重構：新型農村集體經濟組織治理結構的理論與實踐探索*

關鍵詞：農村集體經濟組織；外部治理結構；內部治理結構；混合治理結構；黨組織領辦合作社

摘 要：本文首先梳理傳統與新型農村集體經濟組織治理結構的變遷歷程，指出組織治理結構中一直存在的問題，現階段新型組織借鑒公司治理結構進行改革的方式仍不符合現實要求。其次，構建新型農村集體經濟組織治理結構可以從外部和內部分層分析，國家經濟治理從外部嵌入新型農村集體經濟組織治理結構，肯定了黨和國家的經濟作用，先完成外部治理結構的塑造，再內化為組織內部治理結構的組成部分，形成內部和外部聯結的治理結構。最后，以蕪湖市黨組織領辦合作社在實踐過程中重構外部和內部治理結構為例，探討新型農村集體經濟組織重構治理結構的可行之道。文章認為，在新型農村集體經濟組織的多元實踐中，不同組織應依據自身特點，構建符合自身要求的外部和內部治理結構，并注重二者的聯結運轉，壯大農村集體經濟的必由之路。

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2025）02-0007-08

Refactoring：Theoretical and Practical Exploration of Governance Structure of New Rural Collective Economic Organization

WU Xuzhong（School of Economics and Management，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 24100，China）

Key words：rural collective economic organization；external governance structure；internal governance structure；mixed governance structure；cooperatives run by Party organizations

Abstract：This paper first reviews the historical changes of the governance structure of traditional and new rural collective economic organizations，highlighting persistent issues within organizational governance. It argues that the current reform model，which draws on corporate governance structures for new organizations，still fails to meet practical requirements. Secondly，the construction of a new type of rural collective economic organization governance structure can be analyzed from the external and internal layers. The state's economic governance embeds itself externally into the governance structure of these organizations，affirming the role of the Party and the state in economic matters. External governance structure shaping must be completed first and then internalized as part of the organization's internal governance system，forming a governance structure that connects both internal and external elements. Finally，using the example of cooperatives led by Party organizations in Wuhu City，which reconstruct external and internal governance structures in practice，the article explores feasible pathways for restructuring governance in new rural collective economic organizations. The article concludes that，in the diverse practices of new rural collective economic organizations，each organization should build an external and internal governance structure that meets its specific needs，emphasizing the connection and operation between the two as the essential path to strengthening rural collective economies.

一、引 言

黨的十八大以來，農村集體產權制度改革進程不斷加快，各地紛紛開展新型農村集體經濟組織試點工作，農村集體經濟有了新的發展趨勢。2016年中央財政選擇13個省份開展扶持農村集體經濟試點，同年12月，《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》首次提出“新型農村集體經濟”概念，要求“科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有權關系，發展新型集體經濟”。1各地政府出臺相關政策積極進行新型農村集體經濟組織的有益探索，不斷推進組織創新形態實踐。2024年《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第九條指出，“國家通過財政、稅收、金融、土地、人才以及產業政策等扶持措施，促進農村集體經濟組織發展，壯大新型農村集體經濟。”2

學術界一般將新中國成立至黨的十八大之前的農村集體經濟組織稱為“傳統農村集體經濟組織”，傳統組織中存在著嚴重的治理結構問題，在經歷兩個階段的傳統組織治理結構改革后，傳統組織仍然走向衰落。3第一階段，在“政社合一”的人民公社時期，工業基礎薄弱，為盡快整合農村資源增強工業發展后備力量，傳統農村集體經濟組織形成了“政社合一”的治理結構。第二階段，在“雙層經營”的家庭聯產承包責任制時期，農業領域的土地所有權仍歸集體所有，農民享有土地承包經營權，村委會取代傳統農村集體經濟組織的政治和經濟職能，逐漸形成了由村委會代管集體資產的統一治理結構。正是在這一階段，由農村工業領域發展起來的鄉鎮或村辦企業為傳統農村集體經濟組織的發展注入新鮮血液，但鄉企社區所有制的體制缺陷導致鄉企的政企不分，且甚于國企、鄉鎮企業為代表的傳統農村集體經濟組織逐漸走向衰落。而黨的十八大后的農村集體經濟組織被稱為“新型農村集體經濟組織”，新型組織現階段處在“多元化”的農村集體產權制度改革時期，農村集體經濟組織改制后的形式不拘泥于一種，不同地區根據自身差異逐漸演變出三種模式：合作經濟組織模式、股份合作制模式和企業法人模式。這三種模式總體上是讓新型農村集體經濟組織進行現代公司制改革，重新履行其應有的經濟管理職能。

總結和梳理農村集體經濟組織治理結構中存在的問題（包括新型組織和傳統組織），是探究如何推動新型組織治理結構改革的重點。第一，組織機構設置不規范。村集體經濟組織、村黨支部、村委會“三位一體”，村集體經濟組織的決策受行政手段干預，嚴重影響和制約了組織的獨立經營。4在實際操作中很多組織缺少監督機構，組織只能在一定范圍內自我監督，自我管理，加之農村集體經濟的封閉性使得外部無法對組織進行監督和管理，極易導致管理層腐敗、濫權現象的發生。5第二，組織人員選任困境。農村是“一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”，6組織人員之間應當具有熟悉度，具有費孝通所說的“鄉土社會”特征。但隨著農村集體經濟組織化和市場化程度增強，必然會吸收外部人員，外部人員和原有人員間還是存在一定差別。7尊重農村集體經濟組織的“熟人社會”特點選任組織人員，將導致農村集體經濟組織管理層與村委會干部高度重疊，村委會實際管控集體經濟組織，治理結構形同虛設。8第三，組織運作機制不完善。9農村集體經濟組織需要公開社務、財務等一系列與成員利益密切相關的信息，主動接受村民的監督和意見。在公開內容方面，公開的信息不完整，內容含糊，真實性有待核實。在公開手段方面，部分組織沒有有效利用新媒體工具，導致信息公開缺乏主動性、普及度和時效性，無法發揮民主監督應有的作用。1在歷史的一段時期內，農村集體經濟組織同時發揮著行政管理和經濟管理的雙重作用，改革以后行政管理作用喪失，經濟管理作用減弱，村委會作為村民自治組織對其進行長時間代管。再加上鄉村社會的封閉性，農村集體經濟組織的結構、人員、運作受到村委會極大的影響，部分治理結構問題在早期的農村集體經濟組織中就已經產生，并長期未解決。現階段再推動農村集體經濟組織改制，又會與村委會及其背后的鄉村人情社會產生新的沖突。

新型農村集體經濟組織并不是憑空產生的，既有對傳統組織的改革，也有自己的創新。所以，在新型農村集體經濟組織中仍然有可能存在著傳統組織治理結構問題，新型組織應該通過動態地改革，構建區別于傳統組織的治理結構。借鑒公司治理結構重構農村集體經濟組織治理結構，是目前學術界關于農村集體經濟組織治理結構改革方向可以達成的共識。

二、重構新型農村集體經濟組織治理結構的經濟基礎：市場經濟3.0

依據公司治理的改革思路，到20世紀90年代晚期，以鄉鎮企業為代表的傳統農村集體經濟組織開始了轟轟烈烈的產權制度改革，普遍改制為民營企業。很多學者認為組織的集體所有制有效性遺失，以集體所有制為基礎的生產關系已經不能再適應生產力的發展，反觀個體、私營企業的有效性在市場經濟發展和完善的過程中不斷提升。所以農村集體經濟組織中的集體成分是企業發展的阻礙，企業應該從集體所有制力求轉變為能公平參與市場競爭的其他所有制民營企業，經濟與政治應該完全分離，人們也一度認為集體經濟不會再辦新型組織了。2但也存在不同看法，有人在反思90年代傳統農村集體經濟組織改制過程后，認為過去所謂傳統集體經濟組織“政企不分”的現象，其實并不完全是農村集體經濟組織的劣勢，反而其“集中力量辦大事”的特點是社會主義經濟制度的最大優勢，關鍵是如何防止集體經濟淪為干部經濟。由此可見，是否應該繼續發展新型農村集體經濟組織存在爭論。而這種爭論本質上是對“經濟與政治的關系”問題爭論，也就是在質疑黨組織或國家主體作用于新型農村集體經濟組織是否合理，政治是否應該從新型農村集體經濟組織中剝離。

如何處理經濟與政治關系一直是一個重要的經濟學問題。比如，西方主流經濟學認為經濟與政治無關，國家在市場經濟中無任何作用；3而馬克思主義政治經濟學則強調經濟和政治的辯證統一關系。其實能否處理好農村集體經濟組織中的經濟和政治問題，在于是否能理解資本主義國家與社會主義國家在經濟治理上的本質差異，也就能很好解釋為什么國家經濟治理可以從外部嵌入農村集體經濟治理結構。4孟捷曾將工業革命后的現代市場經濟，從經濟與政治關系角度，分為三個類型：分別是市場經濟1.0理論、市場經濟2.0理論和市場經濟3.0理論。5這一劃分有助于我們把握新型農村集體經濟組織，現階段所處的中國特色社會主義市場經濟的特點。

市場經濟1.0理論是自由主義經濟學，該理論認為經濟和政治是兩種截然不同的制度，市場經濟是一種純粹的經濟形態，以市場為主導的經濟不應該受政治影響，所以國家不能作為外部因素干預市場，否定了國家的經濟作用。市場經濟2.0理論是李斯特和凱恩斯經濟學，意識到單靠市場自身調節，市場很容易出現供需不平衡等問題，國家就必須承擔相應的經濟功能，影響和改變以自由市場為基礎的資源配置，國家構成市場經濟中的另一個主體。從市場經濟2.0理論開始，市場和國家、政治和經濟、經濟基礎和上層建筑就成為相互嵌入和彼此包容的一個整體，自此國家經濟治理從外部嵌入農村集體經濟治理結構在理論上成為可能。而市場經濟3.0理論是中國特色社會主義市場經濟，是對2.0理論的繼承和超越，也是對中國特色社會主義市場經濟過去40多年實踐的總結。在3.0理論中，黨所領導的國家經濟治理是一種與市場有別，又與市場相嵌合的資源配置機制和經濟協調機制，國家不僅擔負著克服市場失靈的任務，也擔負著協調經濟社會發展，滿足人民日益增長的物質文化需要的任務。1在國家經濟治理過程中，國家不是外在于市場經濟，而是在市場經濟內部發揮作用，國家是市場經濟的內生主體，而非“場外國家”。在建設高水平社會主義市場經濟經濟體制中，市場是“制內市場”，社會主義市場經濟“是在中國共產黨領導和社會主義制度的大前提下發展市場經濟，什么時候都不能忘了‘社會主義’這個定語。”2在發展新型農村集體經濟的過程中，要廣泛聯合各種要素，建立開放的機制，把好政治方向，走共同富裕道路。依據市場經濟3.0理論，新型農村集體經濟組織不能脫離政治獨立存在，國家經濟治理從外部嵌入農村集體經濟組織治理結構成為理論必然。

三、新型農村集體經濟組織治理結構的重構方案：混合治理結構

混合治理結構是公司治理的一種模式。它結合了內部治理和外部治理的特點，企業既重視內部管理機制，如董事會、監事會、管理層等的作用，也重視外部市場機制、法律法規、社會文化等因素對企業運營的影響。國家經濟治理的外部嵌入，為如何完善新型農村集體經濟組織治理結構提供了新的探索思路。市場經濟3.0理論肯定了國家的經濟作用，那么政府就可以通過出臺政策的方式塑造新型組織的外部治理結構，并內化為組織內部治理結構的組成部分。新型組織內部治理結構和外部治理結構將不再是相互割裂的兩個部分，其中內部治理結構的安排，新型組織可以通過不斷地自治趨近最優狀態。但是新型組織無法很好塑造外部治理結構，在面對外部制度環境變化時，內部治理結構不得不相應進行調整，調整的結果也是新型組織內部無法預期的。所以國家經濟治理從外部嵌入到新型農村集體經濟組織治理結構后，新型組織從外部開始就受到政府宏觀政策正向引導，除了傳統的財政政策和貨幣政策外，產業、區域、城鄉、環保等結構性政策也源源不斷地注入新型組織。

（一）新型農村集體經濟組織的外部治理結構

《農村集體經濟組織法》第九條指出，“國家鼓勵和支持機關、企事業單位、社會團體等組織和個人為農村集體經濟組織提供幫助和服務”。發展壯大新型農村集體經濟、解決好“三農”問題不能僅靠農業和農村內部的力量和資源，必須靠外力的推動，依靠工業的帶動、城市的支持、國家的扶持、市場的驅動，已成為共識。政府、市場和社會作為三重主體對新型組織外部治理結構有著共同塑造作用，新型農村集體經濟組織外部治理結構的塑造對推動農村集體經濟組織發展具有重要意義。有利的外部因素為新型組織營造了良好的外部制度環境，促進新型組織健康發展，同時外部因素的嵌入也影響了內部治理結構的形成。

政府、市場和社會三個主體都是市場經濟進行組織和協調集體經濟活動的制度安排，三者并非單向選擇的過程，會在資源配置的過程中相互結合、互相轉化。3其中，政府的政策制定對新型組織外部治理結構的塑造作用最重要，市場經濟3.0理論認為市場的失靈現象需要政府干預，但是3.0理論中的政府干預并不是獨立行動，也不是政府的要求與命令從上至下必須遵守，而是要因地制宜、因時制宜地融入和影響市場與社會主體。在市場經濟中，市場是實現資源配置的最佳手段，市場有自發調節的作用，新型農村集體經濟組織的最終目的就是與其他所有制企業一樣，獲得公平的市場競爭機會，使得集體資產增值，增加財產性收入。而社會主體主要基于農村集體經濟組織極強的社區性，能最大限度地激發組織自身的自主性，實現和維護農民利益；但也是基于這樣的特點，導致農村集體經濟組織對外界人員有很大的排斥性，不利于外部治理結構的塑造，而新型農村集體經濟組織對此有一定的創新，在制度允許的范圍內允許外界成員加入，尤其是加入管理層。所以如何增進市場主體、激活社會主體，就需要在政府、市場和社會三個主體間更好聯結和互補上施力。

（二）新型農村集體經濟組織的內部治理結構

《農村集體經濟組織法》第六條規定，“農村集體經濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體，以其出資為限對其設立或者參與設立的市場主體的債務承擔責任”。新型農村集體經濟組織為適應市場經濟，應當適當借鑒現代公司制，參考其他地區新型組織的實踐經驗，采用股份合作制是現階段新型組織改革最適合的方式。1股份合作制從字面意思拆解，是以原農村合作制為基礎，將合作制與股份制融合而成的集體經濟形式。而關于股份合作制的實踐，最早出現在20世紀80年代的沿海等發達地區，集體經濟組織保持集體資產統一經營，但將集體資產折股量化到組織成員個體，盈利實現按股分紅，并參照股份制形式建立內部治理結構。在原有合作制基礎上進行股改，只是模仿現代公司制，以求集體經濟獲得最大收益，并不是要完全照搬現代企業的治理結構。探索股份合作制改革就是破解難題的關鍵，利用股改重新定義集體資產的歸屬與運營，為農村集體經濟帶來新的活力。

在收益分配上，傳統農村集體經濟組織采用絕對平均主義分配方式，最終導致了組織的低效運行。2因此，按勞分配與按生產要素貢獻分配相結合，以勞動和其它生產要素在商品和勞務的生產過程中投入比例與貢獻大小分配，也就是持股比例分配，是實現分配公平的最佳方式。進一步細化，新型農村集體經濟組織通常會設立集體股和個人股，在收益分配時也會按照持股比例進行分配，集體股主要是完成擴大再生產和提供公共服務保障作用，而個人股主要起到鼓勵成員參與組織的激勵作用。3農村集體經濟組織發展的最終目的是增加集體成員財產性收入，健全集體資產增值部分的分配制度就成為重點任務。應當遵循公平的原則，在新型農村集體經濟組織內部治理過程中建立起清晰的分配順序規則，確保分配的目標和各方利益平衡，據此建立三級分紅體系。第一級，公積金和公益金。用于自身積累的公積金，可以作為新型農村集體經濟組織未來的發展資金、風險資金，用于擴大再生產經營、彌補虧損，這部分相當于組織的經營性支出，保證組織的正常運轉。而用于公共服務的公益金，是由新型農村集體經濟組織承擔的社會職能所決定的，用來保證村委會的公共管理職能，主要用于支付村莊基礎設施建設、定向扶貧、增加公益性崗位等項目支出，為村莊治理提供資金支持。4第二級，管理層福利費。用于新型農村集體經濟組織管理人員的獎勵資金，5原則上兩委干部擔任管理層的不領取獎勵資金，防止部分干部將集體經濟組織占為己有的情況發生，但可以通過入股的方式獲得個人股份，憑此參與后期的分紅。第三級，按股分紅。是經過第一級和第二級分配的剩余增值部分，按照集體股和個人股占股比例向成員進行分配，個人股的分紅是村民參與新型農村集體經濟組織獲得的財產性收入，6集體股分紅可用于組織擴大再生產或者公共服務支出，也可以用于購買固定資產開展其他租賃業務。為防止個人對三級分紅體系分紅的具體金額隨意劃定，導致某一級分紅金額大于實際應獲得的金額，可以在分紅前就規定具體每級分紅比例，直接從增值部分提取相應金額。

四、新型農村集體經濟組織治理結構重構的實踐探索：黨組織領辦合作社

黨組織領辦合作社的產生并不是政府政策自上而下推行的結果，而是在各地不斷實踐過程中產生的。2017年煙臺市率先探索出新型農村集體經濟組織形式——黨支部領辦合作社，此后，其他省市紛紛模仿探索類似的黨組織領導農村集體經濟發展模式。2021年蕪湖市在安徽省首推黨組織領辦合作社，形成較為完備的工作體系、制度安排和運行機制。本文基于對蕪湖市黨組織領辦合作社額調研，探討新型農村集體經濟實踐探索過程中如何進行內外治理結構安排和達至一致性統一。

（一）黨組織領辦合作社外部治理結構的塑造

1.政府對黨組織領辦合作社的引導。黨組織領辦合作社與一般的集體經濟合作社不同，既不是市場逐利形成的，也不是村民偶發形成的，而是黨領導的集體型合作社，成功的關鍵在于政府政策出臺及其引導作用。

一方面是國家政策。黨的十八大之后，2013年中央一號文件，特別強調農業生產經營體制創新，為未來農村集體經濟發展指明了新的方向。“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”是當前發展新型農村集體經濟的基礎，但實踐的結果是“分”的市場經營積極性體現了，但“統”怎么適應市場競爭和規模經濟，始終沒有有效的應對措施。12016年《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，農村集體經濟組織的發展要“以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向”，2于是各式各樣的經濟合作社、股份合作社在此期間紛紛涌現，豐富了農村集體經濟組織發展形態。2018年《中國共產黨農村基層組織工作條例》中，大力肯定了農村基層黨組織對農村工作的領導作用，“黨的農村基層組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，全面領導鄉鎮、村的各種組織和各項工作”。3從2019年開始實施的《中國共產黨農村工作條例》指出：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”，4正式允許“兩委”成員進入農村集體經濟組織的管理層，其中村黨組織書記是第一責任人，參與組織的生產經營決策，將組織推向公平的市場經營環境，激活其經濟職能。這兩個《工作條例》的出臺，是從國家層面肯定了黨組織對農村集體經濟組織的領導權，黨組織領辦合作社發展得到了一定的政策支持。全國性政策從國家層面確定了黨對新型農村集體經濟組織的領導，為黨組織領辦合作社的發展提供了良好的輿論環境和法律制度環境。

另一方面是地方性政策。2021年7月，蕪湖市試點實施“黨組織領辦合作社”，并通過大量的地方性政策注入政府資源，幫助合作社將外在資源轉為內在生產要素，并從政策和法規層面設立合作社運轉的規章制度，保障合作社平穩運行。同年12月，蕪湖市委農村工作領導小組下發《推進村黨組織領辦合作社壯大集體經濟實現共同富裕的實施方案》，在全省率先全域推行黨組織領辦合作社，并出臺《蕪湖市村黨組織領辦合作社運行管理辦法（試行）》規范本市黨組織領辦合作社運營管理。以《實施方案》為核心，市政府的“扶持壯大集體經濟領導小組”帶領13家成員單位共梳理制定26條扶持政策，5為黨組織領辦合作社發展提供相關配套政策；同時，縣級各部門同步出臺補充政策支持村級黨組織領辦合作社發展，從政府不同層級出發，為本市黨組織領辦合作社發展營造良好外部環境。第一，建立監督管理機制。主要是集體經濟辦通過調研全市黨組織領辦合作，掌握黨組織領辦合作社的發展現狀，督促鎮黨委落實主管責任，為市縣（區）兩級政策制定提供參考依據，全面推進合作社規范的建設。同時，組建調研督導專班，在鎮和村層面開展兩級調研督導工作，對評級為“差”的合作社啟動解散程序。第二，提供多元財稅補貼。市商務局在2022年出臺兩項補貼政策，鼓勵電商企業銷售農產品（本地），年銷售額達500萬、1 000萬和2 000萬元的，分別給予10萬、20萬和50萬的一次性銷售補助，鼓勵合作社創新電商銷售渠道，并對新建菜市場、改造或整治提升菜市場的按投資額的30%給予一次性補助。市稅務局對黨領辦合作社的農、林、牧、漁業生產經營過程中，出現的城鎮土地使用稅、企業所得稅、增值稅、印花稅等多方面稅務減征或免征，切實落實合作社有關稅收優惠。第三，搭建項目供給平臺。2022年蕪湖市《關于支持村黨組織領辦合作社承接農村公益性項目的實施方案》中就明確規定，合作社可以依法優先承接由財政支持的農村公益性項目，其中包括農村人居環境整治、塘壩溝渠清淤擴挖、安置點物業管理等。

2.市場對黨組織領辦合作社的型塑。黨組織領辦合作社集體資產經營，與傳統農村集體經濟組織最大的區別是，資產經營市場化，合作社積極參與市場經營活動，市場發揮應有的資源調配作用。調研中有一黨組織領辦合作社的主營業務是糧食烘干，本村及周邊村村民售賣給烘干廠的糧食價格要略高于市場價格；由于烘干廠處于本村，一年能為全村村民節約50萬元以上的運輸成本，合作社創辦的烘干廠能獲得比市場更高的集體資產收益。但烘干廠每年出租價格僅為8萬元，遠遠低于建廠時投入的230萬元成本，這在市場經營過程中應當是虧損的，不符合市場規律。但合作社負責人解釋道，“雖然成本和盈利看起來是不成正比，但是我們要算一筆經濟賬，第一個我們解決了老百姓的收入問題，老百姓增產增收了，第二是我們為老百姓節約了糧食的收購價格和車費成本。這筆賬不光要算村集體的，還要算老百姓的賬。”這實際上是運用市場化手段來配置合作社的各項資源，利用市場價格與合同價格的差異，利用集體所有制的優勢獲得資源利用和效益產出的效率，將利益無形中轉移給村民。合作社運營的顯著特點就是置合作社于市場中，在市場化過程中放大村民收益。

3.社會對黨組織領辦合作社的支持。市場化和現代化逐步滲透、瓦解了村莊中以熟人社會和倫理本位為主的社會文化網絡，但在鄉村中這種社會文化網絡依舊發揮著重要力量，村莊中任何行為主體的交互都無法擺脫這一網絡的影響，從而實現村莊內的社會動員。

蕪湖市黨組織領辦合作社主要從本地企業家、種植大戶、退役軍人、返鄉務工人員中發現和選拔優秀人才，擔任村委書記或合作社管理人員。這些優秀人才，被他們稱為“鄉賢”，一方面擁有普通村民所不具備的豐富的實踐權威和地方性知識，另一方面可以利用這些優勢通過親緣、情感、關系等利益交換與互惠機制組織、動員、凝集村民，獲得更為廣泛的社會認可。因此，“鄉賢”，尤其是返鄉人員可以視為是社會外界給予的人才支持。政府或黨組織通過開展“鄉賢新春茶話會”等活動，建立“鄉賢人才庫”等辦法，引導鄉賢在產業發展、產業引進上發揮積極作用，也進一步吸引更多鄉賢返鄉參與合作社管理。

（二）黨組織領辦合作社內部治理結構的安排

1.股權機制。蕪湖市黨組織領辦合作社，在所有制形態上選擇的是股份合作制，為體現其公有制性質，在股權設置上主要分為集體股和個人股。

根據《蕪湖市村黨組織領辦合作社運行管理辦法》的要求，必須設立集體股，村集體持股占比一般不低于50%，且在后期合作社股份增股和轉讓的過程，集體股占比也不得低于這個比例。集體股實際上就是成員集體本應享有的合作社資產折股后的股份，集體股的存在主要是為了維護合作社運營穩定，防止合作社被大戶或者個人侵占，有利于黨組織對合作社的直接領導，體現公有制經濟性質。合作社在保證黨組織對合作社絕對領導的同時，吸納更多村民入股，共享收益。

其中，村民持股不得低于30%，財政幫扶資金對監測戶、低收入村民入股直接全額補貼，而專業大戶、能人、農業企業等其他成員的單個成員持股不得超過10%；另外管理人員股份不得超過5%。調研發現蕪湖市黨組織領辦合作社均按照《管理辦法》規定滿足個人持股標準，從人員激勵和共同富裕多方考慮，盡可能吸納不同身份成員入社。

2.分配機制。黨組織領辦合作社不以營利為唯一目的，所以在收益分配上貫徹共同富裕的原則，收益分配由合作社主導，向普通村民特別是低收入困難村民傾斜，與公司制按股分配和傳統農村集體經濟組織平均分配收益不同。

按照之前建立的“三級分紅體系”，對于合作社集體資產增值部分依次以公積金和公益金、管理層福利費和按股分紅的順序進行分配，但在實際操作中，分配比例才是集體收益分配過程中的重點。《管理辦法》中規定的“217”分配機制，是指除去經營成本后的純收益，合作社按20%提取作為發展資金、風險資金，用于彌補過去虧損或下一輪再生產需要；10%提取作為管理人員的獎勵資金，部分干部不參與獎勵資金的分配；剩余的70%按集體股和個人股占股比例向持股者進行分配。除了遵循“217”基本的分配機制外，不同合作社為了更好體現自身的村莊治理責任，也會對分配比例進行一定程度上的調整。黨組織領辦合作社通過調整分配機制，從不同層面提取資金進行村莊治理，是合作社分配機制建立的初衷也是責任。

3.決策機制。黨組織領辦合作社內部治理結構的核心是設置內部機構，通過模仿現代企業治理結構，設置權力、執行和監督機構，實現權能分離、議行分離。權力機構對重大事項享有最終決定權，執行機構負責執行權力機構的決議和主持日常工作，監督機構對執行機構的工作進行監督。成員大會是黨組織領辦合作社內部機構中最高權力機構。

調研中發現，成員身份的多樣性，能很好地助推成員大會發揮作用。在合作社成立初期，村民對合作社成員大會認可度不高，通常會要求黨員帶頭入股，或去大戶家先行動員。激發群眾入社興趣后，再由村黨支部召開合作社成員大會，向成員詳細解釋了股權、分紅和入股方式等問題，村民才愿意以土地和現金方式入股。成員大會議定機制遵循“一人一票”制，每個成員不論占有多少集體資產，持有多少合作社股份，都擁有同等的表決權。股份只是分紅的憑證，持有的股份越多分紅就越多。所以，成員大會最重要的職責不是在討論如何分配合作社純收益，而是保障成員分紅的基礎上，說服成員繼續增股，擴大合作社生產經營規模。

根據《管理辦法》，在合作社成立大會上選舉理事長、副理事長、理事、監事長、監事等專業社管理人員。理事會是執行機構，主要負責集體資產的運營和利潤分配，同時利用合作社的盈利發揮其應有的政治和社會職能，協調組織內部事務，并定期向成員大會匯報工作。黨組織領辦合作社以基層黨組織為領導核心，理事長原則上必須由村黨支部書記擔任。一旦村黨組織書記職務停止或終止，就需要依照程序改選理事長。除理事長外，其他理事會成員身份并不需要做嚴格規定，鼓勵村“兩委”成員與合作社理事會成員雙向進入、交叉任職，也可以選用本村村民，但必須由黨支部提名后再由合作社成員大會公開表決同意。另外，監事會成員應主要選擇本村村民，對是否是合作社成員，是否是“兩委”成員沒有嚴格要求。人員身份背景選擇上盡可能廣泛，不同人員可以在合作社遇到沖突時，更好地平衡利益和化解矛盾，有利于村莊整體發展和諧運營。

五、結 語

探索新型農村經濟組織治理結構關涉發展壯大新型農村集體經濟、實現鄉村善治和農民共同富裕等重大問題。新型農村集體經濟組織活躍在社會主義市場經濟之中，國家經濟治理的嵌入要求黨和政府都應該發揮經濟作用，塑造完善的組織外部治理結構，并內化為組織內部治理結構的組成成分。

蕪湖市黨組織領辦合作社正是由基層黨組織成立和經營，各級政府出臺多方政策共同構建蕪湖市黨組織領辦合作社發展的優良外部治理結構環境，合作社內部也在基層黨組織帶領下形成獨具特色的內部治理結構。研究發現，新型農村集體經濟組織治理結構應該有更為多樣的改革目標，外部治理結構與內部治理結構更要聯結運轉。首先，提升政府農村公共服務供給水平。基層政府可以通過出臺政策的方式，為新型農村集體經濟組織的健康發展提供良好外部環境并塑造外部治理結構，但是很容易再次滑入之前大包大攬、越俎代庖的治理方式。所以政府政策出臺應以引導為主，致力于服務新型農村集體經濟組織發展，通過資金、人才、資源向新型組織傾斜的方式助力發展。其次，混合所有制是農村集體經濟改革的主要方向。黨組織領辦合作社內部治理結構在實踐過程中通常使用股份合作制，在所有制形態上屬于混合所有制再發展。新型農村集體經濟組織應當不斷創新混合所有制形式，激活不同所有制力量，激發自身經濟活力。最后，探索實行職業經理人制度。新型農村集體經濟組織需要同時面對外部制度環境適應和內部組織能力建設問題，很多人認為現階段的新型農村集體經濟組織“幾塊牌子，一套人馬”混亂地行使經濟權力，各組織間無法確定自身主體責任，職能不清晰，無法同時應對內外部問題，積極探索職業經理人制度并實行契約化管理，是克服這些矛盾和促進新型農村集體經濟發展的有益選擇。

責任編輯：孔慶洋