天然水域垂釣管理存在問題分析

摘要：隨著長江流域重點水域禁捕工作持續(xù)推進，長江違法垂釣屢禁不止，違法人員與執(zhí)法隊員、護漁員打游擊、“躲貓貓”現象經常發(fā)生。針對長江禁漁執(zhí)法監(jiān)管面臨的新形勢、新問題，為促進休閑漁業(yè)發(fā)展，有必要對違法垂釣發(fā)生的原因、規(guī)律、行為主體以及相關法律法規(guī)等方面進行研究，找到破解問題的辦法。以高淳區(qū)為例，探討日常監(jiān)管執(zhí)法中遇到的相關問題并進行分析，提出相關建議。

關鍵詞：天然水域；垂釣；管理；休閑漁業(yè)

中圖分類號：S9文獻標志碼：A文章編號：1004-6755（2025）03-0038-03

休閑漁業(yè)是漁業(yè)“五大產業(yè)”之一，是促進漁業(yè)一二三產業(yè)融合發(fā)展，提升漁業(yè)發(fā)展質量效益和競爭力的重要產業(yè)，是推進鄉(xiāng)村振興的民生產業(yè)[1]。國務院印發(fā)《“十四五”推進農業(yè)農村現代化規(guī)劃》，提出“推動農業(yè)與旅游、教育、康養(yǎng)等產業(yè)融合，發(fā)展田園養(yǎng)生、研學科普、農耕體驗、休閑垂釣、民宿康養(yǎng)等休閑農業(yè)新業(yè)態(tài)”[2]。農業(yè)農村部印發(fā)《“十四五”全國漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出“培育壯大多種業(yè)態(tài)，發(fā)展休閑漁業(yè)，保護傳承漁文化”[3]。

全國水產技術推廣總站、中國水產學會編制的《中國休閑漁業(yè)發(fā)展監(jiān)測報告（2024）》中提到，根據農業(yè)農村部休閑漁業(yè)監(jiān)測分類，我國休閑漁業(yè)分為5種類型，分別是旅游導向型休閑漁業(yè)、休閑垂釣及采集業(yè)、釣具釣餌觀賞魚漁藥及水族設備、觀賞魚產業(yè)和其他[4]。旅游導向型休閑漁業(yè)、休閑垂釣及采集業(yè)為主導產業(yè)，2023年產值分別為388.78億元、274.85億元，合計占全國產值的71.25%[5]。產業(yè)的發(fā)展離不開行業(yè)監(jiān)管，以高淳區(qū)為例，對天然水域垂釣管理存在的問題進行分析。高淳區(qū)禁捕三年多以來，禁捕秩序良好[6]，天然水域違規(guī)垂釣是現階段影響禁捕秩序的主要問題。

1基本情況

高淳區(qū)擁有“三山兩水五分田”的生態(tài)黃金比例，轄區(qū)內河流湖泊眾多，魚類資源豐富。在全面實行長江十年禁漁政策的影響下[7]，高淳區(qū)非法捕撈現象日益減少，魚類生物量明顯增加，吸引了大批垂釣人員。高淳區(qū)天然水域垂釣集中區(qū)域主要分布在石臼湖武家嘴村、烏龜山、蛇山等水域及水陽江水碧橋、王家灣、費家嘴等區(qū)域。主要是周末、節(jié)假日時段垂釣人員多。從垂釣方式來看，以傳統(tǒng)垂釣和臺釣居多，其次是路亞釣，夜釣以路亞釣為主[8]。釣獲物主要是以鯽、黃顙魚、翹嘴紅鲌、鳡魚、鱖魚等為主。高科技垂釣方式不斷涌現，獲取的漁獲量甚至超過傳統(tǒng)捕撈方式[9]。隨著垂釣人員增多，違規(guī)垂釣屢禁不止[10]。同時，多桿多鉤、錨魚、“泥鰍黨”等垂釣行為已成為破壞水生生物資源的重要因素之一。借垂釣之名行捕撈之實的非法垂釣方式和工具，必須嚴格禁止。

1987年《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》第十八條：“娛樂性游釣和在尚未養(yǎng)殖、管理的灘涂手工采集零星水產品的，不必申請捕撈許可證，但應當加強管理，防止破壞漁業(yè)資源。”這一條款雖未明確提到“娛樂性垂釣”，但實際上涵蓋了娛樂性游釣的概念，并對其進行了初步的法律規(guī)范[11]。2020年以來，農業(yè)農村部、江蘇省人大先后出臺相關政策法規(guī)，對長江流域的垂釣行為進行規(guī)范，《長江水生生物管理規(guī)定》《農業(yè)農村部辦公廳關于進一步加強長江流域垂釣管理工作的意見》[12]、《農業(yè)農村部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室關于加強和規(guī)范長江流域垂釣管理工作的通知》[13]等文件規(guī)定天然水域原則上允許一人一桿、一線、一鉤（單鉤）進行垂釣；《江蘇省漁業(yè)管理條例》規(guī)定水生生物保護區(qū)內禁止垂釣，長江干流在禁漁期內禁止垂釣，并明確了處罰條款。以上法律法規(guī)和規(guī)定是高淳區(qū)天然水域垂釣管理的主要依據。針對高淳區(qū)長江禁漁執(zhí)法監(jiān)管面臨的新形勢、新問題，有必要對違法垂釣屢次發(fā)生的原因加以研究，發(fā)現問題并尋求解決問題的辦法，提出可行性建議，以期實現天然水域垂釣活動的規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展。

2存在問題

2.1對娛樂性垂釣的監(jiān)管標準需進一步完善

依據《農業(yè)農村部辦公廳關于進一步加強長江流域垂釣管理工作的意見》《長江水生生物管理規(guī)定》《江蘇省漁業(yè)管理條例》等規(guī)定，合法合規(guī)的認定標準為一人一桿、一線、一鉤（單鉤），對路亞等垂釣用具以及漁獲物的種類、數量等沒有作出具體規(guī)定，導致漁政執(zhí)法監(jiān)管標準不統(tǒng)一。此外，農業(yè)農村部相關文件規(guī)定非禁釣區(qū)原則上允許一人一桿、一線、一鉤（單鉤）娛樂性垂釣，經調查，有部分垂釣人員認為路亞等釣具雖為兩鉤，但其具有普遍性，完全禁止不利于休閑漁業(yè)及漁具產業(yè)的發(fā)展。

2.2對非禁釣區(qū)非法垂釣缺乏處罰依據

以往漁政執(zhí)法監(jiān)管的對象主要是生產型的捕撈作業(yè)，隨著長江十年禁漁實施，呼吁將垂釣行為也納入監(jiān)管的聲音越來越高。《江蘇省漁業(yè)管理條例》首次明確在水生生物保護區(qū)和長江干流禁漁期內垂釣的處罰措施，但對在其他水域進行違規(guī)垂釣的行為并沒有明確的處罰條款。在實際執(zhí)法過程中，對涉嫌生產性垂釣行為的認定以及漁獲物交易行為的認定存在一定的困難，執(zhí)法人員對在禁釣區(qū)以外的水域使用多桿多鉤等違規(guī)垂釣行為，只能通過宣傳、教育、勸說等手段來制止，缺乏有效的處罰手段。

2.3非法垂釣行為查處難度大

針對高淳區(qū)存在的非法垂釣問題，查處難度大也是一大問題，集中表現在參與查處非法垂釣行為的工作人員數目遠少于非法垂釣人群數目。此外，違法垂釣行為相對靜止，機動性和隱蔽性更強，比如高淳區(qū)境內的石臼湖進入枯水期后，違規(guī)垂釣人員聚集在航道及水坑周邊進行垂釣，有充足的時間處理違規(guī)釣具或者離開現場。有部分垂釣人員還熟知監(jiān)控盲區(qū)、了解執(zhí)法巡護人員的行動規(guī)律，利用微信群、電話等方式發(fā)布執(zhí)法人員的行動信息。近年來所查處的非法垂釣行為中，錨魚占據多數，部分人員在錨鉤上加上假餌，故意混淆錨鉤與單鉤的區(qū)別，加大了執(zhí)法巡護人員的工作難度，加上非法垂釣行為具有流動性，更增加了查處的難度。

3建議措施

3.1優(yōu)化調整垂釣政策，明確娛樂性垂釣的定義

娛樂性垂釣應以不破壞漁業(yè)資源為原則，以休閑娛樂為目的，釣具釣法和釣獲物符合規(guī)定，垂釣釣獲物不用于交易獲利的垂釣行為[14]。明確垂釣人員的義務，保護水生生物資源和生態(tài)環(huán)境，配合執(zhí)法人員和漁政，協(xié)助巡護人員的監(jiān)督檢查，服從監(jiān)督管理。在制定政策時，在廣泛征求社會各界及相關部門意見的基礎上，還要積極與相鄰省市溝通協(xié)調，力求政策制定上保持一致。

3.2持續(xù)加強執(zhí)法監(jiān)管

將天然水域垂釣管理作為執(zhí)法的重點，并納入長江十年禁漁監(jiān)管體系。一是加強對執(zhí)法人員和護漁員的培訓，學習垂釣相關知識，熟悉各種垂釣用具和方式，對于一些新出現的嚴重破壞資源的垂釣用具和方式能及時采取有效措施加以制止。二是農業(yè)農村部門持續(xù)加強與綜合執(zhí)法、公安、市場等部門聯(lián)勤聯(lián)動，實現從釣具、餌料、垂釣水域、漁獲物處理整個鏈條的閉環(huán)管理。三是借助智慧漁政平臺，發(fā)揮好網格員的作用，擴大巡護范圍，提高巡查頻率，采取陸查、水查相結合等方式，發(fā)現問題及時處理。四是強化科技賦能，繼續(xù)推進智慧漁政建設，運用無人機、智能監(jiān)控，提高執(zhí)法的精準性和及時性。

3.3細化垂釣管理措施

建議上級部門出臺《天然水域垂釣管理辦法》，一是將使用探魚設備、視頻輔助裝置等工具進行垂釣的，使用含有毒有害物質作餌料、窩料的，使用泥鰍、蝦類等水生生物作為餌料、窩料的，利用船艇、排筏等工具進行垂釣的，均列入非法捕撈范疇，破解政策執(zhí)行難和執(zhí)法難的問題。二是對地方特色物種及重要經濟物種棲息水域的垂釣方法、釣具、時間及漁獲種類、規(guī)格等進行限制，制定垂釣物種名錄，針對不同物種，規(guī)定每人每天垂釣的數量或重量。

3.4加大依法垂釣宣傳力度

一是通過多種渠道持續(xù)宣傳垂釣法律法規(guī)，提高垂釣者的法律意識，引導其自覺遵守規(guī)定。2020年農業(yè)農村部將天然水域垂釣納入管理后，許多垂釣愛好者、基層執(zhí)法機構短時間內不適應，且法律法規(guī)尚不完善，垂釣人員、市民群眾對政策理解上有偏差，因此需要進一步加大宣傳的廣度和深度，提升宣傳的針對性和覆蓋面，重點宣傳違法違規(guī)垂釣對資源環(huán)境的影響。二是充分發(fā)揮垂釣協(xié)會等民間組織的作用。比如休閑垂釣協(xié)會于2011年8月經國務院批準，2012年4月經民政部核準登記，受農業(yè)農村部和民政部指導和監(jiān)督，可借助協(xié)會宣傳垂釣管理相關政策，利用其對違規(guī)垂釣行為進行監(jiān)督，幫助群眾樹立合規(guī)垂釣理念[15]。三是各級政府部門及領導應改變對垂釣行為的傳統(tǒng)觀點，重視垂釣的執(zhí)法監(jiān)管，明確水務、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村部門在垂釣監(jiān)管方面的責任，鼓勵推廣生態(tài)友好型垂釣，鼓勵使用生態(tài)友好型漁具，建立公眾參與機制，引導公眾自主參與垂釣管理，推動娛樂性垂釣活動持續(xù)走向規(guī)范化、健康化的發(fā)展道路[16]。

參考文獻：

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[6] 本刊訊.國務院辦公廳印發(fā)《關于堅定不移推進長江十年禁漁工作的意見》[J].中國水產，2024（4）：2-5.

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[13] 農業(yè)農村部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室.關于加強和規(guī)范長江流域垂釣管理工作的通知：長漁﹝2020﹞12號 [EB/OL]．（2020-06-10）.http：//www. cjyzbgs.moa.gov.cn/tzgg/202006/t20200610_6346251.htm.

[14] 四川省農業(yè)農村廳.關于印發(fā)《四川省長江流域禁捕水域休閑垂釣管理辦法（試行）》的通知[ EB/OL].（2022-12-08）.http：//www.sc.gov.cn/10462/10778/10876/2022/12/8/77bfc8d8c1ea4a35b89ad366c4029467.shtml.

[15] 黃健.淺談構建長江流域垂釣精細化管理工作模式[J].中國水產，2024（4）：32-34.

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Analysis of problems in fishing management in natural waters

——Taking Gaochun district as an example

CHENG Xinghua

（Nanjing Gaochun District Aquatic Technology Promotion Station，Nanjing 211300，China）

Abstract：As the ban on fishing in crucial waters of the Yangtze River remains in force， illegal fishing using hook and line persists， with illegal fishermen often engaging in hide-and-seek with law enforcement officials and fishery protection staff. In view of the new circumstances and issues confronted in the law enforcement supervision of Yangtze River fishery， and with the aim of facilitating the advancement of leisure fishing， it is essential to investigate the causes， patterns， actors， and relevant laws and regulations of illegal fishing with hook and line， and seek solutions to the problem. Taking Gucheng District as an illustration， the relevant matters encountered in daily supervision and enforcement were discussed and analyzed. Relevant suggestions were put forward.

Key words：natural water body;fishing management;recreational fishery

（收稿日期：2024-11-19）