人工智能技術提升政府服務質量的實現策略

摘要：人工智能技術的創新與迭代為政府智能服務提供了全新引擎，探討基于人工智能技術提升政府服務質量的路徑具有重要意義。文章基于現有研究成果及技術可供性理論，從數據來源與處理、技術與算法實現、人機交互與應用三個層次構建了基于人工智能技術提升政府服務質量的技術框架。其中，數據來源包括政策文件、統計數據、經濟發展數據、公共服務文件以及歷史問答記錄等。在自然語言處理、專家系統、機器學習等技術的支撐下，該框架服務于智能問答、政務辦理、智能推薦等公共服務。文章還從平臺思維、政務服務流程、技術自主可控、提升公民使用意愿和數據管理五個方面探討了智能政務服務的實施策略，以更好地發揮人工智能技術對政府服務賦能的效用，提升民眾對政府服務的滿意度。

關鍵詞：人工智能；政府智能服務；政府數字化轉型；政府服務質量；技術框架

中圖分類號：TP18 文獻標識碼：A

文章編號：1009-3044（2025）05-0019-05 開放科學（資源服務） 標識碼（OSID） ：

0 引言

數字經濟時代提升了知識在管理優化過程中的重要地位，新興技術的應用為政府數字化轉型提供了可能性。近年來，隨著服務型政府理念的提出和深入發展，提升政府服務質量成為政務服務改革的關鍵目標。黨的二十大報告指出，“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構”，將優化政府職責體系作為重大改革任務。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中提出，“推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，促進政務服務標準化、規范化、便利化，完善覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺”。政府服務的質量切實關系到政府管理機制和管理流程的有效性，服務便利性有助于優化國家營商環境和國民生活質量，提升公民對政府的滿意度，是國家可持續發展的重要因素。

近年來，政府服務數字化轉型在需求側主導服務的環境中逐漸受到重視，各級政府在數字化轉型中投入了大量資源，成效顯著。例如，浙江省在高質量發展目標的指引下，通過數字化轉型，實現公民辦事“最多跑一次”及“一次都不跑”，以數字賦能政府運行，極大提升了公民對政府的滿意度。政府的數字化轉型撬動了經濟健康發展、優化了社會治理水平、拓展了公共服務范圍，引領政府服務高質量發展。

隨著人工智能技術的進步，越來越多的政府部門開始嘗試使用諸如智能機器人、大數據問答預測等手段提升政府服務的及時性和有效性。ChatGPT的出現進一步優化了政府服務平臺人機交互的質量，將大語言模型和生成式人工智能結合，深度理解民眾的需求，并給予人性化的服務反饋，提升了政府服務的智能化程度。例如，浙里辦的“智能問答”整合了7萬條業務辦理知識，滿足多場景業務需求，提供一對一服務咨詢。

盡管人工智能技術已應用于政府服務，但受到諸多因素的影響，仍缺乏系統性的應用框架，人工智能技術支持政府服務的類型、范圍和深度仍有待進一步挖掘，應用策略和管理策略仍需規范。尤其是隨著語音識別、環境識別、情緒識別等技術的有效應用，合理構建智能政務服務框架并優化政府智能服務策略，是目前需要重點關注的問題。因此，本研究從數據、技術和應用三個方面構建了人工智能技術支撐下的政府服務技術框架，提出人工智能技術提升政府服務質量的實現策略，為合理應用人工智能技術提升政府服務質量提供借鑒。

1 人工智能技術與政府服務質量提升的研究現狀

1.1 政府數字化轉型研究

數字技術逐漸嵌入經濟社會發展，政府數字化轉型引起了眾多學者的關注。政務信息化過程進一步推動了政務智能化發展[1]，能夠持續優化營商環境、提升人力資本水平，促進經濟高質量發展[2]，同時有利于推動政民互動模式轉型，進而促進社會關系重塑[3]。在對政府數字化轉型的研究中，學者們提出了眾多創新的公共服務模式，例如，基于“公民即用戶”的政府數字化轉型頂層設計[4]，遵循“智能體服務”模式構建的基本框架[5]，以及從路徑透視分解和要素耦合迭代兩個階段優化形成的更高級政府服務供給模式等[6]。

1.2 人工智能與政務服務研究

人工智能技術提高了在線政務服務平臺的自動化處理和持續學習能力，有利于降低政府服務成本和政府服務工作量[7]；人工智能技術所具備的深度學習能力可以實現服務業務流程的自動化或半自動化改進，進而提升服務效能[8]；基于大數據和歷史決策經驗學習的人工智能決策支持模型，可以為政府管理者面對的復雜決策提供數據和算法支持[9]。在政府智能服務體系中，用戶、技術和資源是重要的維度[10]，基于人機協同的民政交互是目前研究的重要內容。

1.3 生成式人工智能與政務服務研究

隨著ChatGPT的出現，學者們開始關注生成式人工智能技術在政府服務中的應用，討論了ChatGPT在智能政務中應用的前景與隱憂[11]、生成式人工智能嵌入數字政府建設的可供性、局限性與優化策略[12]，以及類ChatGPT人工智能技術嵌入數字政府治理的價值、風險，并提出了防控措施[13]。

1.4 現有研究的缺口

綜合現有研究可以發現，學者們對數字化政府轉型進行了較為深入的研究，并針對人工智能技術在政府服務中的應用問題進行了剖析。然而，搭建一個融合人工智能技術的政府智能服務框架，并提出有效的實施策略以增強技術應用的落地，仍需要進一步的研究和討論。

2 人工智能技術提升政府服務質量的技術框架

新興技術會帶來組織變革[14]。人工智能技術在政府服務中的應用，能夠有效控制政府規模、助力政府治理決策、提升政府服務效率，并降低政府服務成本。人工智能技術可以應用于政府服務的多個場景，例如服務引導、智能推送、智能搜索、身份驗證等[15]。技術可供性理論為人工智能技術應用于政府服務提供了理論基礎。技術可供性指行動者意圖和技術性能之間的相互關系[16]，包含明確的主體性指向。技術可供性的實現不僅與技術本身所能提供的功能實現性有關，還與主體的目標、需求及感知密切相關[12]。人工智能技術，包括自然語言處理、機器學習、搜索技術等，能夠在大量數據的基礎上，自動整合資源并生成新的內容，以滿足用戶（即民眾） 的需求。

因此，基于以上分析及理論基礎，本研究構建了人工智能技術提升政府服務質量的技術框架。在大數據的基礎上，通過自然語言處理、機器學習和數據挖掘等技術，為民眾提供智能的政務服務，如圖1所示。

2.1 數據來源與處理

政府智能服務需要在特定的數據基礎上實現。例如，電子證照需要遵循相關政策，并在獲取辦理人基本信息的基礎上辦理。同時，預測民眾真實需求、簡化辦事流程、整合服務提供部門資源等，是實現政府服務智能化、高效化的必要途徑。因此，獲取大量的數據信息是政府服務技術框架的基礎。

數據來源主要包括政策文件、服務流程規范、服務提供方（政府相關部門） 和需求方（民眾） 的基本信息（如政府相關部門的權責、民眾的人口統計數據等） 、經濟及地理等各類統計數據等。這些數據既包括結構化數據，也包括半結構化數據和非結構化數據。智能服務的質量依賴于通過大量數據挖掘所產生的知識、規則及行為預測。尤其重要的是，在智能服務中，規則挖掘的基礎是民眾參與公共服務的歷史記錄，由此產生的基礎規則庫是人工智能技術進一步完善關聯規則以提供完整政務服務的原型。

原始數據文件大部分為半結構化和非結構化數據，需要通過數據清理、數據標準化、數據轉換、缺失值插補、數據整合等方法統一數據結構，形成與數據源匹配的數據庫。同時，為保證數據庫中數據的時效性，應在數據源更新時，應用索引技術或云計算技術同步更新數據庫。

2.2 技術與算法實現

首先，在政府服務智能化的需求下，民眾對服務的要求可能是規范化的，例如婚姻登記服務、證件補辦服務等；也可能是個性化的，例如公民A需要辦理餐飲店的一系列證照，涉及多個服務部門。其次，應支持公民多樣化的需求輸入方式。單一的鼠標鍵盤輸入已無法滿足民眾對智能化服務的需求，語音輸入、表情輸入、手勢輸入等均應成為交互手段。因此，人工智能技術和算法應實現多模態的語義理解、精準的搜索、智能的信息采集，以及簡潔且有效的預測等功能。最后，關聯規則挖掘是高效答復用戶問題的關鍵。選擇合適的算法構建問題與答案之間的關聯，并通過多輪人機交互準確識別用戶需求，能夠大幅提升用戶對政府服務的滿意度。

技術與算法實現層主要包括自然語言處理技術、知識表示與推理技術、專家系統、搜索技術與知識圖譜、機器學習、人工神經網絡與深度學習、智能機器人等人工智能技術，用以支持政府服務的智能化、主動化和個性化。

2.2.1 自然語言處理技術

自然語言處理（Natural Language Processing，簡稱NLP） 技術，是通過大量數據訓練，使計算機能夠理解、分析、生成和操作人類語言的技術，包括詞法分析、句法分析、實體識別、語義分析、情感分析、信息抽取等。政府服務智能化的首要目標是準確獲取民眾對于政務服務的需求，將民眾的訴求轉化為數字系統能夠識別并加以分析的形式，這就要求系統具備強大的自然語言處理能力。

民眾提出的政務需求往往涉及語音、圖片、文字、視頻等多源數據形式，因此，兼容多模態的信息輸入及翻譯方式是系統的重要功能。例如，對語音中的方言進行翻譯、識別視頻中的用戶情緒等，機器翻譯技術的有效性和準確性尤為關鍵。因此，將自然語言處理技術融入政府智能服務框架，通過信息抽取、語音識別、深度學習算法、神經網絡等技術，實現民眾與在線政務服務平臺的人機交互，滿足政務信息檢索、智能政務問答等需求，提高民眾獲取政務信息或服務的準確性。

2.2.2 知識表示與推理技術

知識表示與推理技術主要研究如何將自然語言或圖形等形式的知識表示為計算機易于處理的形式，并通過推理或查詢等方法利用這些知識解決具體問題。人類的知識需要通過適當的模式表示出來，才能夠被計算機存儲和運用，這個過程就是知識表示。

知識表示包括事實、規則、控制和元知識四個基本要素。在政務服務中，這些要素可以理解為政務服務的分類、屬性，服務與服務之間的關系，遇到某個政務服務關鍵詞時需要觸發的動作反饋，以及政務服務的解釋等。推理技術包括前向推理、后向推理和不完全推理等。例如，目前廣泛應用的知識表示方法是知識圖譜，用節點表示各類實體，用邊表示實體之間的相互關系，使結構更加清晰，并提高信息的可訪問性和可用性。

在智能政務服務中，知識表示與推理技術能夠將服務事項或服務流程抽象為本體及關系，應用謂詞邏輯表示政務服務的事實和規則，使民眾在遇到政務問題時，通過推理方法獲得有效的操作指導和回復。

2.2.3 專家系統

專家系統是一個含有大量領域專家知識與經驗的智能計算機程序系統，能夠模擬人類專家進行推理和判斷，處理復雜問題。政務專家系統能夠運用政務服務領域中的專家所積累的經驗和專業知識，解決民眾或政府在規劃、地方發展等方面的困難問題。

在智能政務服務中，經驗豐富的政府部門工作人員是提供專家系統知識的主要來源。公共服務歷史問答記錄以及民眾政務服務數據是專家系統的重要數據源。基于這些非結構化數據以及系統自身具備的學習能力，專家系統能夠總結出新的知識，不斷完善知識庫，以應對多樣化的民眾政務需求。

2.2.4 智能搜索技術

智能搜索是指利用先進的算法、機器學習和人工智能技術，幫助用戶更快速、更準確地找到所需信息的搜索方式。其核心技術涵蓋自然語言處理、機器學習、深度學習、知識圖譜等。智能搜索技術包括盲目搜索、啟發式搜索、博弈搜索及遺傳算法等，能夠廣泛應用于智能政務服務系統。

民眾可以通過政務服務平臺檢索并解決自己的問題。基于某個關鍵詞，系統能夠按照策略不斷尋找相關信息，最終提供問題的解決方案。區別于傳統搜索技術，智能搜索技術能夠預測用戶的搜索需求和行為模式。當民眾對搜索問題缺乏準確描述時，智能搜索技術可以通過聯想和預測，識別民眾的查詢意圖，從而提升民眾獲取政務服務的滿意度。

2.2.5 人工神經網絡與深度學習

人工神經網絡模擬了人類神經網絡的結構和實現機理，通過一系列算法和模型，將輸入的信息經過訓練后輸出所需結果，例如從語音輸入到文本輸出。人工神經網絡和深度學習是人工智能的重要技術之一，尤其是深度學習技術的發展，為人臉識別、文字識別、語音識別、圖像分類等應用的實現提供了可能性。

在智能政務服務中，人工神經網絡和深度學習技術能夠基于服務清單、政務業務流程和應用系統等大量政務數據，通過訓練、學習和模擬，對政府部門的組織管理進行解放、分解、優化和增強。它們可以實現政策智能推薦、高效回應公眾需求、智能受理公眾政務服務申請、智能審批材料等功能，從而大幅提升政務服務效率和民眾滿意度。

2.2.6 智能機器人

智能機器人是近年來廣泛應用的人工智能技術之一，集成了機械、電子、控制、計算機、傳感器和人工智能等前沿技術。在智能政務服務中，智能機器人能夠提供人機交互功能，通過智能語音導航、在線預約、智能感知等功能獲取民眾的服務需求，并提供政務問題解決方案。

智能機器人還可以在政務服務流程中提供各環節的操作指導，如文件打印、電子文檔提交等服務，豐富在線服務的類型，提高智能政務服務的用戶友好程度，增強民眾的服務體驗。

2.3 人機交互與應用

政府服務中的人機交互需要解決環境差異適應、任務類型適應、交互手段適應、操作終端適應等問題。首先，智能政府服務系統應能夠滿足民眾24×7的服務需求，具備用戶環境識別功能，并結合民眾所處的時間、地點、天氣、動作狀態等要素，推測用戶政務服務需求的緊迫程度或特殊服務需求。其次，智能政府服務應融合麥克風、攝像頭等設備，識別用戶提供的各種請求形式，例如語音、文字、視頻、手勢等，并在與用戶不斷交互的過程中，精準識別其所需的政務服務事項。在這個過程中，可以應用具備自然語言處理能力的智能問答機器人，為用戶提供不受時間、地點限制的即時回應，幫助民眾準備辦理事項所需的材料，簡化辦事流程。

此外，在民眾對辦事手續不清晰的情況下，系統應能夠預測辦事所需的其他業務及必要材料，并在一次信息校驗操作后完成所有相關事項的辦理，從而規避信息重復提交等煩瑣操作。公民在辦理相關事項時，系統還應具備智能拉取辦理人個人資料的功能，實現智能填單，進一步簡化操作，提升用戶體驗。

智能政府服務系統區別于一般在線政務服務平臺的人機交互功能的關鍵在于拓展交互方式，接受多模態的數據輸入，實現跨平臺服務，不受終端影響，支持智能機器人、移動端（手機、平板電腦、手環等） 、PC 端等多種接入方式，以滿足各類民眾的服務需求。另外，技術的可用性和易用性是影響用戶使用意愿的重要因素。在人機交互設計時，應保障特殊人群的服務可獲得性，例如老人、兒童、文化程度較低者、殘疾人等，盡可能降低數字鴻溝所帶來的負面影響。例如，北京市政務服務網增加了“無障礙”模式，能夠根據鼠標的移動，以語音方式指導民眾使用網站各種功能，顯著提升了政務服務的便利性。

3 人工智能技術提升政府服務質量的實現策略

在政府服務中嵌入人工智能技術需要自上而下的政府服務流程改革，深入分析和梳理政務服務流程，從民眾需求及人工智能技術發展的角度優化服務各環節，打通政務數據共享渠道，為民眾提供便利、高效的政務服務。

3.1 構建智能政府服務的平臺思維

平臺思維起源于商務應用。在政府服務供給側改革的大環境下，公民作為政務服務的用戶，對服務提供方的認可能夠拉近二者之間的關系，從而提升公民對政府的滿意度。因此，在智能政府服務體系構建過程中，應重視平臺思維，將政府、公眾、企業、非政府組織等角色整合到平臺上，以政務服務的“供需”模式傳遞信息和服務。

首先，應將政府服務按照功能模塊化組織；其次，鼓勵各個角色積極參與政務服務的開發和創新；最后，也是最重要的一點，應從智能政府的總體規劃出發，自上而下推進服務流程和數據的電子化、模塊化進程，為民眾提供“一站式”服務，減少民眾在線獲取政務服務的跳轉次數。

此外，政府部門在人工智能技術的多場景應用中，應特別注意服務質量和服務態度。政務聊天機器人應具備人性化的情商，并以用戶為核心設計平臺的操作流程和算法，提升用戶體驗。

3.2 優化政務服務流程

智能政府服務并非簡單地將人工智能技術應用于政府服務，而是從用戶與人工智能技術相結合的角度整合政務服務流程，充分強調以用戶需求為中心的理念。通過推動數據共享機制的構建和完善，深化業務流程變革，自上而下地提高各級部門對人工智能技術提升政府服務質量的認知，挖掘人工智能技術改變現有組織模式的底層邏輯，并不斷優化服務提供形式，實現政府服務的顛覆性變革。

例如，全國一體化政務服務平臺打通了各省份政務服務的壁壘，實現多個政務服務事項的“跨省通辦”。在改進業務流程的基礎上，通過應用人工智能技術，協同政務服務入口，進一步提高服務效率，并提升民眾的使用意愿和滿意度。

3.3 人工智能技術自主可控

人工智能技術和算法的自主可控能力直接影響政府智能服務的質量和安全，也決定了智能政務服務的上限。例如，芯片技術、大模型技術等基礎技術的掌控能力至關重要。

目前，國際領先的生成式人工智能應用（如Chat?GPT） 在使用上仍存在較多限制，因此，加快研發具有自主知識產權的技術是支撐智能政務服務的關鍵。

盡管人工智能在工業制造、無人駕駛、醫療診斷、家庭服務等領域的應用已經非常廣泛，但基礎技術缺失的問題依然存在。抓住關鍵核心技術，實現底層技術突破至關重要。

政府應鼓勵人工智能技術領先企業（如科大訊飛等） 進行關鍵技術攻關，縮小我國人工智能技術與技術領先國家之間的差距，并拓展其在智能政務中的應用場景，推動政務服務的技術自主化和安全化。

3.4 提高民眾接受度和滿意度

基于數字化技術衍生的政府智能服務，由于缺乏對民眾需求和技術操作能力的深入調研及精準把握，其易用性和交互的友好性仍需進一步優化。

政府應鼓勵民眾參與人機互動，重視提供有效的服務設計。在服務完成后，應引導用戶給出滿意度評價或改進建議，充分發揮民眾在體驗政府智能服務后的知識生產和價值共創能力。

此外，增加智能服務的情感化表達是提升民眾服務接受能力和滿意度的重要途徑。例如，開發情商高、嚴謹但不失親切的交互方式，可以拉近民眾與政府的距離，克服民眾對機器服務的排斥心理，從而有效提升政府智能服務的使用率和反饋的有效性。

3.5 積極構建數據管理機制

基于人工智能的政府服務以數據為基礎，強調數據規范、數據可靠、數據處理和數據安全等環節的重要性。然而，現有的數據采集、存儲、使用、處置等流程仍有待進一步完善，才能保障系統的有效和可持續運行。

完善數據管理機制是支撐人工智能技術有效發揮作用的必要手段。通過物理隔離、病毒防護、加密脫敏、身份甄別、數據備份等技術手段，結合必要的區塊鏈技術，最大程度保障數據安全。此外，數據規范需要國家層面的政策支持。例如，2024年10月8日，國家發改委聯合國家數據局等五部門發布了《國家數據標準體系建設指南》，進一步推進數據管理和數據應用，為人工智能技術在政府服務中的應用提供了數據保障。這一政策為智能政務服務的長遠發展奠定了堅實基礎。

4 總結

人工智能技術的進步為提升政府服務質量提供了有效的途徑和基本的技術支持。本研究構建了人工智能技術支撐下提升政府服務質量的技術框架，從數據、技術和應用三個層面具體闡述了框架的構成，并研究了實現的策略。在技術框架的構建中，民眾對政府服務的需求是基礎和核心。框架依賴大量半結構化和非結構化數據，形成統一的數據資源庫，通過人工智能技術和算法為民眾提供優質的政務服務。

本研究以人工智能技術的發展為背景，探討了提高政府服務質量的系統性框架模式，能夠為政府智能服務的實施提供借鑒和指導。在未來的研究中，可以結合案例深入挖掘人工智能提升政府服務質量的理論邏輯和實踐機制，并實證檢驗該框架在政府政務服務中的應用有效性，進一步完善技術框架，以提供更為科學的實踐指導。

隨著人工智能技術的發展和廣泛應用，人工智能所引發的倫理問題也需要得到關注。因此，在未來的研究中，可以結合人工智能技術的倫理責任，提出其在政務應用中的規范策略，例如數據隱私和安全保護策略等。人工智能技術的發展讓政府智能服務成為社會數字化、智能化運行的必然趨勢。科學合理地應用人工智能技術，才能更好地為民眾謀求便捷福利，提升民眾對政府的滿意度。

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【通聯編輯：唐一東】

基金項目：本文系2024 年度浙江省金華市社會科學聯合會研究課題“互聯網+時代背景下提升政府公共服務能力的策略研究（YB2024079） ”研究成果