，[15]所有參與虛擬貨幣商業(yè)活動的機構(gòu)需要依法注冊，即以證券交易所的身份進行登記并獲取營業(yè)執(zhí)照，倘若交易機構(gòu)涉及金額未超過3.5萬美元，則可以選擇通過簡便流程申請臨時執(zhí)照。虛擬貨幣運營機構(gòu)還應(yīng)定期配合州金融監(jiān)管部門的審查工作，提供客戶資料、財務(wù)報表、資金流水等經(jīng)營材料。

（3）日本模式。2015年12月，日本金融廳發(fā)布了《關(guān)于支付結(jié)算業(yè)務(wù)高度化的工作小組的報告書》，針對虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)規(guī)制提出了針對性意見，并在2016年以此為基礎(chǔ)向國會提交了《資金結(jié)算法》和其他相關(guān)法律的修正案，[16]確立了虛擬貨幣在日本的合法支付地位，將買賣、兌換虛擬貨幣和為買賣虛擬貨幣提供中介服務(wù)的行為納入《資金結(jié)算法》規(guī)制。修正案同時對虛擬貨幣交換平臺提出了業(yè)務(wù)報告、資金管理、廣告推廣和保證金交易等一系列監(jiān)管要求，任何未經(jīng)當局注冊登記即開展交易的機構(gòu)都將受到罰金或自由刑的處罰。[17]2019年，日本金融廳再次向國會提出了《資金結(jié)算法和金融商品交易法等法案的修訂議案》（下稱日本《19修訂案》），日本內(nèi)閣府遂基于此議案發(fā)布《虛擬貨幣交換商法令》，正式將加密資產(chǎn)定性為金融商品，并且針對加密資產(chǎn)運營商注冊、賬目審計分類、消費者信息保護等規(guī)則做出進一步完善。[18]

相對于我國嚴格禁止一切ICO活動的做法，日本對這種新生事物的治理態(tài)度更加積極友好?？紤]到虛擬貨幣代幣發(fā)行與買賣兌換屬于不同性質(zhì)行為，日本《19修訂案》認為不宜在監(jiān)管層面混同二者，遂采取分類監(jiān)管模式，根據(jù)虛擬貨幣屬性不同將其分為股權(quán)型ICO和非股權(quán)型ICO，前者主要是指證券類代幣融資行為，因此受到《金融商品交易法》規(guī)制，后者是指結(jié)算類代幣融資行為，是《資金結(jié)算法》的調(diào)整對象。[19]

3.域外監(jiān)管理念的本土化借鑒

面對科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動力帶來的潛在金融風(fēng)險，美國、英國、日本等國紛紛采取了寬松或嚴格的監(jiān)管模式，但無論治理策略具體如何，其目標均是一致：第一，維護金融行業(yè)安全與穩(wěn)定；第二，充分保障市場投資者權(quán)益；第三，促進金融行業(yè)與數(shù)字科技深度融合。[20]上述三國的治理策略向我們傳遞了一個基本監(jiān)管理念：一味采取簡單僵化的禁止手段，只會造成對市場秩序價值下某一子價值的偏重或偏廢，最終導(dǎo)致市場運行混亂失序。在金融監(jiān)管的框架下，監(jiān)管者的首要目標是追求和維護市場秩序的融貫性，合理平衡各子價值在政策規(guī)范中的內(nèi)容比重，形成穩(wěn)定的交易秩序、競爭秩序和管理秩序，最大程度發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動功效。

與域外各國不同，我國始終將“防范化解金融風(fēng)險”“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”作為金融工作的根本性任務(wù)，這體現(xiàn)出監(jiān)管部門對金融安全的高度重視。然而，禁止交易活動并非維護安全價值的有效手段，只有將各子價值作為有機統(tǒng)一的整體對待，在價值沖突場景下尋求協(xié)調(diào)方案，并以法律文本的形式將之明確化，才能實現(xiàn)對各價值要素的確證和保障。具體到虛擬貨幣交易監(jiān)管問題上，雖然現(xiàn)階段虛擬貨幣交易仍存在體系不明、幣值不穩(wěn)、信息不暢等問題，但這并不是我們徹底放棄金融創(chuàng)新，拒絕擁抱大數(shù)據(jù)時代的理由。為了兼顧金融創(chuàng)新與市場安全，現(xiàn)有監(jiān)管體制更需遵循市場運行邏輯，以包容性目光審視虛擬貨幣的正向價值和負面缺陷，在市場規(guī)制法的制訂中協(xié)調(diào)價值關(guān)系，推動虛擬貨幣監(jiān)管功效由風(fēng)險防范向體系化治理、消費引導(dǎo)、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展等領(lǐng)域擴展，保證新興產(chǎn)業(yè)在公平完善的市場環(huán)境下蓬勃發(fā)展。[21]

（二）監(jiān)管路徑：虛擬貨幣成文法治理的制度邏輯

在肯定虛擬貨幣交易活動的正向價值之后，還需解決的問題是，我國應(yīng)遵循何種路徑實施交易監(jiān)管。前文已述，現(xiàn)階段我國對虛擬貨幣的監(jiān)管主要依靠行政機關(guān)發(fā)布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，這些文件多是針對實踐中出現(xiàn)的新情況提出的指導(dǎo)性對策措施，普遍缺乏周延性、普適性和整體統(tǒng)一性，雖然可以短暫扮演裁判規(guī)則的角色，成為一種指導(dǎo)社會活動的“準法律”，但終究不能替代成文法調(diào)整利益關(guān)系、指導(dǎo)社會活動、規(guī)范權(quán)力運行的職能特征?！耙哉ā钡闹卫硎侄文：怂痉ú门械木唧w標準，迫使虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)長期游離于合規(guī)邊緣，這與全面依法治國追求的規(guī)范穩(wěn)定性、明確性和可預(yù)期性目標存在根本沖突。

事實上，基于技術(shù)發(fā)展產(chǎn)生的規(guī)范治理需求，作為伴隨社會轉(zhuǎn)型形成的導(dǎo)向政策往往會在特殊時期出臺，用于暫時填補現(xiàn)行法律的滯后性漏洞，協(xié)調(diào)特定時段下行政權(quán)力與公民權(quán)利。不過相較于通過正當程序訂立的法律，行政部門往往不會對政策制定形式、步驟、目標等因素作出嚴謹科學(xué)的論證，多數(shù)政策更像是懸而未決的片面規(guī)定，缺乏體系層面的連貫性考量和時間層面的維度把握。碎片化方案或許可以在特定時間或具體情境中發(fā)揮積極作用，卻無法在宏觀價值導(dǎo)向上替代標準化立法，如果任由法律規(guī)范處于空白狀態(tài)，不僅不利于虛擬貨幣交易活動的秩序維護，亦不利于行政與司法間的功能調(diào)試。[22]

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路……全面推進國家各方面工作法治化”［23］40，“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制……加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管……依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展”［23］29-30。而法律是一個相對封閉的自我指涉系統(tǒng)，其制訂過程是立法者通過對現(xiàn)實情況的分析和總結(jié)，在一定權(quán)威程序下形成涵攝規(guī)則。[24]對于法律框架內(nèi)從未出現(xiàn)的虛擬貨幣交易活動，既有規(guī)定無法作出有效回應(yīng)，必須有賴于規(guī)則塑造者將新興概念置于完整的規(guī)范評價體系，實現(xiàn)法條文本與政策規(guī)定的融通。由此可見，若想整治虛擬貨幣交易亂象，立法機關(guān)必須結(jié)合已有政策內(nèi)容制訂成文法規(guī)范，明確虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)范圍及合規(guī)邊界，合理劃分企業(yè)、平臺和用戶間的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，構(gòu)建公正透明的交易規(guī)則，推動現(xiàn)有虛擬貨幣監(jiān)管政策規(guī)范化、程序化和法治化。唯有如此，我國監(jiān)管部門才能及時應(yīng)對復(fù)雜多變的市場情勢，將技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險限定于法律規(guī)劃范圍內(nèi)，在整體可控的維度上推動金融科技發(fā)展，實現(xiàn)金融安全、市場效率、交易公平的價值平衡。

五、虛擬貨幣交易規(guī)制的成文法體系構(gòu)建

法治是國家治理的基本方式，也是推進完善金融科技監(jiān)管的最優(yōu)手段。面對金融科技創(chuàng)新下三元價值沖突引發(fā)的交易監(jiān)管難題，筆者認為應(yīng)當從以下幾點完善虛擬貨幣交易立法。

（一） 加強基礎(chǔ)性法律制度供給

第一，建議立法機關(guān)在已有政策文件基礎(chǔ)上制訂“中華人民共和國虛擬貨幣交易法”（下稱“虛擬貨幣法”），將虛擬貨幣交易納入中國人民銀行管控系統(tǒng)，明確我國虛擬貨幣交易治理的立法定位。詳言之，對于路徑相對可控的“鏈外交易”模式，“虛擬貨幣交易法”應(yīng)承認其合法地位，同時著手建立全國性虛擬化貨幣交易平臺，完善平臺登記、存管和結(jié)算規(guī)則，統(tǒng)一貨幣機構(gòu)運營方式，在法律層面上為各類交易主體提供履約保障。而對于路徑不可控的“鏈上交易”模式，“虛擬貨幣交易法”應(yīng)澄清其非法性質(zhì)，合理劃分相關(guān)主體民事賠償規(guī)則和刑事責(zé)任，責(zé)成司法機關(guān)嚴厲打擊此類行為。

第二，鑒于市場中存在的虛擬貨幣種類繁多且特征各異，“虛擬貨幣交易法”應(yīng)對虛擬貨幣的概念和類別作出詳細劃分，厘清虛擬貨幣的法律性質(zhì)。金融市場是由諸多資本活動組合構(gòu)成的商業(yè)整體，虛擬貨幣正是區(qū)塊鏈技術(shù)與金融市場多維結(jié)合的產(chǎn)物，故虛擬貨幣的性質(zhì)并非一成不變，而是隨其在市場中的用途和角色變化不斷轉(zhuǎn)換。比如，代幣發(fā)行活動中虛擬貨幣更多表現(xiàn)出證券特征，支付結(jié)算活動中的虛擬貨幣偏向貨幣功能，買賣清償活動中的虛擬貨幣則呈現(xiàn)出商品屬性，而有關(guān)證券、貨幣和商品的法律條文主要散見于《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國民法典》等民商事法律規(guī)范中。因此，“虛擬貨幣交易法”需要根據(jù)虛擬貨幣使用場景和用途類別制定準用性規(guī)則，明確所援引部門法條款的認定標準、適用范圍和應(yīng)用方式，充分體現(xiàn)出“因業(yè)制宜”的治理思想，構(gòu)建以“虛擬貨幣交易法”為主導(dǎo)，其他部門法為依托的多元法律體系。

第三，我國應(yīng)通過制訂高位階法律來完善虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管機制。反洗錢金融行動特別工作組（FATF）2021年指出，各國應(yīng)考慮在政府機構(gòu)間建立工作組，針對有關(guān)虛擬貨幣洗錢、轉(zhuǎn)移和個人資產(chǎn)風(fēng)險制定專門條例，以實現(xiàn)對虛擬貨幣犯罪的全面監(jiān)管。[25]現(xiàn)階段我國對虛擬貨幣反洗錢規(guī)制主要依據(jù)《中華人民共和國反洗錢法》（下稱《反洗錢法》）的概括性規(guī)定和《13通知》《17公告》等政策文件，以上條文內(nèi)容簡單且敘述模糊，無法對洗錢犯罪做精細化監(jiān)管。因此，“虛擬貨幣交易法”中應(yīng)當增加專章內(nèi)容規(guī)制虛擬貨幣洗錢行為，強化事前預(yù)防和事中監(jiān)控機制，敦促市場交易主體依法履行合規(guī)義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。而在“虛擬貨幣交易法”尚未出臺前，立法機關(guān)亦可根據(jù)《17公告》的內(nèi)容對《反洗錢法》作出補充修訂，以解決短期法律適用疑難。同時，司法機關(guān)要利用FATF等國際組織與他國達成長效合作機制，建立虛擬貨幣反洗錢多邊數(shù)據(jù)共享平臺，簡化上游犯罪取證申請流程，為虛擬貨幣跨境洗錢犯罪的偵查和逮捕工作掃清障礙。

（二）建立系統(tǒng)性交易監(jiān)管機制

構(gòu)建虛擬貨幣交易動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，是區(qū)塊鏈技術(shù)風(fēng)險的現(xiàn)實訴求，也是數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系欠缺的緊迫要求[26]，當傳統(tǒng)被動型監(jiān)管模式已顯捉襟見肘之時，將監(jiān)管流程逐步前置，建立完整全面的事前審核、事中監(jiān)控機制就顯得尤為必要。

在事前審核機制構(gòu)建方面，我國監(jiān)管部門可仿效日本政府依托行業(yè)自律組織力量配合官方監(jiān)管的做法，形成以虛擬貨幣行業(yè)協(xié)會和行政監(jiān)管部門組成的梯次審查制度。首先，虛擬貨幣行業(yè)協(xié)會需制訂詳細準入章程，依規(guī)對擬入會企業(yè)的凈資產(chǎn)、主營業(yè)務(wù)類型、未來運作計劃、資本充足率等經(jīng)營指標進行初步審核，將合格企業(yè)納入行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一管理。其次，適格企業(yè)可在入會后半年內(nèi)面向特定主體開放虛擬貨幣交易業(yè)務(wù)，待初期試運營成功后，行業(yè)協(xié)會將符合條件的企業(yè)名單上報至監(jiān)管部門，監(jiān)管部門再對企業(yè)主體責(zé)任人犯罪記錄、交易異常記錄等合規(guī)情況進行審查，確認符合準入標準后向企業(yè)發(fā)放特許金融牌照，由注冊地行政機關(guān)登記并對其進行監(jiān)管。

在事中監(jiān)控機制革新方面，監(jiān)管部門應(yīng)改被動堵截為主動追蹤模式，著手設(shè)置虛擬貨幣交易動態(tài)監(jiān)測機制，運用人工智能算法模擬區(qū)塊鏈運行特征，完成交易數(shù)據(jù)收集、處理和識別工作。在數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)基于轉(zhuǎn)賬數(shù)額上限、交易時間集中、目標行為與預(yù)設(shè)樣本關(guān)聯(lián)程度等指標作出評價后，及時對可疑賬戶進行凍結(jié)，推動交易流程趨于公開透明。

在事后抽檢機制完善方面，監(jiān)管部門須執(zhí)行比一般金融機構(gòu)更加嚴格的程序標準，監(jiān)督企業(yè)及時公開重大變動信息，定期向有關(guān)部門上報資本充足率變動情況。與之相應(yīng)，虛擬貨幣運營企業(yè)需將投資者的資金與公司運轉(zhuǎn)資金作分賬管理，以便監(jiān)管部門對賬目進行審核。一旦出現(xiàn)問題，涉事企業(yè)應(yīng)承擔(dān)平臺管理不力的責(zé)任，接受限期整改、繳納罰金、吊銷經(jīng)營牌照等行政處罰，嚴重情況下則應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

（三）統(tǒng)籌行政部門職權(quán)

如上所述，當前行政機關(guān)偏好采取多部門聯(lián)合發(fā)布政策的形式，以政策禁令驅(qū)動虛擬貨幣交易治理，但此種監(jiān)管模式卻存在重大問題：一是聯(lián)合發(fā)布形式下行政機關(guān)部門通常只針對本部門視域下的問題實施監(jiān)管，不同部門職權(quán)范圍的差異和競合容易造成監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊；二是各部門追求的政策目標存在差異。[27]一些部門出于融資安全考量將合法數(shù)字資產(chǎn)募集等同于代幣發(fā)行活動，擴大了虛擬貨幣融資禁令的規(guī)制范圍，另一些部門則側(cè)重數(shù)字金融創(chuàng)新發(fā)展價值，從而對違規(guī)交易平臺視而不見。在沒有核心機關(guān)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的情況下，不同地區(qū)或相同地區(qū)的不同部門經(jīng)常各自為政、各執(zhí)一詞，缺乏明確的監(jiān)管導(dǎo)向和執(zhí)法標準，政策不穩(wěn)定性進一步加劇。

基于此，本文認為我國亟須完善虛擬貨幣政策協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化市場運行中執(zhí)法部門參與環(huán)節(jié)，而搭建起一個良性互動的部門協(xié)調(diào)平臺，需要從頂層制度設(shè)計、下層機關(guān)聯(lián)動兩個方面著手。第一，中央金融委員會辦公室應(yīng)主動牽頭制定宏觀政策方針，采取分業(yè)監(jiān)管模式下沉部門職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會、公安部等職能機關(guān)權(quán)力范圍，明確部門權(quán)責(zé)劃分、運行方式、規(guī)制范圍等多項問題，從而克服現(xiàn)有機制存在的重復(fù)施政，交替執(zhí)法弊端。第二，責(zé)成專項機構(gòu)整合各方信息資料，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測、云計算等技術(shù)手段搭建數(shù)據(jù)交互平臺，形成行政機關(guān)內(nèi)外部雙向信息聯(lián)動，以防止因空間錯位造成的管轄漏洞，實現(xiàn)法治軌道上的跨部門協(xié)同配合。同時，行政機關(guān)應(yīng)注重跨區(qū)域執(zhí)法探索嘗試，積極構(gòu)建域內(nèi)外監(jiān)管機構(gòu)跨境數(shù)據(jù)互聯(lián)、信息共享、風(fēng)險共擔(dān)機制，及時掌握全球最新治理動向。

六、結(jié)語

數(shù)字經(jīng)濟治理體系生成于資本市場的運行需求之下，完善于迅猛發(fā)展的市場創(chuàng)新之中。在法律制訂伊始，囿于社會發(fā)展水平和現(xiàn)有認知能力的局限，立法機關(guān)不可能預(yù)見到金融科技發(fā)展的未來樣態(tài)，當市場中出現(xiàn)前所未有的新情況時，已有法律條文和監(jiān)管機制的滯后性往往會顯現(xiàn)出來。此時，政策制定者更需對市場規(guī)制法律中的多元價值做出權(quán)衡，既要警惕法律規(guī)范缺位引起的無底線逐利競爭，又要防止嚴苛管控過度壓制市場交易主體積極性。有鑒于此，我國應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變虛擬貨幣治理觀念，變革現(xiàn)行交易監(jiān)管模式，加快成文法規(guī)范體系建設(shè)，引入大數(shù)據(jù)計算、人工智能、云存儲等先進技術(shù)構(gòu)建信息共享平臺，逐步提升監(jiān)管部門執(zhí)法張力，在風(fēng)險防控與金融創(chuàng)新間尋求動態(tài)平衡。

注釋：

①Etherscan：Token Tracker（ERC-20），https：//goto.etherscan.com/tokens，2024年1月19日。

②中國人民銀行數(shù)字人民幣研發(fā)工作組：《中國數(shù)字人民幣的研發(fā)進展白皮書》，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/16/content_5625569.htm，2021年7月16日。

③數(shù)據(jù)來自Cryptocurrency Prices-Bitcoin，https：//blockchain.info。

④參見趙某盜竊案，遼寧省大連市中級人民法院（2021）遼02刑終258號刑事判決書；羅業(yè)菂盜竊案，上海市靜安區(qū)人民法院（2020）滬0106刑初551號刑事判決書；李楠盜竊案，廣東省汕頭市中級人民法院（2020）粵05刑終10號刑事裁定書。

⑤參見觀研報告網(wǎng)：《中國虛擬貨幣行業(yè)現(xiàn)狀深度研究與發(fā)展前景分析報告》，https：//www.chinabaogao.com/pdf/78/64/597864.pdf，2022年7月1日。

⑥此數(shù)據(jù)為實時數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)取自Coin Dance|Global Bitcoin Political Support amp; Public Opinion，https：//coin.dance/poli，引用日期：2023年1月5日。

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責(zé)任編輯：韓曾麗

From Policy Supervision to Statutory Rulemaking：

Research on Legislation of Virtual Currency Transaction Supervision

Liu Wei

（School of Law，Hunan University，Changsha Hunan 410082，China）

Abstract：

Virtual currency is the product of the deep integration of digital technology and financial market. Blockchain technology has also caused market supervision problems while changing the traditional form of payment and settlement. China's virtual currency transaction supervision system is not yet perfect， the absence of legal norms， the old concept of supervision， backward technical means and other issues make the existing policy system unable to cope with the complex and changeable market situation， and it is urgent for legislators to respond forcefully. In the era of digital economy， the value concept of market regulation law is to promote the coordinated development of financial innovation and transaction security. To achieve this governance goal， China should start to formulate a \"virtual currency trading law\"， clarify the legal nature of virtual currency， and clarify the specific rules for trading， payment and settlement， and token issuance. Establish a systematic transaction supervision mechanism， coordinate the administrative functions and powers of the department， and improve the level of legalization of virtual currency transaction supervision.

Key words：

virtual currency; blockchain; financial innovation; regulatory model; rule of law improvement

收稿日期：2023-11-26修回日期：2024-12-30

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“大數(shù)據(jù)時代金融數(shù)據(jù)安全法律保護研究”（21BFX122）

作者簡介："劉衛(wèi)（1996—），男，天津人，湖南大學(xué)博士研究生。