縣域城鄉融合治理：理論依據、根本遵循與體制機制創新

摘 要：縣域城鄉融合治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。以河南省蘭考縣為例，采用座談會、深度訪談、實地觀察等方法收集翔實可靠的一手資料。研究發現，蘭考推進縣域城鄉融合治理的做法成效主要體現在堅守焦裕祿精神，踐行囑托促發展；黨建引領強治理，鞏固拓展脫貧攻堅成果；守正創新聚合力，推進治理現代化；科學規劃優布局，構建融合新機制；開發資源稟賦，共推農業農村現代化等方面。蘭考取得上述成效與其推進城鄉融合治理的體制機制創新密不可分，包括發揮黨建引領、創新干部能力建設、打造試點示范、推進項目建設、建立健全多維保障等體制機制。蘭考的做法為其他資源環境和經濟社會基礎相似的縣市提供了寶貴的經驗借鑒。

關鍵詞：縣域治理；城鄉融合；體制機制創新；河南蘭考

中圖分類號：F724.6" " " "文獻標志碼：A

當前，我國已邁上全面建設社會主義現代化國家新征程，城鄉融合發展是這一進程的重要標志。黨的二十大明確指出，發展不平衡不充分問題依然突出［1］；受歷史形成的城鄉二元結構影響，我國縣域城鄉融合發展步伐緩慢［2-4］；黨的二十屆三中全會《決定》進一步強調，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”“完善城鄉融合發展體制機制”“全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平”。縣域作為涵蓋并連接城鎮與鄉村的行政區劃單元，是城市與鄉村、工業與農業、工人與農民的交匯點［5-7］，以縣城為中心，依托熟人、半熟人的社會關系網絡［8］，兼具城市性與鄉土性特

征［9-11］，是構建城鄉融合發展體制機制的關鍵節點［12］。縣域國土面積占全國約90%，人口占全國的64%。因此，縣域是城鄉融合發展的主體和重點［13］。

城鄉融合是城鄉雙向發力、共同建設的過程，涉及空間、社會、經濟和生態等多個層面［14］。應樹立正確的城鄉融合發展觀，摒棄城市中心主義，辯證看待城鄉共生關系［15-16］，目標是實現“縣城—鎮—村”在空間、要素、產業、設施、服務和治理上的全面融合［17］。新型城鎮化作為中國式現代化的重要組成部分和必由之路，對推動城鄉融合發展和鄉村全面振興具有強大動力，是以人為核心的城鎮化。當前，河南省蘭考縣正在深入實施以人為核心的新型城鎮化和鄉村全面振興戰略，著力建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，以期推動各項工作取得積極成效。蘭考作為習近平總書記第二批黨的群眾路線教育實踐活動的聯系點，2024年正值習近平總書記蘭考調研提出縣域治理“三起來”10周年之際，也是焦裕祿同志逝世60周年，這進一步強化了本研究的時代意義。本研究以蘭考為例，在農業農村部中國鄉村振興發展中心指導下，由河南農業大學文法學院7名師生和安徽大學2名教師組成專題調研組，采用座談會、深度訪談、實地觀察等方法，于2024年7月23日至8月1日在蘭考開展了為期10天的調查研究。結合本次調研主題，調研組分別對縣領導、縣直各局級單位領導等開展訪談18次，對鄉鎮干部、村干部、企業代表、個體戶代表、村民代表等開展訪談20場次，同時實地走訪堌陽鎮徐場村、三義寨鄉付樓村、東壩頭鎮張莊村、葡萄架鄉杜寨村、儀封鎮代莊村、紅廟鎮等8個村鎮，深入考察了紅廟鎮高標準農田示范區建設、付樓村開發新能源和光伏產業、張莊村發展特色文化旅游、何寨村打造生態旅游觀光、代莊村和白云山村探索創新農村養老服務模式、徐場村打造中國民族樂器之鄉、杜寨村發展蜜瓜產業等方面的典型經驗和模式。本研究著重對蘭考統籌推進縣域城鄉融合治理體系建設的做法成效、主要體制機制創新進行分析和提煉，并在此基礎上分析蘭考推進縣域城鄉融合治理帶來的啟示，以期為其他資源環境和經濟社會基礎相似的縣市提供寶貴的經驗借鑒，以降低其探索與改革的成本。

一、推進縣域城鄉融合治理的理論依據與根本遵循

（一）推進縣域城鄉融合治理的理論依據

縣域是城鄉聯動的基本地域單元和重要渠道［18］，它連接著大城市與鄉村，發揮著不可或缺的樞紐作用［19-20］，促進縣域城鄉融合的關鍵在于合理規劃城鄉建設布局、優化城鄉空間結構，推動人口、技術、資本和信息等要素高效配置，實現城鄉公共服務均等化與基礎設施一體化發展［12］。習近平總書記指出，縣域是一個功能齊備的基本完整的社會，“麻雀雖小，五臟俱全”，具備完整的空間、經濟、社會和文化體系［21］，“縣—鄉—村”之間相互依存、影響和交流，構成了一個完整的地域共同體。因此，需打破城鄉規劃的割裂狀態，構建城鄉融合、縣域統籌的規劃管理與實施體系［22］。在黨的組織架構和國家政權體系中，縣級單位處于承上啟下的重要環節，上“接天線”下“接地氣”。因此，縣域治理是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。縣級工作落實到位，才能為黨和國家全局工作奠定堅實基礎。

一是加強基層黨組織和基層政權建設。要抓住健全鄉村組織體系這一關鍵，突出抓基層的鮮明導向，強化縣級黨委抓鄉促村責任，完善縣鄉村三級聯動機制，推動先進創建與后進整頓，全面增強鄉鎮領導班子推動鄉村振興的能力。二是完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。堅持以黨的領導統攬全局，加強黨建對基層治理的引領作用，推動治理和服務重心下移，優化資源配置，為群眾提供更精準、精細的服務。三是創新城鄉社會治理體系。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加強和創新城鄉社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的城鄉社會治理體系，推動形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，構建基層社會治理新格局，完善城鄉社區治理體系，將矛盾糾紛及時化解在基層、化解于萌芽狀態，提升治理效能，確保城鄉社會充滿活力、安定有序。

（二）推進縣域城鄉融合治理的根本遵循

2014年3月18日，習近平總書記在蘭考縣委常委擴大會議上，對蘭考結合第二批教育實踐活動抓好改革發展工作提出縣域治理“三起來”工作要求。習近平總書記的三點建議蘊含了豐富的城鄉融合發展思想，是推進縣域內城鄉融合發展的根本遵循。

一是把強縣和富民統一起來。實現強縣和富民統一，是踐行黨的初心使命的具體體現，是堅持以人民為中心的必然要求，也是新時代新征程上扎實推動共同富裕的重要手段。堅持以富民促強縣，以強縣保富民，既注重通過高質量發展奠定強縣發展的堅實根基，又注重通過分配制度改革實現富民的目標。

二是把改革和發展結合起來。當前在推進高質量發展背景下，推動縣域改革發展，打破城鄉二元結構，解決要素流通不暢通等問題，有利于促進城鄉之間的融合發展，也有利于最大限度地釋放城鄉要素活力，激發城鄉居民創新創造活力。要把蘭考發展潛力轉化為發展優勢，根本靠改革。

三是把城鎮和鄉村貫通起來。推動新型城鎮化建設，關鍵在于以城帶鄉、以鄉促城，逐步實現城鄉一體化發展。需突破城鄉分割的規劃限制，構建城鄉一體化和縣域統籌的規劃與實施體系，應推動城鎮基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，形成城鄉互動的良性循環機制。

二、蘭考推進縣域城鄉融合治理的做法與成效

縣域城鄉融合發展應立足于縣域社會的整體性，重塑縣域內新型工農城鄉關系，推動縣城與鄉村一體化協同發展［23］。基于這一格局，縣城成為優化城鎮化結構和調整城鄉關系的核心支撐，鄉村治理需與縣城治理緊密銜接，通過縣城的公共性機制，將公共設施和公共服務延伸覆蓋到鄉村，從而破解鄉村振興公共性不足的問題，推動縣域城鄉實現高質量共治［24］。蘭考經過多年實踐探索，在推進縣域城鄉融合治理體系方面用實際行動走出了一條適合自身發展的新路子。

（一）學習焦裕祿精神，踐行囑托促發展

作為河南省縣域治理“三起來”的示范地和焦裕祿精神的發源地，蘭考承載了深厚的紅色基因，他們始終將總書記的殷切囑托與焦裕祿精神轉化為強大的精神動力。

一是學習焦裕祿為人民服務的人民公仆精神。總書記將焦裕祿精神概括為“親民愛民、艱苦奮斗、科學求實、迎難而上、無私奉獻”，這一精神成為蘭考干部全心全意為人民服務的指引。它激勵著黨員干部發揚艱苦奮斗的傳統，秉持實事求是的態度，展現知難而進、迎難而上的品格，以及清正廉潔、無私奉獻的品德。在焦裕祿精神的引領下，蘭考干部全力推動新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展。

二是努力踐行習近平總書記的重要指示和重要論述。通過深入學習習近平總書記關于城鄉融合發展的重要論述，準確把握其核心要義。近年來，蘭考牢記習近平總書記囑托，以“三起來”為根本遵循，結合黨的二十大報告關于城鄉融合發展的要求，加強前瞻性思考、全局性謀劃，堅持以人民為中心的發展思想，致力于打造城鄉一體化發展和協同共生的深度融合格局。

（二）黨建引領強治理，鞏固拓展脫貧攻堅成果

縣域是國家治理的基本單元，具備獨立的治理功能和運作模式，在連接中央與基層、承接決策與執行中發揮著重要作用，并以獨立邏輯推進社會治理［25-26］。在此背景下，蘭考堅持黨建引領，不斷加強“五星黨支部”建設，通過強化組織建設，不僅提升了基層黨組織的組織力、凝聚力和戰斗力，還錘煉了基層干部的工作作風，提高了他們在工作中的執行力，這一舉措為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供了堅實的組織保障。

一是堅持黨建引領，扎實推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。蘭考堅持“書記縣長負總責、四大班子齊上陣”，縣鞏固拓展脫貧攻堅成果領導小組牽頭抓總，以解決問題為標準開展“百日住村”，縣級干部以上率下，每周到分包鄉鎮（街道）所轄村住一晚，與村干部、駐村工作隊員和群眾座談交流，幫助理清工作思路，提振干群斗志。目前已有114名領導干部開展了1 955人次住村活動。

二是加強“五星黨支部”建設工作，以基層黨建引領基層治理。蘭考注重黨群服務中心的改造升級，實施“雙綁”機制等10項專項工作。以工作實績為核心積極創建“五星黨支部”，通過加強基層黨支部建設，構建了縣級層面的“三調聯動+府院聯動”、鄉鎮層面的“五位一體+多方聯動”、村（社區）層面的“一村（格）一警+九員合一”治理機制，探索出獨具特色的縣域治理模式與現代化治理經驗。

三是構建網格化治理體系，提高縣域精細化治理水平。在縣域治理實踐中，韌性被認為是高效治理的重要標志。為增強縣域韌性治理能力，需要重點建設網格化治理體系［7］。蘭考在實踐中健全“村黨支部書記聯系村民小組、村‘兩委’干部聯系黨員、黨員包戶”的村級網格化服務管理體系，以村民小組為單位劃分微網格，開展矛盾聯調、治安聯防、平安聯創等服務管理工作。制定《蘭考縣積分賦能鄉村治理評分標準》，在全縣成功創建“四星”支部以上的143個村（社區）開展積分制推廣運用工作，探索運用“小積分”賦能鄉村“大治理”，深化探索捐錢、捐物、捐勞力和“文明戶”“好媳婦”“好婆婆”系列評選等“積分”管理辦法，提升群眾參與的積極性、主動性和創造性。

（三）守正創新聚合力，推進治理現代化

縣域治理能力體現縣級黨委、政府執政水平，是城鄉融合發展的關鍵，也反映國家治理理念轉變和體系優化的趨勢［27］。因此，加強縣域治理能力建設是推動城鄉融合發展的關鍵。蘭考傳承焦裕祿精神的“三股勁”和“三起來”要求，解放思想、深化改革，以開放態度吸納資源，推動多元主體參與縣域城鄉融合發展。通過守正創新，推動思想觀念和制度的持續變革，實現縣域融合發展與鄉村振興的目標。

一是在干事創業中守好共產黨員干部的初心和使命。蘭考通過守好焦裕祿精神之正和鄉村振興之正，在全縣開展焦裕祿精神誦讀活動，在縣委常委會、黨政碰頭會、四大班子聯席會、每周一升國旗儀式等會議活動前集體誦讀焦裕祿精神“五個方面”“四種內涵”“三股勁”和《念奴嬌·追思焦裕祿》，引領干部在潛移默化中深學細照篤行，把蘭考建設成為處處彰顯焦裕祿精神的高地。

二是鼓勵創新精神，不斷突破瓶頸。蘭考努力爭創中國式現代化蘭考實踐之新，深入貫徹落實黨的二十大精神，在農村能源革命、高標準農田建設、綠色生態發展、基層治理等方面探路示范，打造鄉村全面振興高地。通過堅持守正創新，打造拼搏蘭考的縣域城鄉融合治理體系新模式。為響應國家號召、實現統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的目標，蘭考要求全縣上下始終保持拼搏的狀態、趕考的姿態，建立了四大班子月度聯席會議制度，激勵先進、末位表態；堅持引導干部下沉基層，繼續選派縣直單位自籌差供人員到鄉鎮一線工作，支持退出實職的股級以上干部到村任黨支部書記或第一書記，營造“領導領著干、干部搶著干、群眾比著干”的濃厚氛圍。

（四）科學規劃優布局，構建融合新機制

在新時期，縣域已成為城鄉融合的重要切入點，需制定具有前瞻性的縣域規劃，完善城、鎮、村節點功能［28］，建立健全“縣—鄉—村”三級聯動機制和多元化服務體系［29］，通過科學規劃建設實現城鄉一體化發展［30］。蘭考重視規劃先行，通過科學謀劃和整體布局，推動城鄉融合發展。

一是科學編制鄉村規劃。為構建“一帶兩廊三區三心”的國土空間總體格局，對全縣432個村莊精準分類，完成113個實用性村莊規劃。不斷統籌推進城鄉規劃，蘭考全面完成縣級國土空間總體規劃、縣域村莊分類和布局規劃，完成“三區三線”方案劃定及14個省級“千萬工程”示范村的實用性村莊規劃編制、美麗村莊規劃編制和環境整治。

二是加快實現城鄉在教育醫療方面的融合發展。一方面，加快優質教育均衡改革，持續推進初中向縣城集中、寄宿制小學向鎮區集中。另一方面，加快醫共體改革，對縣級醫院和鄉鎮衛生院實行“七統一”管理，“縣做強、鄉輔助、村保障”，加快推動藥品耗材中心投用、實現全縣藥械統一。縣級醫療、教育及養老體系的共建共享，構建了以縣城為引領、鄉村為支撐的城鄉互動與相互促進的新機制［24］。

（五）開發資源稟賦，共推農業農村現代化

縣域城鄉融合發展面臨地理、資源、產業等差異挑戰［10］，因此，縣域社會治理需因縣施策，立足縣情分類治理［26］。蘭考依托區位、政治和資源優勢，充分發揮自身潛力，同時整合外部資源，推進農業農村現代化。

一是立足現有農田、土地優勢，多措并舉賦能鄉村發展。通過建設60萬畝高標準農田，運用市場化運營手段，探索“800+分紅”“雙綁”“三化”“五統一”等經營模式，促進村集體增收和群眾致富；借鑒“飛地抱團”模式，整合村際的土地、人力、技術、市場等資源，共建飛地產業園；借鑒“共富工坊”的運作模式，依托村內閑置的房屋和土地等資源創辦特色工坊，做到將發展項目直接引入村莊，將就業機會送到農戶家門口。

二是立足農產品資源優勢，持續壯大綠色食品產業。與河南農業大學對接合作、建設以儀封園藝場為核心的省級農高區，積極創建國家級現代奶業農業產業園，放大“蘭考蜜瓜、蘭考花生、蘭考紅薯”國家地理標志效應。

三是依托泡桐資源和樂器加工資源，加快對外合作。推動上海民族樂器廠、蘇州民族樂器一廠、佳音王等蘭考生產基地建設投產，落實落細與中央音樂學院10項合作，舉辦鄉村民樂節、百臺古箏進央音、弘揚焦裕祿精神原創歌曲音樂會等活動，擦亮“中國民族樂器之鄉”品牌。連續兩年舉辦“人民的節日·民樂的盛會”蘭考桐花節，運營黃河灣鄉村振興示范區，創建全域旅游示范區。

三、蘭考推進縣域城鄉融合治理的體制機制創新

（一）發揮黨建引領體制機制

堅持黨建引領、扎根基層、系統施策是縣域治理體制機制創新的基本思路。蘭考全縣上下重視發揮黨委領導、政府主導，并在黨委、政府領導下扎根基層，充分激發社會活力，推進城鄉融合治理體系創新。

一是在縣域層面強化黨建引領機制，構建城鄉融合治理體系，涵蓋產業融合、人居環境整治、公共服務均等化等多方面工作。由縣委、縣政府統籌推進，干部躬身入局，以工作確定性應對復雜形勢，穩步邁向新時代發展目標。二是在鄉村層面依托“五星黨支部”建設，推動人文鄉村發展，在“五星”支部村建設文化大院，倡導移風易俗，弘揚文明新風。通過推廣鄉村治理積分制，用“小積分”撬動“大治理”，構建共建共治共享的鄉村治理體系。

（二）創新干部能力建設機制

堅持人民群眾的主體地位，注重激發社會活力和人民群眾的內生動力，是縣域治理體制機制創新的強大生命力。為增強群眾內生動力，激發社會活力，蘭考注重領導干部能力作風建設，積極營造“領導領著干、干部搶著干、群眾比著干”，以上率下，一級帶著一級干，一級做給一級看的濃厚氛圍。

一是優化駐村幫扶機制，探索“干部帶頭、全域覆蓋、支部結對、黨員聯戶”的模式，推動機關企事業單位與村黨組織結對共建。通過實施駐村幫扶“五個一”工作法，落實政策、改善環境、發展主導產業、創建“五星”支部、涵養文明鄉風，切實提升幫扶實效。二是注重培養干部服務意識，將駐村一線作為干部培養和選拔主陣地，采取多形式培訓提升能力。定期開展“駐村標兵”評選和“賽馬式”點評，推動縣級干部深入一線，把各類工作會議直接開到基層。

（三）打造試點示范體制機制

堅持先進理論的引領、守正創新，是縣域治理體系的靈魂，也是蘭考縣域治理體制機制創新的行動指南和強大精神動力。蘭考試點示范工作的推進，有先進理論指引，也有守正創新精神的支撐。在脫貧攻堅時期、銜接階段以及當前的鄉村全面振興時期，蘭考都敢于試點示范，在不同的發展領域爭當第一，重視形成脫貧攻堅的蘭考經驗、縣域治理的蘭考經驗以及新型城鎮化與鄉村全面振興的蘭考經驗。

一是牢記“把聯系點建成示范點”的政治責任。運用市場化理念推進黃河高灘村丁圪垱、楊圪垱的搬遷安置工作；深化農村能源革命試點，十大應用場景先行先試。二是堅持系統思維，用守正創新的精神打造系列蘭考模式。通過抓全國整縣級推進高標準農田建設試點，建設高標準農田10個萬畝方11.84萬畝，“投融建運管”模式在全省推廣；探索“干部帶頭、全域覆蓋、支部結對、黨員聯戶”駐村幫扶模式、“一懂兩愛”科技服務模式、“全域養老夕陽紅”蘭考模式、“無廢城市”建設“165N”模式。一系列蘭考模式的創新，成為蘭考建設城鄉融合治理體系的具體表現和先進經驗。

（四）優化項目建設體制機制

主動融入國家發展大局，科學規劃、系統謀劃，是蘭考縣域治理體制機制創新的基本經驗。蘭考堅持“項目為王”，以項目建設推動國家戰略的落地，并通過系統謀劃，重視城鄉融合治理體系的項目推進。例如，針對招商項目、在建項目、停工項目等分類施策，優化重點項目攻堅機制，隔周一次普遍調度、一次現場辦公，攻堅范圍擴大到縣委常委會鄉鎮現場辦公確定的事項。

一是堅持推進新興產業項目，激活一批資產資源。堅持把盤活存量和低效資產作為項目攻堅的重中之重，直奔問題、直面矛盾，每周雷打不動一個項目一個項目“上堂”“過篩子”。二是堅持發展三產融合項目，擴大項目收益。三是堅持發展城鄉融合項目，以增強鎮區輻射能力。完善鎮區內部交通路網結構，統籌推進給水、排水、污水、供電、燃氣、通信等各類管網設施建設，提升鎮區生活品質。開展“六亂”整治清零行動，消除馬路市場，加強強弱電整治，推進街景改造，提升鎮街形象品位。各鄉鎮要提升現有產業園區，盤活低效閑置資產發展產業。

（五）建立健全多維保障機制

堅持城鄉統籌發展，積極改善城鄉基礎設施、生態環境和人居環境，優化公共服務體系，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，是縣域治理體制機制創新的關鍵所在。蘭考通過多維保障機制建設，確保縣域內城鄉融合治理體系建設滿足人民群眾的需求。

一是強化組織領導。成立了以縣委書記、縣長為雙組長，有關縣領導為副組長的創建國家鄉村振興示范縣工作領導小組。明確農業農村局、鄉村振興局、財政局、水利局等單位一名副職組成工作專班，統籌推進工作開展。二是建立工作平臺。探索建立縣鄉村三級社情民意服務平臺，形成了“社情民意打頭，三調聯動跟進，訴訟服務保障，司法解決兜底”的新時代楓橋經驗——蘭考模式，實現“小事不出村，大事不出鄉，難事不出縣”。抓好資金、科技進鄉村和鄉賢、青年返鄉“兩進兩返”，進一步夯實基層基礎。 三是健全考核機制。制定了創建全國鄉村振興示范縣工作方案，堅持“周通報、月考評、季觀摩”工作機制，推動責任落實和工作成效提升。

四、蘭考推進縣域城鄉融合治理的經驗啟示

（一）重視思想引領，統籌推進縣域城鄉融合治理體系

縣域社會作為城市與鄉村的連接點，融合了兩者的特點，呈現出獨特的“城鄉中國”特征［31］。蘭考在縣域城鄉融合治理體系建設中，始終保持高政治站位和理論水平，以“拼搏趕考”的精神，不斷向黨和政府提交滿意答卷。

一是要時刻牢記共同富裕的重點在鄉村，難點也在鄉村，實現縣域共同富裕的關鍵抓手就是縣域鄉村振興。縣域作為推進城鄉融合發展的重要切入點，需持續增強其對“鄉”的帶動能力；在資源配置層面，應推動公共資源在城鄉間更均衡、更合理地分配，堅持農業農村優先原則，引導更多公共資源向農村流動，以補齊農村基礎設施和公共服務的短板［32-34］。二是要時刻按照國家層面的政策指引實施鄉村振興戰略。國家已明確提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設意見，這要求有連接城鄉發展的空間紐帶和實踐平臺，以重塑城鄉發展空間布局。

（二）重視黨組織建設，著力培養高質量干部隊伍

縣域作為我國基本的治理單元，縣級黨委、政府是縣域治理的“領頭羊”［35-36］。在縣域層面，條塊間關系錯綜復雜，既存在協作也存在競爭［37］。因此，需創新并健全黨委領導下的縣域社會治理模式，建立“平等協商、真誠交流、共謀共識”的治理體制機制，助推縣域社會實現高質量發展［8］。在縣域城鄉融合治理體系建設過程中，蘭考形成了一支覺悟高、能力強、作風硬、可信賴的黨員干部隊伍。這關鍵在于對黨組織建設的重視，通過黨組織建設不斷提高干部隊伍質量。

一是要繼續加強組織體系建設，完善基層黨組織的組織設置，確保黨的組織全面覆蓋各領域、行業、單位，構建起上下貫通、執行有力的嚴密組織體系，以此培養具有戰斗力的基層干部。二是要提高組織能力，更好發揮基層黨組織政治核心作用，將基層黨組織打造成為傳播黨的理念、執行黨的決策、引領基層治理、凝聚群眾力量、促進改革發展的堅實戰斗堡壘，不斷提高基層干部的政治能力，提升基層治理的效能。三是要嚴明黨內政治生活紀律，嚴格落實黨的組織生活各項制度，確保黨內政治生活具有鮮明的政治性、符合時代要求、堅守原則底線、充滿戰斗力，營造清正廉潔的政治環境，以嚴謹的政治生活規范，促使黨員干部在干事創業中保持清廉正直的政治本色。

（三）重視規劃先行，科學布局縣域的治理格局

縣域內城市與鄉村的各要素相互聯結、影響、交流，城鄉融合被看作是各主體間不斷互動的動態過程［38］。習近平總書記指出：“政策不配套，實踐當中必然疙疙瘩瘩，也就談不上形成合力。”［39］

蘭考推動縣域城鄉融合治理體系和治理能力現代化建設的關鍵所在是重視規劃先行，這一戰略思路強調了前瞻性、系統性和科學性的重要性。通過科學合理的規劃布局，優化資源配置，提升治理效能，提高縣域治理水平，促進縣域全面協調可持續發展。

一是要秉持整體視角。在制定縣域治理規劃時，需全面考量縣域的自然環境、資源條件、經濟基礎及社會結構等要素，確保規劃具備前瞻性和戰略眼光。二是要明晰發展愿景。依據縣域實際狀況，科學合理地確立發展目標，涵蓋經濟發展、社會進步及環境保護等諸多方面，確保目標既貼近實際又具挑戰性。三是要強調規劃融合。加強各類規劃間的對接與協同，確保城鄉規劃、土地利用規劃及生態環境保護規劃等相互一致、相互支撐，形成“一張藍圖繪到底”的局面。

（四）重視工作落實，協同提升縣域治理成效水平

城鄉融合發展的核心在于，既要強化城鄉地域系統的集聚效應，又要充分發揮其輻射帶動作

用［40］。為此，需提升縣城的公共設施水平和公共服務能力，針對服務弱項及時補短板，以增強縣城的綜合承載能力［41-42］。蘭考以縣域空間為支點、政府為主導、經濟為支撐，圍繞城鄉融合和農業農村現代化目標，推動空間布局一體化、基礎設施聯通和公共服務均等化，實現縣域整體振興和治理優化。

一是要細化責任分配。將縣域城鄉融合治理的各項任務具體落實到相關部門及崗位，明確責任人及完成期限，確保每項工作均有專人負責、有人監管。二是要強化監督評估。建立完善的工作落實監督機制，定期對各項工作進展進行檢查與評估，及時發現問題并督促整改，對工作不力、推諉扯皮等行為嚴肅追責，以形成有效的工作驅動力。三是要促進部門協同。各部門需加強溝通與協調，打破信息隔閡，實現資源共享與優勢互補，通過聯合執法、聯合督查等舉措，凝聚城鄉融合治理的合力，共同攻克縣域城鄉融合治理體系建設中的難題。

參考文獻：

［1］習近平. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［M］. 北京：人民出版社，2022.

［2］賀雪峰. 城鄉關系變動與鄉村振興的階段［J］. 貴州社會科學，2021（8）：133-138.

［3］胡杰成. 社會排斥與農民工的城市融入問題［J］. 蘭州學刊，2007（7）：87-90.

［4］劉娜. 斷裂型社會排斥：農民工社會福祉融入的制度、區域與階層困境［J］. 山東社會科學，2019（4）：80-84.

［5］王春光. 地方性與縣域現代化實踐：基于對太倉與晉江持續近三十年的調查［J］. 社會學研究，2023，38（3）：1-22.

［6］董雪兵，韓奇. 縣域經濟發展：問題透視與對策［J］. 國家治理，2024（5）：16-20.

［7］張瑞芳，孫迎聯. 縣域城鄉融合發展的內在邏輯與路徑趨向：基于“要素-結構-功能”的系統分析框架［J］. 云南民族大學學報（哲學社會科學版），2024，41（6）：82-91.

［8］譚明方. 縣域社會“高質量發展”問題的理論探析：基于社會學的視角［J］. 社會科學研究，2022（6）：66-82.

［9］狄金華. 縣域發展與縣域社會學的研究：社會學的田野研究單位選擇及其轉換［J］. 中國社會科學評價，2020（1）：47-58.

［10］袁方成. 縣域城鄉融合發展的整體框架及推進路徑［J］. 人民論壇，2024（2）：44-49.

［11］卞成日，蘆恒. 城鄉融合視域下縣域社會的多重蘊涵及發展理路［J］. 哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2024，26（5）：67-76.

［12］黃承偉. 促進縣域城鄉融合發展的理論遵循、實踐路徑和經驗啟示［J/OL］. 西安建筑科技大學學報（社會科學版），1-9［2025-01-02］. http：//kns. cnki. net/kcms/detail/61. 1330. C. 20241218. 1031. 002. html.

［13］曹萍，古智猛. 以縣域為重要切入點進一步推進城鄉融合發展：生成邏輯、核心要義與實踐指向［J］. 社會科學研究，2024（6）：39-44.

［14］周江燕，白永秀. 中國城鄉發展一體化水平的時序變化與地區差異分析［J］. 中國工業經濟，2014（2）：5-17.

［15］韓俊. 破除城鄉二元結構走城鄉融合發展道路［J］. 理論視野，2018（11）：5-8.

［16］馮永泰. 新時代城鄉融合發展的依據、問題與路向：基于馬克思恩格斯城鄉關系理論視角［J］. 當代經濟研究，2023（8）：23-31.

［17］周振，姚柳楊. 率先在縣域內破除城鄉二元結構的價值內涵和實現路徑［J/OL］. 農業現代化研究，1-11［2025-01-14］. https：//doi. org/10. 13872/j. 1000-0275. 2024. 1616.

［18］韓廣富，齊婉兵. 統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的實踐進路［J］. 學習與探索，2024（11）：115-126.

［19］羅必良，耿鵬鵬. 理解縣域內的城鄉融合發展［J］. 南京農業大學學報（社會科學版），2023，23（1）：16-28.

［20］涂圣偉. 縣域城鄉融合發展的內在邏輯、基本導向與推進路徑［J］. 江西社會科學，2024，44（8）：35-45.

［21］樊紅敏. 縣域政治運作形態學分析：河南省H市日常權力實踐觀察［J］. 東南學術，2008（1）：69-77.

［22］習近平. 習近平關于“三農”工作論述摘編［M］. 北京：中央文獻出版社，2019：31-38.

［23］陳文勝，李珊珊. 城鄉融合中的縣城：戰略定位、結構張力與提升路徑［J］. 江淮論壇，2023（5）：13-19.

［24］吳業苗，張湘沂. 縣域城鄉共治的公共性理路：基于鄉村振興與縣城城鎮化建設的闡釋［J］. 學術界，2024（11）：104-115.

［25］徐勇. “接點政治”：農村群體性事件的縣域分析：一個分析框架及以若干個案為例［J］. 華中師范大學學報（人文社會科學版），2009，48（6）：2-7.

［26］何雪松，覃可可. 城鄉社會學視野下的縣域社會治理現代化［J］. 社會科學輯刊，2021（4）：73-79.

［27］于建嶸，張正州. 理念、體系、能力：當前縣域治理的轉型困境與發展方向［J］. 學術界，2019（6）：83-89.

［28］葉興慶. 邁向2035年的中國鄉村：愿景、挑戰與策略［J］. 管理世界，2021，37（4）：98-112.

［29］黃振華. 縣域、縣城與鄉村振興［J］. 理論與改革，2022（4）：156-165.

［30］孔祥智，謝東東. 城鄉融合發展面面觀：來自縣域的報告［J］. 河北學刊，2022，42（2）：129-139.

［31］劉守英，王一鴿. 從鄉土中國到城鄉中國：中國轉型的鄉村變遷視角［J］. 管理世界，2018，34（10）：128-146.

［32］林萬龍. 中國農村公共服務供求的結構性失衡：表現及成因［J］. 管理世界，2007（9）：62-68.

［33］魏后凱. 深刻把握城鄉融合發展的本質內涵［J］. 中國農村經濟，2020（6）：5-8.

［34］鐘甫寧. 從要素配置角度看中國農業經營制度的歷史變遷［J］. 中國農村經濟，2021（6）：2-14.

［35］楊華. 縣域治理中的黨政體制：結構與功能［J］. 政治學研究，2018（5）：14-19.

［36］于建嶸. 縣級政府在鄉村振興中的作用［J］. 華中師范大學學報（人文社會科學版），2019，58（1）：4-7.

［37］楊華. 縣鄉中國：縣域治理現代化［M］. 北京：中國人民大學出版社，2022：8-13．

［38］蘆恒，卞成日. 城鄉交流中的多尺度網絡與重構：以韓國的經驗為例［J］. 中國農業大學學報（社會科學版），2023，40（5）：40-53.

［39］習近平. 論堅持黨對一切工作的領導［M］." 北京：中央文獻出版社，2019：34.

［40］劉威，徐明琨. “城鄉”作為一個治理單元：城鄉共治的理論爭辯與中國實踐［J］. 學習與探索，2022（11）：49-59.

［41］王凱霞. 縣域城鎮化促進城鄉公共服務融合發展的路徑研究［J］. 經濟問題，2022（4）：124-129.

［42］彭青，田學斌. 積極推進縣城城鎮化建設［J］. 理論探索，2022（4）：101-107.

［責任編輯：李偉杰］

收稿日期：2025-01-20

基金項目：國家社會科學基金項目（23BSH146）

作者簡介：李" " 偉（1979—），男，河南許昌人，教授，博士，主要從事社會保障、社會政策與社會治理方面的研究。

通信作者：魏帥闖（2000—），男，河南安陽人，碩士研究生。