多措并舉提振消費，全方位擴大國內需求

近兩年，中國宏觀經濟面臨總需求水平持續下降的壓力。2024年年底召開的中央經濟工作會議將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”列為九項重點任務之首。2025年1月11日，中信改革發展研究基金會召開“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”專題研討會，孔丹理事長主持，多位專家學者圍繞如何抓住全方位擴大國內需求問題，進行了專題討論。

全方位擴大內需是穩定經濟運行的重要戰略舉措

朱之鑫（中財辦原主任，國家發展改革委原副主任）：中央經濟工作會議把全方位擴大內需放在今年九項工作任務的第一項，凸顯了這項工作的重要性。這是立足國情，充分發揮我國超大規模經濟的優勢，穩定當前經濟運行，應對外部沖擊，提升經濟自主性的重要戰略舉措，也是實現我國經濟發展目標的有力保證。我們要從三個方面來理解：

第一，我國經濟發展的階段性特征。幾十年的改革開放，我國的發展環境發生了深刻的變化。百年未有之大變局加速推進，逆全球化思潮抬頭，單邊主義保護主義上升，國際形勢不確定性增加，世界經濟復蘇緩慢。

總需求不足是當前影響經濟增長的主要矛盾。根據國家統計局和專家提出的與社會消費相關的數據，專家對消費趨勢進行了針對性分析。2024年我國GDP總量為134.9萬億元，同比增長5%，人均GDP約1.3萬美元。

當前影響消費存在的主要問題：一是經濟減速造成消費者信心不足；二是老齡少子化導致供需不平衡；三是要穩就業，群眾就業增收面臨壓力，引發消費能力不足。

第二，穩定經濟增長，保持經濟社會健康發展的需要。當前應對股市匯市波動的短期措施如何和整體上擴大內需有效結合，是很大的問題。最近美國可能再次延緩加息，這對人民幣匯率、對我國經濟將產生很大壓力，要關注這種變化帶來的影響。

第三，擴大內需，一是消費，二是投資。面對去年社會消費形勢不盡如人意，要有一個提振消費的總體思路，實施更積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，政府要在擴大內需的過程中扮演關鍵角色。

消費是經濟增長的重要動力之一。消費是經濟循環的起點，也是終點。提振消費，一是要穩就業，就業穩則民心安、社會穩；二是要考慮提高最低工資標準；三是要擴大社保范圍和提高社保標準。

任何政策都會有積極面和消極面。提振消費應該制定更為合理的收入和財富分配機制，這是需要解決的大問題。政府的投入，要為廣大居民提供更好的教育、醫療、社保和更為完善的公共服務。公共服務體系的投資是要解決可持續消費的后顧之憂。

遙遠（中信證券分析師）：從數據看，當前我國消費增速下行和結構持續分化。一方面，消費總量增速下行，近年來低于GDP增速；另一方面，消費結構持續分化，一線城市與其他城市消費增速分化，在年輕群體和中老年群體、城鎮居民和農村居民之間同樣存在。

自2018年起，社會消費品零售額增速降至10%以下，2020年以來降至4%左右。社會最終消費率從 2000年的63.88%，降到2023年的55.72%，其中居民消費占比38%，其余是政府和集團消費。相比之下，中等收入國家居民消費率平均為50%左右，發達國家為70%-80%。

改革開放以來，最終消費支出對國內生產總值增長的貢獻率一直處于上升的趨勢，但2024年前三季度最終消費的增長貢獻率為49.9%，對經濟增長的拉動率回落至2.4%。均顯著低于改革開放以來的中位數水平，終端消費需求的不足持續對生產以及經濟修復形成制約。

羅志恒（粵開證券首席經濟學家、研究院院長）：當前中國經濟增速出現“兩個偏離”：一是名義增速低于實際增速，居民收入和財富增值速度偏慢；二是實際增速低于潛在增速，就業仍面臨結構性壓力，微觀主體獲得感的提高相對滯后。有效內需不足引發供需失衡、物價低迷、預期不穩等一系列問題，要采取一系列政策和改革舉措，推動解決“兩個偏離”狀況。

（一）服務消費現疲軟態勢，偏離常態增長趨勢線

袁海霞（中誠信國際研究院執行院長）：2024年以來，服務消費走弱的跡象較為顯著，2024年服務零售額同比增長6.2%，較上年同期大幅下降了13.8個百分點。服務消費較其自身增長趨勢仍有較大差距，并且與趨勢線之間的缺口擴大，因此提振服務消費是未來提振消費、拉動內需的重要發力點。

（二）投資動能減弱

2024年，我國固定資產投資51.4萬億元，同比僅增長3.3%，民間投資低迷，同比僅增長2.5%（2023年為3.8%），占總投資比重進一步下降至52%。2014年前全社會投資增速為兩位數，2020年后降至5%以下。

2024年上半年，我國募資規模同比下降35%，互聯網、消費領域融資額“腰斬”。反映出企業信心不足，投資動能減弱。

楊萍（國家發展改革委投資研究所所長）：改革開放以來，我國投資實現較快增長，1982-2023年，我國全社會固定資產投資年均增長17.8%。在此過程中，我國成為“世界工廠”，城鎮化水平日益接近70%（2023年為66.16%），城鎮居民人均住房面積超過40平方米。按照邊際收益遞減規律，隨著資本積累規模的不斷擴大，如果沒有同步發生技術、工藝和管理方式的顯著變化，我國提高投資效益的空間將迅速收縮。

羅志恒：基建投資面臨總量不足、區域不均、結構上“看得見的基建多、看不見的基建少”等問題，仍有發展空間。

袁海霞：目前我國公共消費水平與發達國家和經濟體相比仍有較大差距，還有一定提升空間。目前公共消費尤其是地方政府公共消費支出，受地方債務風險化解壓力影響，在過去一段時期面臨較大的約束。

當前社會消費和投資的若干趨勢性特點

居民消費傾向下降

2024年以來，受到經濟增長放緩、收入增長停滯、高房價、債務壓力及消費結構變化等多重因素影響，消費增速走弱。國家統計局公布的就業、收入、消費三方面信心指數等預期都處于歷史新低，其中就業信心指數最差。

2024年底，人民銀行抽樣調查，希望更多消費的只占25.1%。多數人的意向是儲蓄，不愿投資，不愿借錢（房貸車貸等），居民貸款直線下降。

居民杠桿率偏高，樓市股市下行，資產縮水

張明（中國社科院金融所副所長）：居民消費的主要決定因素是他們當下和未來的收入與財富。當前居民部門面臨收入增長乏力、資產價格下降導致的財富縮水和貸款負擔問題。

2017-2018年房地產擴張，居民杠桿率快速上行，2023年末已達69.3%（大城市高房價透支居民未來收入、擠占其他方面消費需求——編者）。房地產占居民部門所持資產的59%。近3年，城市房價下跌了25%-30%，加上股票基金等損失，居民資產負債表縮水20%～25%。2023年，房產資產累計比2020年縮水9.8萬億元。對收入和長期財富增長的預期較悲觀，居民消費意愿和消費能力受到很大制約。

不同區域和不同年齡層的消費分化趨勢

沈建光（京東集團首席經濟學家）：消費低迷與居民收入下降和失業率高度相關。據京東銷售數據，2023、2024年消費下降幅度很大。

從年齡層看，這兩年，16-25歲和36-45歲區間人群的消費水平呈斷崖式下降；46-55歲區間人群工作相對穩定且有一定積蓄，消費持平。56歲以上人群，因為有養老金保證，情況較好。

人們的消費行為更注重性價比。說明出現一定的消費降級問題。

從數據看，當前消費呈現總量增速下行和結構持續分化的特點。

供需錯配抑制消費升級

當前我國以房地產、基建等為代表的傳統產能正逐步走弱，以制造業為代表的生產領域需及時調整供需結構失衡，但企業產品創新供給能力相對薄弱，出現傳統產品產能過剩與高端供給不足，鋼鐵、建材等行業產能利用率不足75%，而芯片、高端醫療設備等依賴進口。服務供給質量不足，教育、醫療等領域服務難以滿足中高收入群體需求。產業升級滯后制約新消費場景，數字經濟基礎設施（如5G、AI算力）覆蓋不足，限制新消費模式滲透。

瑪西高娃（中信證券宏觀經濟聯席首席分析師）：許多地方政府的投資目標是就業和產業布局。在項目發展中最關注現金流項目，可以不賺錢，但不能沒有現金流，很多項目是名股實債，很多行業在虧損，但只要不虧現金流，仍繼續投，這種資源錯配對產能優化帶來很多問題。

伍戈（長江證券首席經濟學家）：這是以價換量，就是寧愿不斷地降價，仍要維系一定的生產，體現為產能過剩。

政策傳導障礙，擴內需還存在堵點

消費信心不足根源于一系列深層因素，國民經濟循環出現了諸多堵點。比如：基建投資撬動消費的能力下降。企業信貸需求疲軟。環保、金融監管等目標與擴內需存在短期沖突（如限產政策影響就業）。政策不確定性（如平臺經濟監管）導致企業家信心指數低于榮枯線。利率傳導機制受阻，實際貸款利率下降未能有效刺激居民借貸消費。

伍戈：房價下跌預期形成，與房地產相關產品消費回落，家居消費、建筑及裝潢類消費持續保持低迷，整體在社會消費品零售額中的占比也隨之波動回落，尤其是房地產調控中出現了一種負向反饋循環，不僅有金融的負向加速，還有各地高度依賴土地引起的財政的負向加速。這兩個反饋疊加，房地產市場負增長，以及房地產引起的價格下跌非常急劇。

沈建光：股市下行、房地產下行的趨勢如果得不到扭轉，股市長期在低估值情況下，居民沒有了財富效應，怎么會有消費信心呢？國家統計局公布的信心指數3個方面，就業信心指數最差，收入預期和消費意愿都處于歷史新低，核心問題是就業。目前多數人的意向是儲蓄，不愿投資，居民貸款意愿直線下降（房貸、車貸，物貨貸都如此）。這代表了居民消費的基本面。以舊換新還不是治本之策，經濟政策要跟上，才能徹底改變人們的消費預期。

黃文濤（中信建設證券首席經濟學家）：居民收入下降、家庭部門存量債務較高仍是制約消費的主要原因。當前居民既面臨收入增長乏力的問題，也面臨資產價格下降導致的財富縮水；地產下行周期使家庭部門貸款負擔較重，居民消費意愿和消費能力受到很大制約。

提振終端消費并非一時之功

沈建光：隨著收入預期和就業預期的變化，消費者的整體消費行為和模式發生了顯著變化。拼多多作為消費降級的代表，2024年上半年的營收和利潤增速顯著超過京東和阿里，說明消費者在當前經濟環境下更加注重性價比，出現明顯的消費降級問題。

賈康（華夏新供給經濟學研究院創始院長）：消費提振要有“做大蛋糕”的可持續態勢，沒有發展基礎，后面的發力都會碰到捉襟見肘的問題。

擴大內需的基本指導思想

應有積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策

擴大內需既是應對短期調整的關鍵抓手，也是實現高質量發展的長遠之策，需要從供需兩端協同發力，激活國內大市場的內生動力。財政政策在擴大內需過程中扮演著關鍵角色。

蘇寧（中國人民銀行原副行長、中國銀聯原董事長）：數年來國家持續采取政策促進經濟增長，但是力度不夠。除了搞基建投資，還要促進擴大消費。在總需求不足，經濟出現周期波動的時候，用財政政策來刺激經濟，使經濟恢復正常。通過發債刺激消費是發達國家的普遍做法，美國醫保是在第二次世界大戰財政最困難的時候，首先對軍人家屬實行全額醫保，后來逐步擴大到全民。全方位擴大消費，財政政策要不斷加碼，不加碼是帶動不了經濟的。

消費與投資是相輔相成的

賈康：我們應正確認識消費與投資的關系。消費是基礎，有效投資是關鍵。消費是所有經濟活動的出發點和歸宿，作為原生動力的需求引導生產經營主體提供產品與服務，供給側的源頭是有效投資，投資帶動就業增加、不斷產生有支付能力的需求，所以消費的源頭活水是投資。回顧1998年我國發行第一批特別國債（30年期），到期應還2700億元。當時這是一大筆數目，今天看它在國家財政支出盤子里不足1%，以時間換空間的正面效應非常可觀。

具體而言：當前一要做大蛋糕，讓企業煥發活力、調動潛力、對接耐心資本形成長期行為模式；二要通過有效投資，在始發環節形成消費能力的源頭活水；三是補助弱勢群體和低收入人群；四是完善社保體系和提高基本公共服務均等化水平，讓大眾解除后顧之憂。

一些專家指出，目前存在制造業普遍產能過剩、企業缺乏擴大再生產積極性、地方政府欠一些企業的錢還不上、自動化替代勞動力的趨勢日益明顯等問題。因而，財政刺激政策，應該拿出一部分資金直接補助中低收入家庭和中小民營企業，他們是增加就業的主體。

充分發揮有效投資的帶動作用

在歷次有效需求不足的情況下，基礎設施投資對經濟增長的恢復都發揮了關鍵性作用。

孔丹（中信改革發展研究基金會理事長）：應注重基礎設施投資的社會經濟效益。政府投資對民間投資具有直接帶動效應，例如交通、能源、水利等政府投資項目，可形成對上下游產業鏈的需求，進而刺激相關行業的民間投資。賈康說中國可以投資的基礎設施項目俯拾皆是，地下管網就是最明顯的一例。從宏觀上看，提高投資效益，不僅是一般微觀主體的項目收益，應該是廣義的，應產生三個效應：一個是帶動效應，投資地下管網，帶動建材、工程、裝備等產業，激活這些產業，帶動相關企業正常經營，增加就業人數和工人收入；一個是突破效應，科技創新、攻關“卡脖子”技術需要耐心資本、長期資本，需要國家投資，用20年、30年、50年特別國債資金來支持。沒有長期資本、耐心資本的支持，科技創新很難突破；還有保障效應，醫療、教育，包括住房，保障性消費，本身就是提振消費。

賈康：基礎設施投資屬于先行資本，具有顯著的“乘數效應”，能夠引起社會總需求或總收入數倍于投資額的增長，因此各國政府一直很重視，是刺激經濟增長、拉動就業的重要手段。

朱鶴（中國金融四十人研究院研究員）：中國仍處于新型城鎮化、新型工業化進程中，公共投資領域潛在的投資和消費需求存在巨大的空間。在未來5年內，對大中城市的存量城市基礎設施進行改造，這包括舊城改造、地下管網、軌道交通，以及與居民生活密切相關，還有商業收益很少的設施，如博物館、圖書館等。

提高居民收入是根本

中央經濟工作會議強調，要促進居民收入增長和經濟增長同步，并將“推動中低收入群體增收減負”作為提振消費的首要工作。

專家們指出，居民收入在國民收入中的份額長期偏低。據統計數據，2019-2024年，我國居民可支配收入占GDP比重為43-45%（按資金流量計算約60%）。

居民可支配收入偏低，導致消費占比過低，影響經濟的良性健康循環；消費壓抑帶來了一系列經濟結構性問題。

孔丹指出，要緊的問題是消費能力的增長。消費是收入的函數，消費支出水平取決于收入水平，收入是就業的函數。提振消費最重要的是增加居民收入、穩定預期。

蘇寧：財政促進消費只能是臨時政策。低工資本來利于我國產品出口，但多年來工資增長速度慢于GDP增速，投資增長速度高于GDP增速，長期的不平衡，積累到一定程度就會出問題。

全方位擴大內需的政策建議

發揮政府投資的帶動作用

孔丹：總需求不足時期，政府的投資具有三方面效應：（1）帶動效應。即政府投資對民間投資的直接帶動，如交通、能源、水利、地下管網等投資項目可形成對上下游產業鏈的需求，進而刺激民間投資，增加就業和工人收入；（2）突破效應。科技創新和攻關需要耐心資本、長期資本的支持，目前必須由國家發行長期特別國債，否則關鍵核心技術“卡脖子”問題很難突破；（3）保障效應。即財政充實社保資金，支持醫療、教育、住房等保障性消費，本身也是提振消費。應該從宏觀角度看投資效益，而不是僅著眼微觀主體的項目收益。

李克穆（原中國保監會副主席）建議，國家級的政府投資，應當有專門的機構全程跟蹤督導，要有量化的效益指標，定期做出嚴謹的評估，促使政府投資實現預期的目標。

賈康、朱鶴等專家：政府應注重投資公共項目（非經營型項目），包括國家安全條件建設與重大基礎設施項目（兩重建設），城市基礎設施改造（地下管網、減災防災設施，海綿城市建設、軌道交通）；城市配套停車場；老舊小區改造；智慧城市和綠色城市建設；博物館、體育場、圖書館等公共設施；水系改造；基本農田灌溉體系的升級建設；振興鄉村所需配套的新區建設，等等。我國處于城鎮化過程中，目前這些與居民生活密切相關的基礎建設密度僅為發達國家平均水平的1/20左右，仍存在巨大的供給和需求空間。

如果是50年期特別國債，只要有弱現金流（如地下綜合管廊的各個主管部門向管廊的管理當局交年費），就可能實現資金閉環，源頭是使用者付費。政府投資就可帶動就業，可以讓企業感受到景氣上升，促使主動進入活躍的投資狀態。

由此，政府投資項目的審查應該更注重長期社會效益和即期社會帶動效應，不能僅考慮微觀短期收益。

促消費和惠民生緊密結合，完善民生托底政策

（一）社會保障和低收入者的消費補助

袁海霞：近年來，我國社保覆蓋面不斷擴大。目前社會保障體系存在的主要問題是：城鄉居民的社保水平不平衡，農村和低收入群體的養老、醫療負擔較重；就業困難群體和低收入人群需要增加救助幫扶資金。

社保體系涉及基本的養老、住房、醫療保障、少兒義務教育、高校助學金等等。這都屬于公共服務范疇，要加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，提高社保覆蓋率。

同時，可考慮增發國債補充社保賬戶，讓廣大群眾能消費、敢消費。可以考慮對特定群體發放定期“消費券”，或實行“負個人所得稅”。

（二）推進以縣城為載體的城鎮化

朱之鑫：目前我國城鎮常住人口比例已達66%，而戶籍人口城鎮化率只有48%。城市化水平與服務消費有密切關聯。新型城鎮化的路走好了，更多農村人口進城定居，社會消費水平就可以提高。

賈康：提高戶籍人口城鎮化率，關鍵是城鎮新老居民享有均等化的基本公共服務（社保福利）。可將從農村遷入城鎮定居的約1.6億人口的社保欠賬補上。未來可能還有上億農村居民向中心區域遷移，要滿足他們的保障房、教育、醫療等社保服務，這是中長期內持續的任務。

（三）培育消費熱點，創建多元消費場景

專家們就擴大多元消費的具體措施，提出了多項建議。

提振服務消費。服務業直接對接居民消費需求，容納就業能力強。發展文化旅游、冰雪經濟、銀發經濟，還可完善農村物流體系，激發縣域消費。

發展梯次消費。電子消費品新舊更替較快。新潮產品可滿足年輕人和中高收入人群需求，同時要開發低收入者和老年人的功能簡易、操作方便的電子消費品服務，提高梯度消費中的主體的消費能力。

發展面向中高收入人群的市場化教育醫療服務（據人民銀行問卷調查收入提高后消費選擇：教育27.5%，旅游27.9%，醫療25.2%，社交娛樂25%）。

改善消費環境。放寬土地，住房，汽車的限制，穩房地產市場相當于穩消費。可放寬農村宅基地和部分集體資源的市場化靈活配置、界定小產權住房等政策。

優化汽車消費環境：我國為電動汽車配套的充電樁已覆蓋高速公路的90%，完善城市道路網建設和管理，應進一步提高服務質量，滿足汽車出行需求。

放寬特殊領域的限制：汽車改裝業在國外是一個巨大市場，而國內受到交管限制；我國低空經濟和通用航空正處于起步階段，需要研究放寬空域限制，等等。要滿足各階層、各層次消費需求。

鼓勵和發揮線下服務體驗和情緒價值提供方面的優勢，吸引流量回歸線下，扭轉線下商業服務業的困境。

做好新型消費領域的保障工作。例如數字智能消費品、汽車電子控制的可靠性技術升級，適應越來越多在家網上辦公和網上消費趨勢的線上服務保障，加大研發投入。

（四）消費升級帶動產業升級、相互促進

隨著居民消費結構由基本生活消費向發展型、享受型消費升級，消費愈益呈現個性化、多樣化特征，供給側要適應這一需求，加快形成新業態、新產業。

陳文玲（中國國際經濟交流中心總經濟師）：我們的供給和需求嚴重不匹配。民以食為天，國內食品市場巨大，但市場上食品安全問題沒解決；老年社會需要家政服務，家政消費卻處于壓抑狀態。要敢于直面問題，敢于動真格。位于廣州的經營女裝童裝的希音公司，以Shein品牌直銷150多國服裝市場，平臺上有5600個設計師，一天可出2000個新品種，把全國的女裝產業鏈帶動起來。但它目前只是拉動了國際消費。

要注重擴內需政策和產業升級政策的協同、目標和政策工具的配合和政策制定的務實性，營造良好的市場和制度環境，促進擴內需與產業升級協同共進。

沈建光：統籌考慮消費、投資與產業升級之間的內在邏輯，加大對戰略性高技術產業、未來產業等企業的政策性補貼，讓長期資本愿意投向短期虧損但長期盈利的（或具有正外部性）的企業。

進一步向民營企業開放服務業

多位專家指出：中低收入群體收入的提升，離不開民營企業的發展壯大，現在民營企業發展艱難。發揮民企積極性、擴大服務市場準入，這是穩就業穩收入的一個重要方面。旅游、文化、教育、醫療、養老、家政服務等領域需求層次豐富，還有大量需求沒有得到滿足。建議向民營經濟開放這些領域，制定細則，加強標準建設和有效監管。

深化改革，形成有利于擴內需的增長模式

中長期看，需要在收入分配、社保體系、擴大民企投資準入、財政體制等多方面持續推進改革。如：

（1）深化收入分配體制改革。改革稅收和轉移支付措施，完善再分配和社會保障體系；提高勞動報酬在初次分配中的比重，提高中低收入群體在國民收入分配中的比重，遏制收入差距擴大勢頭，壯大中等收入群體規模。

（2）推動戶籍制度改革。加快推進農民工的市民化進程，穩定農民工預期，提高其消費傾向。其前提是建立全國統一的社保體系、社保賬戶由中央統一管理。

（3）健全宏觀經濟治理體系，深化財稅體制改革，合理安排中央地方事權財權。健全稅收制度，優化稅收激勵調節機制，充分激發地方政府在促消費上的積極性。

全方位擴大內需，要多措并舉構建“短期刺激—中期改革—長期制度”的三層政策體系。將內需真正打造為經濟增長的“壓艙石”與“加速器”，構建起以內需為主導的國內大循環，激活14億人口的超大規模市場優勢，在百年未有之大變局中開辟增長新空間，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實支撐。

（編輯 季節）

本文是中信改革發展研究基金會舉辦的“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”專題研討會綜述。