浙江省全域土地綜合整治：演進(jìn)歷程、邏輯框架與實(shí)踐反思

摘要：全域土地綜合整治是應(yīng)對(duì)耕地分布碎片化、生態(tài)用地退化、空間布局無(wú)序化、建設(shè)用地低效化等多種問(wèn)題的重要抓手，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要引擎。文章對(duì)浙江省全域土地綜合整治的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行調(diào)研和分析，提出浙江省全域土地綜合整治雖然走在全國(guó)前列，但仍然存在整治思維“工程化”、利益協(xié)調(diào)復(fù)雜、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)平衡難等問(wèn)題。綜合2024年《全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）》與學(xué)界觀點(diǎn)，文章認(rèn)為堅(jiān)持系統(tǒng)思維、堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持分區(qū)域整治并且多渠道完善資金配套，能為進(jìn)一步深入推進(jìn)全域土地綜合整治提供解決方案。

關(guān)鍵詞：土地整治；邏輯框架；實(shí)踐反思；浙江省

一、引言

黨的二十屆三中全會(huì)指出要深化土地制度改革。全域土地綜合整治是現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的集成式深化改革，是深化土地制度改革的重要內(nèi)容。近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，土地開(kāi)發(fā)過(guò)度、零散等問(wèn)題日益嚴(yán)重，自然資源和生態(tài)環(huán)境約束趨緊。在有限的國(guó)土空間上，生態(tài)用地退化、耕地分布碎片化、空間布局無(wú)序化、建設(shè)用地低效化等各類問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)[1]。元點(diǎn)式、平面式的土地整治模式已無(wú)法有效解決土地利用中的綜合性問(wèn)題，全域土地綜合整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、全方位的全新治理手段，通過(guò)對(duì)全土地要素進(jìn)行綜合整治，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

全域土地綜合整治的概念是在立足地方探索實(shí)踐和我國(guó)經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型的背景下提出的。2003年，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平作出實(shí)施“千萬(wàn)工程”的戰(zhàn)略決策，深刻改變了浙江鄉(xiāng)村的發(fā)展模式、生產(chǎn)布局和生態(tài)環(huán)境。2018年，“千萬(wàn)工程”榮獲“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”。以此為契機(jī)，國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上開(kāi)始大力支持全域土地綜合整治試點(diǎn)行動(dòng)。2018年6月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出要實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治重大行動(dòng)。《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》分別就如何實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治作出部署。2020年，中央一號(hào)文件明確指出開(kāi)展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)。近年來(lái)，各地立足實(shí)際，探索土地整治與多要素的跨界融合。在浙江、上海等地，土地整治側(cè)重助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；在河南、江西等地，土地整治側(cè)重解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、“空心村”整治，促進(jìn)中部崛起；在西部地區(qū)，土地整治側(cè)重脫貧攻堅(jiān)，解決耕地保護(hù)、扶貧搬遷問(wèn)題。由此可見(jiàn)，全域土地整治通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)建設(shè)空間和農(nóng)村生態(tài)空間進(jìn)行優(yōu)化布局，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕創(chuàng)造有利條件。

在理論研究方面，由于全域土地綜合整治命題較新，學(xué)術(shù)界關(guān)于全域土地綜合整治相關(guān)研究較少，根據(jù)研究主題主要集中在對(duì)全域土地綜合整治內(nèi)涵、實(shí)施主體、功能效益、資金來(lái)源等方面的分析。全域土地綜合整治源于土地整治，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊為實(shí)施單元，通過(guò)整體推進(jìn)農(nóng)用地、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)耕地資源節(jié)約集約利用，改善農(nóng)村環(huán)境的綜合性土地整治活動(dòng)[2]。相較于土地整治，全域土地綜合整治在整治對(duì)象、整治目標(biāo)和管理模式上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，更具有系統(tǒng)性、目標(biāo)更加多元、管理模式更注重平臺(tái)作用的發(fā)揮[3]。我國(guó)自開(kāi)展農(nóng)村土地整治以來(lái)，土地整治主體多為政府[4]，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，政府主導(dǎo)實(shí)施的土地整治模式難以有效滿足農(nóng)民的生產(chǎn)需求，農(nóng)戶逐漸自發(fā)組織實(shí)施土地整治[5]。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與政府共同出資參與土地整治的模式愈來(lái)愈成熟[6-7]。雖然全域土地綜合整治能夠有效解決土地利益中的綜合性問(wèn)題[8]，但在推進(jìn)過(guò)程中仍存在耕地保護(hù)壓力大、整治思維“工程化”[9]、農(nóng)村用地碎片化、散亂化[10]、利益協(xié)調(diào)復(fù)雜等問(wèn)題[11-12]。

總體而言，既有文獻(xiàn)對(duì)土地整治的內(nèi)涵、主體等進(jìn)行了充分研究，但研究范圍較為狹窄，難以有效指導(dǎo)全域土地綜合整治的地方實(shí)踐，且少有學(xué)者以浙江省為樣本，對(duì)全域土地綜合整治進(jìn)行全面剖析與反思。全域土地綜合整治涉及多方面改革，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)，且土地整治是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，值得長(zhǎng)期跟蹤研究。如何抓住共同富裕的契機(jī)深入推進(jìn)改革，仍是擺在政府面前的重大實(shí)踐課題。鑒于此，本研究以浙江省全域土地綜合整治為樣本，對(duì)浙江省土地整治的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，分析浙江樣本經(jīng)驗(yàn)做法和存在的問(wèn)題，這不僅有利于把握整體的土地整治動(dòng)態(tài)，還能為后期深化全域土地綜合整治改革提供思路參考，并為浙江省及其他地區(qū)合理有序推進(jìn)土地整治改革帶來(lái)啟發(fā)，對(duì)于在新時(shí)代更好縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

二、演進(jìn)歷程：浙江省全域土地綜合整治的歷史展開(kāi)

我國(guó)現(xiàn)代意義上的土地整治大致起步于20世紀(jì)80年代中后期，依據(jù)我國(guó)土地整治的發(fā)展歷程，本研究根據(jù)眾多參考文獻(xiàn)大致梳理歸納出浙江全域土地綜合整治制度發(fā)展的三階段特征，以期對(duì)浙江全域土地綜合整治改革歷程進(jìn)行整體性的把握[13]。

（一）元點(diǎn)“項(xiàng)目式”土地整治

改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)始快速發(fā)展，大量的耕地由于生產(chǎn)建設(shè)所需而被占用，我國(guó)開(kāi)始借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建土地整治體系，“土地整治”的概念逐漸顯化。在1981年以前，浙江省尚未建立專門的土地管理機(jī)構(gòu)。1981年3月，明確各省、市、縣的農(nóng)業(yè)部門為土地管理職能部門，農(nóng)村土地開(kāi)始有了統(tǒng)一的管理部門。至1987年7月，浙江成立土地管理局，統(tǒng)一管理浙江全省的城鄉(xiāng)用地。1988年8月，溫州市樂(lè)清縣試點(diǎn)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓改革，次年5月，該縣以招投標(biāo)形式出讓縣內(nèi)第一塊國(guó)有土地使用權(quán)，開(kāi)了全省土地使用權(quán)第一標(biāo)，當(dāng)時(shí)，一居民以17.5211萬(wàn)元中了面積為69.3平方米的國(guó)有土地使用權(quán)。此舉改變了全省過(guò)去以審批、劃撥等無(wú)償取得土地的單一形式，不僅籌集了資金，加快了城市建設(shè)，還加強(qiáng)了土地管理，使土地得到更合理的利用。據(jù)《浙江省土地志》記載，隨著國(guó)有土地有償使用制度的建立和完善，浙江省全面開(kāi)展土地使用權(quán)有償出讓工作，1992年出讓地塊達(dá)到1 667幅，收入近70億元，為浙江各地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了大量資金。

（二）平面“工程式”土地整治

1999年6月，全國(guó)首個(gè)省級(jí)土地利用總體規(guī)劃《浙江省土地利用總體規(guī)劃（1997—2010）》成功獲批。以此為依據(jù)，浙江先后在全省批準(zhǔn)11個(gè)市級(jí)、80個(gè)縣級(jí)、1 804個(gè)鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，在全省層面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了土地用途管制。2003年，“建設(shè)生態(tài)省”和“千村示范、萬(wàn)村整治”工程正式提出和實(shí)施。2009年，浙江實(shí)施“百萬(wàn)”造地保障工程，指出在2008年至2012年，全省力爭(zhēng)新增耕地面積106萬(wàn)畝。該項(xiàng)目最終5年累計(jì)新增耕地113.8萬(wàn)畝，全面超額完成造地任務(wù)。浙江省通過(guò)耕地保護(hù)工程項(xiàng)目不僅新增了有效耕地面積，也有效保障了居民生活、生產(chǎn)的用地所需。2007—2010年，浙江大規(guī)模開(kāi)展土地調(diào)查，查清了全省90個(gè)縣（市）區(qū)、4.6萬(wàn)個(gè)權(quán)屬單位、469萬(wàn)個(gè)圖斑的土地使用狀況，并同步建立了地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，這對(duì)依法保障個(gè)人和集體的土地權(quán)益起到至關(guān)重要的作用。這一時(shí)期，浙江省土地登記管理水平大幅度提升，制度建設(shè)進(jìn)一步鞏固。

（三）立體“事業(yè)式”全域土地綜合整治

2012年4月，浙江出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》，部署低效土地開(kāi)發(fā)工作，此后，浙江先后出臺(tái)《浙江省土地節(jié)約集約利用辦法》《新增建設(shè)用地計(jì)劃分配與存量建設(shè)用地盤活掛鉤辦法》等，成為全國(guó)率先開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)的省份。2013年，浙江出臺(tái)《全省“812”土地整治工程實(shí)施方案》。一年后，浙江通過(guò)《浙江省土地整治條例》，對(duì)全省土地整治工作進(jìn)行進(jìn)一步明確。2015年，浙江試點(diǎn)探索農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地改革，創(chuàng)造了全國(guó)農(nóng)地入市第一宗、宅基地使用權(quán)抵押第一單等數(shù)個(gè)“全國(guó)第一”，形成一批可復(fù)制、可推廣、利修法的試點(diǎn)成果。2018年，浙江出臺(tái)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見(jiàn)》，區(qū)別于傳統(tǒng)元點(diǎn)“項(xiàng)目式”或平面“工程式”推動(dòng)方式，指出按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先”的理念，在全國(guó)率先全面開(kāi)展全域土地綜合整治項(xiàng)目，對(duì)“田水路林村”全要素進(jìn)行綜合整治，集約高效利用空間。同時(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)，倡導(dǎo)“共建共享”。至此，浙江通過(guò)高起點(diǎn)全域規(guī)劃和設(shè)計(jì)，打造全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)升級(jí)版，旨在更好助推鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

三、邏輯框架：全域土地綜合整治的內(nèi)容展開(kāi)

全域土地綜合整治以系統(tǒng)理念為指導(dǎo)，對(duì)區(qū)域內(nèi)未利用地、非合理用地進(jìn)行整治，優(yōu)化空間布局，其雖由政府部門主導(dǎo)實(shí)施，但其中多主體協(xié)同、聯(lián)動(dòng)參與，緩解了城鄉(xiāng)間土地供需矛盾[14]。全域土地綜合整治的生成邏輯主要表現(xiàn)在規(guī)劃先行下推動(dòng)要素跨界融合，通過(guò)創(chuàng)新“土地整治+”模式，最終實(shí)現(xiàn)村民收入的增長(zhǎng)和生活質(zhì)量的提高。

（一）高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，優(yōu)化“三生”空間布局

浙江開(kāi)展全域土地綜合整治，堅(jiān)持將科學(xué)規(guī)劃放在重要位置，以“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、綜合治理”理念，指引全域土地綜合整治相關(guān)實(shí)踐。一方面以整村整鄉(xiāng)為對(duì)象，統(tǒng)籌域內(nèi)“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間，協(xié)同山、水、林、田、湖綜合治理，完善國(guó)土空間發(fā)展格局。如杭州市西湖區(qū)以片區(qū)為單位，統(tǒng)籌各類土地資源，打破鎮(zhèn)村間的行政壁壘，對(duì)土地進(jìn)行空間置換，推動(dòng)土地利用的高效化和精細(xì)化管理。另一方面注重工程設(shè)計(jì)與鎮(zhèn)村規(guī)劃同步傳導(dǎo)。根據(jù)鎮(zhèn)村規(guī)劃設(shè)計(jì)的功能區(qū)，將土地整治工程劃分為多個(gè)空間整治子單元，統(tǒng)一編制工程實(shí)施方案。如西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)統(tǒng)一編制農(nóng)用地、建設(shè)用地、鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)等子項(xiàng)目的實(shí)施方案，對(duì)城中村進(jìn)行全方位改造，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合治理，促進(jìn)了農(nóng)村空間格局的優(yōu)化。

（二）推動(dòng)多要素跨界融合，實(shí)施農(nóng)村土地精細(xì)化管理

浙江的土地整治從標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)到“千村示范、萬(wàn)村整治”，再到全域土地綜合整治，都非常重視要素的跨界融合，辯證處理保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系，構(gòu)建“山水林田湖”生命共同體[15]。一方面，重視整治區(qū)域的全域性。統(tǒng)籌各類農(nóng)用地、建設(shè)用地等不同用地類型和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游觀光業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)的整治活動(dòng)。另一方面，重視整治對(duì)象的全要素性，整治對(duì)象不再局限為耕地、建設(shè)用地等單個(gè)要素，而是對(duì)全要素的綜合整治。如杭州市雙浦鎮(zhèn)在全國(guó)率先實(shí)行“山水林田湖草沙”等全要素土地綜合整治工作，通過(guò)生態(tài)修復(fù)、城中村改造、拆除違法建筑、礦山復(fù)綠治理、系統(tǒng)治水等措施再造“富春山居圖”；杭州市葛塘村通過(guò)對(duì)甲魚(yú)塘進(jìn)行綜合整治，全面改造了村容村貌，使原先臟亂差的村莊煥然一新。

（三）創(chuàng)新“土地整治+”模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境同步提升

在開(kāi)展全域土地綜合整治過(guò)程中，浙江始終把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展放在第一位，打造并形成了一系列“土地整治+”模式。如通過(guò)“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“土地整治+農(nóng)村旅游”“土地整治+古村落保護(hù)”等“輸血+造血”的模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)效益和生態(tài)保護(hù)的同步提升[16]。此外，浙江重視土地資源在城鄉(xiāng)間的有序流動(dòng)，如嘉興市嘉善縣通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)地”建設(shè)，開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地試點(diǎn)，使得土地和資金在城鄉(xiāng)間有序流動(dòng)。一方面，通過(guò)綜合管理和出讓等形式盤活未利用地和低效用地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。另一方面，對(duì)閑置農(nóng)房進(jìn)行系統(tǒng)性管理，通過(guò)整體招租引進(jìn)外資，提高農(nóng)民收入。同時(shí)，浙江利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、結(jié)余指標(biāo)在鎮(zhèn)域和省域內(nèi)同步流轉(zhuǎn)、宅基地?fù)Q房等方式，在滿足城市基本建設(shè)用地的同時(shí)促使資金流向鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

（四）堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)村民生活質(zhì)量和收入不斷提升

浙江堅(jiān)持以人為本開(kāi)展全域土地綜合整治，通過(guò)切實(shí)保障人民權(quán)利使得村民生活質(zhì)量得到提高，收入不斷增加。一方面，通過(guò)舊村改造或整村搬遷，村民得到集中安置，新居往往基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，生活配套更加便利，居住環(huán)境和村容村貌都得到相應(yīng)改善。另一方面，農(nóng)戶可以出租空余的安置房獲得租金收入，周邊產(chǎn)業(yè)的引入和發(fā)展也能為村民提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)。如麗水市松陽(yáng)縣以“天人合一”理念進(jìn)行全域土地綜合整治，通過(guò)改造和修繕古村落，還原了村莊的韻味和美麗。此外，立足縣域低丘緩坡的地形為特色，發(fā)展坡地旅游業(yè)，變“短板”為“長(zhǎng)板”，不僅帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高了村民收入，還促進(jìn)了村莊基礎(chǔ)設(shè)施的改造提升。

四、潛在風(fēng)險(xiǎn)：整治思維、利益牽扯與生態(tài)經(jīng)濟(jì)間的平衡

（一）“工程思維”易改變生態(tài)系統(tǒng)

農(nóng)村土地碎片化不利于耕地的高效耕作，而土地的產(chǎn)權(quán)分散化也會(huì)阻礙土地要素的自由流動(dòng)。雖然農(nóng)村土地綜合整治能提高土地利用效率，但實(shí)施過(guò)程中偏向“工程思維”，不利于從根本上解決土地碎片化問(wèn)題，且土地綜合整治是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的重構(gòu)，勢(shì)必在一定程度上影響生態(tài)系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)[17]。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的土地整治項(xiàng)目主要是修筑農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、土地平整等，在工程實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)破壞原有的自然屬性，包括地形地貌、土地的質(zhì)量和形狀等，進(jìn)而影響區(qū)域土地的生態(tài)過(guò)程，這些改變會(huì)使生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)能力受到影響，如土壤養(yǎng)分循環(huán)、生物多樣性、水源涵養(yǎng)功能下降等。因此，在土地綜合整治過(guò)程中要盡量避免“工程思維”，通過(guò)將傳統(tǒng)工程手段與農(nóng)藝措施、生物措施等各種生態(tài)手段相結(jié)合，多舉措實(shí)施土地綜合整治。

（二）土地整治利益協(xié)調(diào)復(fù)雜

土地綜合整治涉及多方利益，如城市建設(shè)用地與農(nóng)用地之間、土地整治工程與生態(tài)保護(hù)之間、政策制定者與具體實(shí)施者之間的關(guān)系都需要妥善協(xié)調(diào)。雖然浙江在全域土地整治中強(qiáng)調(diào)因地制宜的發(fā)展模式并對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，但對(duì)各微觀主體（尤其是失地農(nóng)民）相關(guān)利益及權(quán)利缺少考量。此外，由于土地綜合整治是一個(gè)前期投入大、實(shí)施周期長(zhǎng)的過(guò)程，在資金配套使用方面需求量較大，如對(duì)農(nóng)民拆遷的補(bǔ)助、搬遷后新小區(qū)及公共設(shè)施的建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等都需要資金的投入，僅依賴地方財(cái)政壓力較大[18]。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱的山區(qū)存在大量超前投資、負(fù)債運(yùn)行的情況。因此，即便浙江省出臺(tái)政策強(qiáng)調(diào)土地整治項(xiàng)目的融資渠道，但實(shí)際來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本介入較少，土地綜合整治資金來(lái)源渠道單一[19]。

（三）生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

傳統(tǒng)的土地整治目標(biāo)主要是以增加耕地面積提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)耕地質(zhì)量、生態(tài)功能和與土地掛鉤的社會(huì)保障功能尚未明確。隨著土地整治全面鋪開(kāi)，耕地質(zhì)量不高、生態(tài)環(huán)境破壞、農(nóng)戶需求與項(xiàng)目供給不匹配等問(wèn)題頻發(fā)，對(duì)土地整治可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。雖然浙江在全省大范圍開(kāi)展以生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的全域土地綜合整治項(xiàng)目，但在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕生態(tài)保護(hù)的觀念依然存在。對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，尤其是對(duì)生態(tài)環(huán)境較為脆弱、自然生態(tài)相對(duì)失衡的地帶保護(hù)還不夠充分，土地綜合整治的開(kāi)展不夠充足[20]。開(kāi)展全域土地綜合整治，不能僅側(cè)重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更要側(cè)重綠色生態(tài)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上“做加法”，合理開(kāi)展生態(tài)規(guī)劃。

五、治理之道：實(shí)現(xiàn)民生為本的全域土地綜合整治

全域土地綜合整治作為助推鄉(xiāng)村振興、助力實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要抓手，既要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，又要結(jié)合省域?qū)嶋H，找準(zhǔn)發(fā)展定位，因地制宜推動(dòng)土地整治向縱深發(fā)展。

（一）堅(jiān)持系統(tǒng)思維，構(gòu)建全過(guò)程土地整治規(guī)劃體系

在土地整治發(fā)展過(guò)程中，土地整治成效顯著的德國(guó)、美國(guó)、日本等地都非常重視規(guī)劃的編制，以系統(tǒng)性思維推進(jìn)土地整治[21]。浙江作為改革的先行地，要以系統(tǒng)性思維為指導(dǎo)，構(gòu)建更加科學(xué)、全面的國(guó)土空間用途管制體系。例如，臺(tái)州市三門縣橫渡鎮(zhèn)東屏村是浙江省首批歷史文化村落保護(hù)利用重點(diǎn)村，其涉及全域土地綜合整治面積4 000多畝。在推進(jìn)全域土地綜合整治過(guò)程中，東屏村貫徹落實(shí)國(guó)土空間治理全要素要求，以“三生融合”系統(tǒng)性思維制定規(guī)劃藍(lán)圖，充分發(fā)揮“土地整治+農(nóng)旅服務(wù)”“土地整治+生態(tài)修復(fù)”“土地整治+空間優(yōu)化”的疊加效應(yīng)，促進(jìn)三產(chǎn)融合，從而順利實(shí)現(xiàn)了古村落保護(hù)與水庫(kù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的雙重目標(biāo)。因此，可以按照“山水林田湖路村”全要素系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合浙江省小流域的省情特征，構(gòu)建實(shí)施包括1個(gè)全域土地綜合整治，1個(gè)村莊規(guī)劃，農(nóng)業(yè)、生態(tài)、空間等多個(gè)子項(xiàng)工程設(shè)計(jì)協(xié)同的方案，梳理分析全域土地資源開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)過(guò)程，科學(xué)劃分整治分區(qū)和功能區(qū)[22]，編制鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地整治、道路水系林帶整治提升、一二三產(chǎn)融合發(fā)展和生態(tài)廊道建設(shè)等工程實(shí)施方案，為打造人與自然和諧共生發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）立足以人為本，完善土地綜合整治多元參與途徑

全域土地綜合整治既是國(guó)家戰(zhàn)略，又是一項(xiàng)重要的“民心”工程。因此，要以全域土地綜合整治為契機(jī)，讓老百姓真正成為土地整治工作的最終受益者。例如湖州市吳興區(qū)東林鎮(zhèn)通過(guò)村莊撤并、舊村更新等方式盤活農(nóng)村存量土地，加大對(duì)空閑地、廢棄宅基地、工礦用地、“一戶多宅”退出或拆除地塊的復(fù)墾力度，節(jié)余城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”指標(biāo)，用以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民建房等現(xiàn)實(shí)需求[23]。同時(shí)，結(jié)合“三改一拆”“五水共治”等工作，通過(guò)礦山復(fù)綠、河道清淤、違法違章建筑拆除等工程，改善農(nóng)村環(huán)境。此外，應(yīng)引導(dǎo)村民積極主動(dòng)地參與到全域土地整治工程的規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督管理等過(guò)程，發(fā)揮村民在土地整治中的主體作用。針對(duì)村民參與意愿不高的問(wèn)題，要從宣傳著手，做深、做透、做通村民的思想工作[24]。同時(shí)，高度重視村民的實(shí)際需求和利益表達(dá)[25]。通過(guò)組建信息交流群、設(shè)置布告欄等方式公開(kāi)信息，賦予村民代表列席會(huì)議的權(quán)利，并設(shè)置一定權(quán)重參考村民代表所提的合理意見(jiàn)及建議，真正體現(xiàn)“民生為本”。此外，要發(fā)揮典型示范鎮(zhèn)（村）的帶動(dòng)效應(yīng)，激發(fā)土地整治區(qū)域內(nèi)村民參與的動(dòng)力，使其既能認(rèn)識(shí)到差距，又能看到未來(lái)美好的發(fā)展前景。

（三）實(shí)施分區(qū)整治，因地制宜開(kāi)展生態(tài)化整治工程

土地整治是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的重構(gòu)，為更好保護(hù)生態(tài)環(huán)境，降低對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的壓力，可分區(qū)開(kāi)展土地整治生態(tài)工程。如平原地區(qū)重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行生態(tài)化建設(shè)。平原地區(qū)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地保護(hù)的核心區(qū)，需提高基本農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)形成高效可持續(xù)的生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)。破除以往的“工程思維”，在土地平整、田間道路、農(nóng)田水利工程的全過(guò)程融入生態(tài)保護(hù)理念。利用浙江省各地的鄉(xiāng)土植物建立農(nóng)田防護(hù)林，在保障基本農(nóng)田糧食生產(chǎn)的前提下，提升生態(tài)服務(wù)功能。丘陵山區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，水土流失嚴(yán)重。在全域土地整治過(guò)程中要注意礦山邊坡的生態(tài)修復(fù)、截排水系統(tǒng)的建設(shè)、礦地連片復(fù)墾等工程。在保持水土方面也應(yīng)分區(qū)分情況對(duì)待，如對(duì)水源地的水土流失，應(yīng)對(duì)河道進(jìn)行清淤，增加林草覆蓋，減少入河泥沙；對(duì)經(jīng)濟(jì)作物林木下的水土流失，要在林下錯(cuò)季種植林下植物。沿海地區(qū)要通過(guò)具有沿海特色的全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)要素集聚。例如舟山市定海區(qū)白泉鎮(zhèn)金山社區(qū)通過(guò)整合自然資源和相關(guān)部門關(guān)于全域土地綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合體建設(shè)等方面的政策，實(shí)現(xiàn)政策集成；通過(guò)低丘緩坡開(kāi)發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等土地整治項(xiàng)目，構(gòu)建“田成方、林成行、渠相通、路相連”的農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)要素集聚；通過(guò)結(jié)合金山當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)民俗文化，利用礦山等自然條件，進(jìn)行廢棄礦山治理、復(fù)綠等工程，打造山與文化、自然相融合的民俗文化宣傳基地，實(shí)現(xiàn)多元素集合。

（四）完善資金配套，拓寬土地綜合整治多元融資渠道

土地綜合整治資金投入大、見(jiàn)效慢、周期較長(zhǎng)，資金來(lái)源主要依靠政府財(cái)政支持。因此，要積極引進(jìn)社會(huì)資本，利用市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作模式開(kāi)展土地整治。建議采取政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、股權(quán)合作等形式，將土地整治、生態(tài)修復(fù)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益掛鉤。拓寬“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化路徑，支撐土地綜合整治生態(tài)轉(zhuǎn)型過(guò)程中生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，如通過(guò)利用土地指標(biāo)增減掛鉤政策，推動(dòng)資金要素合理流動(dòng)，為農(nóng)村土地綜合整治開(kāi)拓更豐富的資金來(lái)源渠道。同時(shí)，簡(jiǎn)化審批流程和土地整治程序，進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)[26]。在招標(biāo)過(guò)程中，可依法依規(guī)要求招標(biāo)單位預(yù)先墊資，在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行分步返還，這不但可以減輕政府籌資壓力，也能強(qiáng)化中標(biāo)單位的工程質(zhì)量。例如，浙江省長(zhǎng)興縣呂山鄉(xiāng)是“中國(guó)湖羊之鄉(xiāng)”，其通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治，使得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個(gè)村平均增收100萬(wàn)元每年，并且極大地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率。

六、結(jié)語(yǔ)

文章以浙江省全域土地綜合整治為樣本，對(duì)全域土地綜合整治的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行回溯與分析，在精準(zhǔn)識(shí)別浙江省在開(kāi)展全域土地綜合整治發(fā)展困境的前提下，認(rèn)為進(jìn)一步推進(jìn)全域土地綜合整治走深走實(shí)要堅(jiān)持系統(tǒng)思維、立足以人為本、實(shí)施分區(qū)整治和完善資金配套。浙江在全域土地綜合整治實(shí)踐中較為超前，探索形成了較為成熟的土地整治經(jīng)驗(yàn)，其經(jīng)驗(yàn)做法具有一定的可復(fù)制可推廣價(jià)值，為其他地區(qū)開(kāi)展全域土地綜合整治提供了借鑒參考。但制度創(chuàng)新沒(méi)有坦途，浙江在推進(jìn)全域土地綜合整治過(guò)程中也不可避免面臨問(wèn)題與挑戰(zhàn)，且全域土地綜合整治是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，值得長(zhǎng)期跟蹤研究。因此，在未來(lái)全面推開(kāi)全域土地綜合整治的過(guò)程中，不僅要充分汲取國(guó)內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)“為我所用”，也要進(jìn)一步結(jié)合《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見(jiàn)》《全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）》等最新的政策文件，因地制宜開(kāi)拓創(chuàng)新，真真正正為耕地保護(hù)、農(nóng)村發(fā)展、百姓增收帶來(lái)切實(shí)利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]曾文清，張斌.鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治策略轉(zhuǎn)型及實(shí)施路徑[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2021，60（04）：69-73.

[2]許恒周.全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興的機(jī)理與實(shí)施路徑[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2021（05）：144-152.

[3]蔣丹群，何京.新時(shí)代背景下上海市全域土地綜合整治實(shí)踐探索[J].上海城市規(guī)劃，2023（01）：83-87.

[4]唐秀美.農(nóng)村土地整治助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施——《鄉(xiāng)村振興視域中的農(nóng)村土地整治》評(píng)介[J].中國(guó)土地科學(xué)，2020，34（03）：101-104.

[5]嚴(yán)金明，蔡大偉.關(guān)于全域土地綜合整治的戰(zhàn)略思考[J].中國(guó)土地，2022（07）：4-7.

[6]陳思瑾.不同模式下農(nóng)地整治減貧增收效應(yīng)研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2019.

[7]汪文雄，李敏，余利紅，等.農(nóng)地整治項(xiàng)目農(nóng)民有效參與的測(cè)度及其診斷——以湖北省為例[J].資源科學(xué)，2015，37（04）：671-679.

[8]張超正，楊鋼橋.農(nóng)地整治何以促進(jìn)農(nóng)戶收入增加——基于整治模式和地貌類型的異質(zhì)分析[J].自然資源學(xué)報(bào)，2021，36（12）：3114-3130.

[9]楊紅，陳百明，高永，等.基于可持續(xù)發(fā)展的北京市大興區(qū)土地整理潛力評(píng)價(jià)[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2006（08）：77-82.

[10]陳樂(lè)賓.農(nóng)村土地綜合整治中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018，29（19）：225-227.

[11]王濤.重慶市江津區(qū)土地整治規(guī)劃實(shí)施效果及建議[J].南方農(nóng)業(yè)，2017，11（15）：80-82.

[12]張自強(qiáng).關(guān)于土地整治資金募集融資的探討[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2020（29）：125-126.

[13]夏方舟，楊雨濛，嚴(yán)金明.中國(guó)國(guó)土綜合整治近40年內(nèi)涵研究綜述：階段演進(jìn)與發(fā)展變化[J].中國(guó)土地科學(xué)，2018，32（05）：78-85.

[14]李秋芳，汪文雄，崔永正，等.組織關(guān)系視角下全域土地綜合整治多元主體協(xié)同治理的邏輯框架與網(wǎng)絡(luò)形式[J].自然資源學(xué)報(bào)，2024，39（04）：912-928.

[15]何佑勇，徐漢梁，虞舟魯，等.“千萬(wàn)工程”視角下的全域土地綜合整治內(nèi)涵與機(jī)制研究——基于浙江省全域土地綜合整治的實(shí)踐[J].浙江農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2023，35（12）：2988-2998.

[16]張紹良，楊永均，侯湖平，等.基于恢復(fù)力理論的“土地整治+生態(tài)”框架模型[J].中國(guó)土地科學(xué)，2018，32（10）：83-89.

[17]代秀龍，趙家敏.流域生態(tài)單元視角下全域土地綜合整治路徑——以廣東省佛岡縣湯塘鎮(zhèn)省級(jí)試點(diǎn)為例[J].規(guī)劃師，2024，40（01）：83-90.

[18]陳明星.《鄉(xiāng)村振興視域中的農(nóng)村土地整治》述評(píng)[J].地理學(xué)報(bào)，2020，75（05）：888.

[19]董鵬達(dá)，董欣，朱菁，等.全域土地綜合整治視域下的鄉(xiāng)村空間重構(gòu)路徑——以漢中市謝村鎮(zhèn)26個(gè)村莊為例[J].南方建筑，2024（04）：42-53.

[20]李秋芳，汪文雄，劉雅琴，等.多層網(wǎng)絡(luò)視角下全域土地綜合整治多元主體協(xié)同治理研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2024，38（08）：72-84.

[21]吳頔，夏侃.農(nóng)村土地綜合整治：現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、國(guó)際模式、中國(guó)之策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2024（06）：98-101.

[22]董婷，楊朝現(xiàn)，楊璇，等.基于“三生”功能協(xié)調(diào)的山地丘陵區(qū)土地綜合整治分區(qū)——以重慶市江津區(qū)為例[J].農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境學(xué)報(bào)，2023，40（03）：534-547.

[23]胡莊錦.全域土地綜合整治案例、問(wèn)題和對(duì)策——以湖州市吳興區(qū)東林鎮(zhèn)為例[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2024，65（11）：2772-2779.

[24]張超正，楊鋼橋，陳丹玲.不同模式農(nóng)地整治對(duì)農(nóng)民生活滿意度的影響差異研究——基于生計(jì)資本總量和結(jié)構(gòu)的中介效應(yīng)分析[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2020，29（06）：1462-1472.

[25]聞秀麗.以全域土地整治為切入點(diǎn)助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施[J].黑龍江糧食，2022（06）：45-46，107.

[26]何碩研，方相，楊鋼橋.土地綜合整治能促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型嗎？——來(lái)自湖北省部分鄉(xiāng)村的證據(jù)[J].中國(guó)土地科學(xué)，2022，36（04）：107-117.

責(zé)任編輯：管仲

Evolution Course， Logical Framework and Practical Reflection"of Comprehensive Land Renovation in Zhejiang Province

Yu Jiaqiu

（Party School of Changxing County Committee， the CPC， Huzhou 313100， China）

Abstract：" Comprehensive land consolidation is an important starting point to deal with the fragmentation of cultivated land distribution， ecological land degradation， disorderly spatial layout， inefficient construction land and other problems， and is also an important engine to promote the integration of urban and rural development. This paper investigates and analyzes the experience of comprehensive land consolidation in Zhejiang Province， and points out that although Zhejiang province is in the forefront of comprehensive land consolidation， there are still some problems such as “engineering” thinking， complicated interest coordination， and difficult balance between ecology and economy. Based on the 2024 Guidelines for the Implementation of Comprehensive Land Renovation （Trial） and academic views， this paper holds that adhering to systematic thinking， ，being people-oriented， region - specific renovation and multi-channel improvement of capital matching can provide solutions for further promoting comprehensive land renovation.

Key words： land consolidation; logical framework; practical reflection; zhejiang province

[基金項(xiàng)目]2022年度浙江省黨校系統(tǒng)社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃課題（項(xiàng)目編號(hào)：ND22142）。

[作者簡(jiǎn)介]于佳秋（1990-），女，浙江長(zhǎng)興人，碩士，高級(jí)講師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。