全過程人民民主嵌入基層治理現代化的路徑探析

[摘要]全過程人民民主與基層治理現代化之間存在著緊密聯系，二者互為支撐。基層治理現代化是全過程人民民主的穩固基石，而全過程人民民主則成為驅動基層治理現代化的關鍵動力。當前，基層治理面臨行政化、單向化和形式化等困境，將全過程人民民主融入基層治理實踐勢在必行。為此，通過鞏固黨建核心地位、確保“五治融合”方向，完善民主治理機制等途徑，構建全過程人民民主的基層治理體系，為基層治理現代化提供持久活力。

[關鍵詞]全過程人民民主；基層治理現代化；民主政治" " " [DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2025.03.001

在新時代背景下，習近平總書記高度重視基層治理的重要地位，明確指出基層組織應成為堅固的戰斗堡壘，確保黨的領導和意志得到有效貫徹。作為國家治理體系的基礎，基層治理的現代化發展直接關系到國家整體治理效能的提升。自黨的十八大以來，黨中央對民主政治發展規律的認識更加深入，創造性地提出了“全過程人民民主”的新理念。[1]黨的二十大明確指出，中國式現代化的核心要求包括發展全過程人民民主，進一步突出了人民在決策過程中的核心地位和利益表達方式。在此背景下，如何結合全過程人民民主推動基層治理現代化已成為亟待研究的重大課題，具有深遠的理論與實踐意義。

一、全過程人民民主與基層治理現代化之間的內在機理

（一）全過程人民民主與基層治理現代化兩者深度交織和互為支撐

在黨的二十大報告中，習近平總書記突出強調了基層民主作為整個人民民主過程的核心地位。習近平總書記明確提出，有必要對基層自治機制、組織架構以及直接民主制度進行進一步優化，以提升城鄉社區居民在自我管理、服務、教育和監督方面的實際成效。在此過程中，基層被視為人民民主實踐的前沿，既是理念實現的“最后一公里”，也是最佳實踐場所。

“全過程人民民主”不僅體現為一種治理哲學、制度框架和實施方法，而且在基層治理的各個環節中都得到了貫徹體現，展示了一個完整鏈條、過程及覆蓋范圍的民主模式。基層治理現代化進程反映了全過程人民民主在基層的具體實踐和重要特征。通過鞏固基層組織、完善民主制度、提高公眾參與度，為全過程人民民主在基層的深入發展奠定了堅實基礎。全過程人民民主與基層治理現代化之間呈現出緊密交織、互為支持的邏輯關聯。

（二）基層治理現代化是落實全過程人民民主的深厚根基和實踐基礎

作為社會治理與民主政治交融的“基層實驗場”，人民群眾在民主選舉、決策、管理和監督等環節中，不僅積累了豐富的民主經驗，提升了自身的民主素養，還為全過程人民民主的深入發展和創新提供了堅實的實踐基礎與理論資源。基層治理平臺不僅提升了人民的參與度和政治覺悟，還為他們提供了更多法律途徑來表達訴求、維護權益及參與公共事務管理。[2]

全過程人民民主深深扎根于基層治理土壤，廣泛吸納民眾智慧和力量。優化基層黨組織領導及自治機制，確保民眾廣泛且有序地參與民主選舉、協商、決策、管理及監督，已成為基層民眾參與政治生活和社會治理的高效途徑，充分體現了我國民主制度的堅實基礎和獨特優勢。[3]基層治理現代化發展通過結構優化、能力提升和創新手段，為廣大群眾提供了更為便利、直觀和高效的民主參與平臺，確保人民民主觀念在基層得到全面有效的實施。

（三）全過程人民民主是基層治理現代化的重要動力和內在要求

在黨的二十大報告中，國家治理體系和治理能力的現代化被明確設定為總體目標。其中，完善全過程的人民民主制度被視為關鍵環節。在這一過程中，人民民主通過其獨特途徑和方式，深入激發公眾參與治理，推動治理主體和方法多樣化。政府應通過與公眾積極互動和協商，成功營造民主治理環境，最大限度激發基層民眾自治能力。

全過程人民民主在基層治理實踐中體現人民核心價值觀，推動自治、法治、德治有機統一。始終堅守以人民為核心原則，通過實踐民主提升基層治理效能，確保民主與治理和諧共生。廣泛的民眾深度參與不僅能提升治理合法性，更能培養民眾的民主觀念和實踐能力，為基層治理現代化提供堅實的社會基礎。將民眾情感和意見轉化為治理動力，推動基層治理向更好方向發展，既滿足社會主義建設實際需求，又符合人民群眾的基本期望。

二、全過程人民民主融入基層治理現代化的現實需要

（一）基層治理中的行政化傾向

在我國基層治理實踐中，行政化傾向日益突出，對基層群眾參與的主體性產生顯著影響。在一些地區，過度行政干預已成為制約群眾參與的關鍵因素，不僅在日常事務管理中體現，并且在基層群眾自治的各個環節均有體現，導致群眾在自治過程中的主體地位受損。實踐證明，行政權力擴張與基層群眾自治程度呈反比關系。[4]換言之，行政干預的加劇將壓縮基層群眾的自治空間，這在基層治理中表現得尤為明顯。

目前，基層民主治理面臨的結構性困境集中體現為行政配置的過密化趨向。行政體系通過“職責同構”機制向下延伸，少數基層政府有基層自治組織視為自身附屬機構的傾向，行政結構的擴張性滲透導致治理效能耗散。此外，部分基層權力主體對民主監督機制存在認知偏差，將人大代表履職活動異化為過程性程序，監督空轉現象不僅消解全過程人民民主的實踐效能，更形成民主政治建設的“內卷化”陷阱。

（二）基層政治中的單向化趨勢

基層政治體制不應僅依賴單一的上行下效機制，而應有效地納入民眾的聲音。現實中基層治理的“雙向”溝通并不順暢，面臨民意表達機制不暢的困境。中央政策指令通過層級傳遞至基層，而中央和地方政府則通過檢查、督導等方式了解政策效果及民眾反應。部分地方民意表達途徑的阻塞及利益訴求傳達的受阻，不僅削弱了基層群眾的政治參與意愿，還進一步削減了基層民主實踐的效能，給基層治理帶來新的難題。

現如今，網絡民意表達渠道雖日益豐富，但因缺乏有效引導與規范，常陷入無序與混亂，且反饋機制不完善。此外，基層事務的繁雜瑣碎導致民主工作往往被置于次要地位，未能得到應有的重視。部分基層干部在面對群眾的呼聲與訴求時，存在回應不準確、解答不充分、決策不迅速等問題，加劇了基層政治的單向化趨勢，使普通群眾在利益訴求表達中面臨邊緣化風險。

（三）基層民主中的形式化問題

在我國基層治理架構中，群眾參與的制度化水平對確保參與有效性、持久性和公正性具有關鍵作用。然而，理論與實踐之間往往存在較大差距。盡管頂層制度在理念上明確了群眾在社區公共事務中的決策、管理和監督權利，但操作層面的規定往往模糊不清，缺乏具體的實施細節和安排，導致參與實踐流于形式，難以實現制度設計初衷。

現實中，部分基層社會組織和管理者對基層社會實際狀況和需求缺乏深入了解，信息分散和不對稱的現象抑制了群眾參與的潛力和活力。[5]以社區民主協商為例，會議的組織流程、參與人員構成以及群眾在協商中的權利義務等關鍵要素缺乏明確規定，導致協商過程形式化。部分協商程序缺乏規范性和穩定性，活動開展隨意且缺乏常態化機制，同時過度依賴地方政府，基層組織的參與地位被邊緣化，協商結果無法真正體現群眾意愿和利益訴求，使得群眾參與權和話語權無法得到充分保障，進而導致參與進程形式化。

三、全過程人民民主嵌入基層治理的路徑探析

（一）強化黨建核心作用，鞏固人民民主全鏈條的政治基石

由中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，也是全過程人民民主的最根本政治保障。在基層實踐中，必須堅持黨的領導核心地位，強化基層黨組織建設，推動基層治理創新發展。推動基層黨組織與基層自治組織的深度融合，實施村黨組織書記備案程序等措施，形成治理合力。強化黨對基層事務管理和基層民主實施的統一領導，為基層有效治理提供有力的組織支撐。

充實治理力量、優化治理組織結構。堅持“以編定員”，建立完善崗位設置體系，準確評估工作量、明確編制數量、激活現有編制和人力資源。以完善考核評價體系為抓手，規范基層單位內部管理，提高基層人員整體素質，增強基層能力建設。優化基層干部隊伍，持續加強基層治理能力。構建多層次的民意溝通體系，確保全過程人民民主在基層得到廣泛、真實、有效地實施。

（二）把牢“五治融合”方向，構建以人民為中心的治理格局

自從黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央在社會治理領域所提出的政治、自治、法治、德治、智治等理念，構成了我國社會治理新要求的核心。推動“五治融合”發展，注重構建與完善“雙向”政治溝通機制。通過提升基層代表的政治素養與業務能力，加強監督與管理，確保代表忠實履行職責。強調廣泛的社會參與，優化民眾評議與意見征集機制，構建居民公約與社區議事協商的長效機制。將法治精神融入基層自治各項制度，引導民眾崇德向善。運用現代信息技術打造的民意收集平臺，整合各類民意反映渠道。通過開發社區治理軟件與應用場景，為公眾參與治理提供便利。

構建以人民為中心的治理格局的過程中，堅持“民事民定”原則和實現“群眾事、群眾定”，確保人民群眾在治理中的核心地位。同時，注重問題的分類處理和公開透明，明確責任主體和辦理時限，強化決策執行和效果評估。通過“五治融合”的理念和實踐，遏制基層政治的單向化傾向，充分發揮人民群眾在基層治理中的主體作用。

（三）健全民主治理機制，落實全過程人民民主的治理體系

深化基層民主實踐，廣泛引導人民群眾參與，使民主觀念深入人心，確保人民真正實現當家作主。提升群眾政治參與意識，積極引導其參與決策，確保社會治理的公正與高效。通過教育推廣、宣傳活動和社區組織動員，促進民主治理的廣泛參與。同時，鼓勵社區居民積極投入民主議事，定期培訓社區居民，明確全過程議事規范，夯實議事會運行基礎。

激發群眾參與潛能，打破基層治理中的信息壁壘和職責沖突。運用互聯網+方式，構建線上線下服務平臺，實現資源動態共享。同時，構建實體化參與場所，完善社區組織、企事業單位等多方協作對話機制。加強信息公開制度建設，規范信息發布流程和標準，保障信息真實客觀。建立監督檢查制度和高效信息管理系統，確保信息快速傳遞和處理。通過線下方式廣泛征求群眾意見，提升治理透明度。建立立項辦結制度，確保對群眾意見及時回應。構建數字化信息收集平臺，細化工作流程，明確責任主體，避免形式化現象。

參考文獻：

[1]徐鳴.確保全過程人民民主在基層落地落實[J].群眾，2022，（08）：45-46.

[2]任中平.全過程人民民主視角下基層民主與基層治理的發展走向[J].理論與改革，2022，（02）：1-15.

[3]鄒霞.高校基層黨組織推進全過程人民民主的內在邏輯與完善路徑[J].社會科學家，2023，（05）：132-137.

[4]王庭大，董天美.堅定推進全過程人民民主[J].黨建，2022，（02）：29-31.

[5]本刊編輯部，汪昊.基層協商的社會工作介入[J].中國社會工作，2023，（13）：9.

基金項目：福建師范大學廉潔文化中心項目，項目名稱：新時代大學生廉潔文化教育改進策略——一個制度嵌入的理論視角（項目編號：VJ-2272）

作者簡介：林一賢（2000.07-），男，漢族，福建莆田人，碩士在讀，研究方向：習近平總書記現代化重要論述研究、社會治理現代化。