從國有經濟布局重心變化看國有企業功能使命變遷

對國有企業進行分類，有利于增強國有企業改革的精準性、科學性，更有利于準確理解、看待國有企業在市場經濟中的功能定位。事實上，明確國有企業功能定位一直是我國國企改革的重中之重。2015年頒布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）將國有企業分為商業一類、商業二類、公益類，并基于此提出不同類型國有企業的差異化發展目標。

本文通過系統分析2015年—2024年間國有經濟布局優化和結構調整，深入探討其功能使命的變遷軌跡與特征，檢驗國有企業分類改革的具體成效。研究發現，《指導意見》出臺后，國有企業實現了從功能分類初步確立到充分聚焦主業的歷史性變遷。這一轉型的核心特征集中體現在國有經濟布局重心變化上。整體來看，通過市場化手段推進專業化整合與戰略性重組來提升國有企業的整體競爭力，逐步實現了國有企業整體做強做優做大的發展目標。分項來看，商業類國有企業進一步聚焦核心主業、強化戰略功能，致力于提升國有企業市場競爭力和資源配置效率；公益類國有企業則更加注重履行保障民生、服務社會的功能使命，在公共服務領域發揮了不可替代的作用。

國有企業在動態優化布局中不斷做強做優做大

作為中國特色社會主義公有制的重要實現形式，國有經濟是保證社會主義制度的堅實物質基礎。為了保證社會主義國家的性質和發展社會生產力，我國國有經濟必須保持適度的規模優勢與結構比例，既通過質的躍升確保其作為國家經濟命脈的核心功能，更以量的合理增長構建起覆蓋全產業鏈的戰略安全屏障。這不僅體現在國有企業作為國民經濟主導力量的質的規定性上，更需要在量的維度上超越一般宏觀調控工具的功能定位，以確保社會主義基本經濟制度的本質屬性。十年來，國有企業改革遵循“做強做優做大”的戰略部署，通過供給側結構性改革的系統推進，在動態優化中實現了從規模調整到能級躍遷的戰略性轉型。

2015年—2024年間，我國國有企業在數量、產業分布、區域分布等方面發生了顯著變化。從總量上看，通過市場化手段對國有企業進行戰略性重組、專業化整合，組建了中國資源環境集團、中國星網、中國數聯物流、中國鐵塔、國家管網集團等一大批國有企業。同時，通過壓減法人戶數等行動，推動國有企業戶數從2015年的51.95萬戶優化至2021年的45.69萬戶，實現了存量資產的提質增效。在完成階段性整合重組后，為適應國民經濟發展要求，國有資本加速布局基礎保障領域和戰新產業、未來產業。截至2024年底，國有企業數量穩步回升到58.49萬戶，同比增長7.34%（數據均來自天眼查數據庫）；營業總收入84.72萬億元，同比增長1.3%；利潤總額4.35萬億元，同比增長0.4%（數據來自財政部）。其中，第一產業國有企業數量增長66.37%，主要表現為鄉村振興戰略下對現代農業基礎設施和糧食安全體系的強化投入；第二產業國有企業數量增長21.89%，集中體現在新型工業化進程中戰略性新興產業加速發展等；第三產業國有企業數量增長25.60%，映射出數字經濟與現代服務業融合發展的新趨勢。這種跨周期、跨產業的全面性戰略布局調整，筑牢了國民經濟長期穩定發展的基礎盤，充分展現了國有企業在穩定經濟增長中的“壓艙石”作用。

同時，我國國有企業產業布局在四大區域的效果差異較大。截至2024年，東部、中部、西部和東北地區國有企業保有量分別為21.16萬戶、18.13萬戶、12.70萬戶和5.91萬戶，區域間分布深度差異仍然較大。同時，我國四大區域三次產業發展非均衡性明顯。雖然目前已經初步形成第一、第二產業國有企業主要位于中部地區（占比分別為38.08%、34.52%），第三產業主要位于東部地區（占比37.10%）的分布格局，但東部地區第二產業企業數量僅次于中部地區，占比高達34.14%，第二產業向中西部地區轉移的戰略目標并未充分實現，導致西部地區在承接產業轉移方面仍有較大的提升空間。這就要求政府做好統籌規劃，推動不同區域的國有企業根據資源稟賦、產業鏈上下游特點加強合作，促進區域間生產要素的高效流動與整合。通過構建四大區域國有企業的協同發展機制，實現資源互補、產業鏈銜接和功能協同，有效降低區域間同質化競爭，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，從而助力區域協調發展戰略的全面落實。

商業類國有企業：在聚焦主業中更加突出功能使命

《指導意見》的出臺標志著國有企業改革進入了以功能分類為導向的精準施策階段。這一改革框架將國有資本配置與相關產業領域的技術特征及市場結構緊密結合，確保國有企業的布局與產業領域的功能屬性相契合，從而兼顧了國有企業的經濟屬性與產業領域的結構特性。在此背景下，國有企業進一步聚焦核心功能定位，圍繞核心功能優化資源配置、提升技術創新能力與市場競爭力。根據《指導意見》確立的“商業一類”與“商業二類”分類改革框架，我國系統性推進商業類國有企業差異化戰略布局。

十年來，主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的國有企業數量顯著提升，而主業處于充分競爭行業和領域的國有企業則逐漸減少，國有資本布局不斷優化。截至2024年，我國農業、石油和天然氣開采業、非金屬礦采選業、鐵路運輸業、管道運輸業、科技推廣和應用服務業、互聯網和相關服務等行業的國有企業數量分別增長109.15%、129.55%、103.95%、146.55%、193.33%、134.01%、277.78%，充分保障了糧食安全、能源安全、原材料供應、能源輸送等事關國民經濟基礎的實體產業以及科技創新等事關國民經濟效率的高科技產業的健康發展。歸屬于戰略性新興產業的國有企業增至12.38萬戶，占國有企業總量的21.17%，較2015年（占國有企業總量的15.56%）上升近6個百分點【數據來自《戰略性新興產業分類（2018）》、（國家統計局令第23號）與天眼查企業信息數據庫（http：//www. tianyancha.com）的匹配結果】。批發業、零售業、住宿業、餐飲業等行業的國有企業數量呈現明顯下滑趨勢，分別下降20.96%、18.24%、22.14%、8.07%。通過上述調整，國有資本進一步向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中。在更好履行功能使命的同時，有效降低了由于過度多元化帶來的經營風險，保障了國有企業經營效率和盈利能力的提高。

但值得注意的是，資本金融服務、其他金融業、房地產業等虛擬經濟行業仍有大量國有企業集聚。資本金融服務甚至成為國有企業數量增長最高的行業，增長率達293.91%，其他金融業、房地產業的增長率也高達143.32%、84.08%。實際上，金融業發展具有兩重性。一方面，它與物質資料生產緊密相連，成為實體經濟的重要組成部分或其延伸；另一方面，在資本逐利的天性驅使下，金融業有可能脫離利潤率較低的實體經濟部門，并依托數字技術專注于虛擬經濟領域的自我擴張。國有企業為在完成經濟發展目標的同時獲得更高的經濟效益，將資金大量投入了回報率相對更高的金融領域，導致實體經濟部門的生產體系和流通環節內部循環不暢、金融市場的不穩定性和不確定性因素增加。因此，國有企業中涉及金融業的企業應在統籌防控金融風險的前提下，切實做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融“五篇大文章”，扎實推進“科技—金融—產業”的良性循環。在此基礎上，企業應當兼顧全局利益和長遠利益，通過資本的流動和配置，引導金融資本流向實體經濟部門中的重點領域和薄弱環節，促進虛擬經濟與實體經濟協同發展。

公益類國有企業：數量增加覆蓋更廣貢獻突出

《指導意見》在提出商業類國有企業聚焦主業的同時，進一步強調了“推進公益類國有企業改革”的重要歷史使命。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，是社會主義市場經濟體制優越性的集中體現。為適應這一改革方向，公益類國有企業的分類管理及考核機制進行了系統性優化：考核重點從傳統的經濟效益指標轉向成本控制、產品與服務質量、運營效率及保障能力等維度，同時依據企業功能特點差異化設置經營業績指標和國有資產保值增值要求，并在考核體系中引入社會評價機制，以全面反映其社會效益與公共價值。這一改革舉措不僅強化了公益類國有企業的功能屬性，也為實現國有企業雙重使命的平衡提供了制度保障。

一直以來，我國國有企業積極履行社會責任，并積極發揮示范引領作用。在民生保障領域，國有企業通過持續加大資源投入，顯著提升了公共服務供給能力。2015—2024年間，教育行業國有企業數量從0.04萬戶增至0.12萬戶，增幅246.3%；衛生行業國有企業數量從0.02萬戶增至0.05萬戶，增幅172.2%；社會工作行業國有企業數量從0.02萬戶增至0.09萬戶，增幅361.42%；公共設施管理業國有企業數量從0.25萬戶增至0.60萬戶，增幅140.19%。在鄉村振興戰略實施過程中，2024年中央企業在256個定點幫扶縣累計投入和引進無償幫扶資金57.32億元，引進幫扶企業1400多個，引進企業投資額164億元。這些變化反映了國有企業在保障和改善民生方面的重要作用。在生態文明建設領域，國有企業同樣展現出責任擔當。生態保護和環境治理業國有企業數量從0.07萬戶增至0.19萬戶，增幅155.30%；水利管理業國有企業數量從0.07萬戶增至0.18萬戶，增幅147.15%。在綠色轉型實踐方面，2024年中央企業充分發揮示范引領作用，通過技術創新和管理優化，在前三個季度實現了顯著的節能減排成效：萬元產值綜合能耗同比下降2.7%，萬元產值二氧化碳排放量降低3.9%。這不僅彰顯了國有企業在環境治理和可持續發展領域的責任擔當，更為推進美麗中國建設提供了有力支撐，在實現經濟效益與生態效益的協調統一方面作出了積極貢獻。

要保障國有企業的持久活力，公益類國有企業需引入信息化、數字化管理工具，以優化管理流程、提升管理效能，并降低運營成本。此外，企業可在非核心業務領域引入市場化運作機制，采取合理化收費策略或開展合作經營等模式，以填補資金缺口，從而實現資源的優化配置與企業的可持續發展。

國有企業對國計民生的貢獻不僅體現在對公益類國有企業發展的傾斜，更體現在通過優化布局提高收益，進而提高上繳公共財政的國有資本收益數量。2024年，我國國有企業應交稅費5.88萬億元，較2015年的3.86萬億元上升52.33%。可以說，國有企業不僅實現了自身的穩健經營，還使廣大公眾真正享受國有企業發展的“紅利”，為我國經濟社會發展提供了強大支撐。但值得注意的是，2023年以來，我國國有企業應交稅費出現了下滑趨勢，2023年、2024年分別同比下降0.5%、0.7%。國有企業作為國家財政收入的重要來源，其應交稅費的下降將直接削弱財政收入的穩定性。這種下降趨勢若持續，可能加劇地方財政壓力。尤其是在經濟下行周期中，財政收入的減少將限制政府實施逆周期調控的能力，影響基礎設施投資、公共服務供給和社會福利支出的可持續性。因此，國有企業應通過進一步優化布局和深化改革，加快實現高質量發展，從而增強整體價值創造能力。

（本文為國家社會科學基金一般項目：21BJL041）