三重維度視野的鄉村法治建設

摘" 要：隨著鄉村振興戰略的實施以及城鄉融合速度的加快，中國鄉村法治建設逐漸呈現出既不同于代表工商文明的城市現代法治形態、又不同于代表農耕文明的鄉村傳統法治形態的新鄉土法治形態。理解中國鄉村法治建設，應從理性社會建構的三個基本層次，即制度、秩序和文化維度進行，并從強化制度支撐、提高治理能力、涵養文化資源等方面推進中國鄉村法治建設。

關鍵詞：鄉村法治；內生秩序；村民自治；法治文化

中圖分類號：D920.0" " " "文獻標志碼：A

從人類法治文明發展的角度來說，任何一種法治形態的選擇，都是普遍性與地方性的統一，既應符合法治發展的一般原理，又應合乎地方實際。中國鄉村法治建設的進程，是把現代法治的規律和鄉土中國的特色進行有機結合的偉大實踐。從某種程度上說，中國鄉村法治建設不是簡單地把傳統與現代相加，而是在二者之間找到契合點。本研究試圖從制度、文化、秩序三個維度進行分析。選擇這三個維度，是因為在理性社會建構中，制度、文化和秩序是三個基本的層次。制度是社會建構的基礎，任何一種理性的社會建構，都是從制度的形成開始的。秩序是制度運行的結果，不僅取決于制度本身的好壞，還受到制度之外諸多因素的影響。文化是制度與秩序在社會生活中留下的印跡，體現為社會成員內在的心理認同、情感認同，更加具有穩定性。

從制度、秩序、文化三個維度分析當下鄉村法治建設的現實，會發現存在一些似乎是悖論的結構。比如在制度上，國家法律體系與鄉土習慣和不成文的規則約束，在今天的鄉村社會并行存在。在秩序上，依法治理、村民自治和能人治村同時存在，而在有些地方，前兩者被后者所采取的法治之外的手段所消解［1］。在文化上，現代法治理念并未完全成為鄉村治理的要旨，基于共同意識的法治文化的構建任重而道遠［2］。

中國鄉村法治建設的進路安排，可以從三個維度入手。在制度方面，需在保持法治統一性原則的基礎上，更加尊重鄉土習慣和不成文規則在鄉村治理中的地方性作用。在秩序方面，需為能人治村設定權限范圍，不使其沖破依法治理和村民自治的邊界，又能發揮能人治村的主觀能動性。在文化方面，需將現代法治理念同中國鄉村實際相結合，使鄉村法治文化保持一定地方性特點。

一、鄉村法治建設的三重維度

（一）制度之維

從某種程度上說，制度是法治的元概念，法治的過程是以制度的生成、運作為基礎的。中國鄉村法治建設的過程中，亦形成了多層次、立體化的制度體系。

一是正式制度。正式制度是人們為實現明確目的，經過一定程序制定出來的制度，如各種成文的法律、法規、政策、規章、契約等。長期以來，鄉村都是中國發展的短板，在法治建設上更是如此。黨和國家始終重視農村基層治理，尤其在改革開放以后推進民主法制建設進程中，提出了鄉村法制建設的戰略任務。黨的十八大以來，更是把鄉村法治建設作為全面依法治國的重要組成部分，作為鄉村振興戰略的基礎性工程來抓。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，對法治鄉村建設提出明確要求。2020年，中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，對法治鄉村建設作出了具體安排。

在黨的領導下，立法機關還制定了一系列法律規范。除普遍適用于城鄉的立法外，還制定了單獨適用于鄉村的法規范，如《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國鄉村振興促進法》等。除國家層面的法律外，地方層面也出臺有系列法規、規章，如《玉林市法治鄉村建設促進條例》《寧夏回族自治區鄉村振興促進條例》等。

當然，這里所說的并非僅指上述列舉的特別法，更多是在城鄉通用的民法、刑法、行政法、訴訟法等法律法規。就國家法治統一原則而言，鄉村是國家法治建設的重要組成部分，不應當有區別于城市的民法、刑法等。只是為了促進鄉村法治和其他方面的發展，而制定了上述單行立法。故而，就鄉村法治建設的正式制度體系來說，凡與之相關的不排除適用的，皆為此體系之內容。

二是非正式制度。在傳統中國鄉村，存在著大量非正式制度，在正式制度之外發揮著規范鄉村秩序的重要作用。在形式上往往表現為一定的風俗習慣、道德要求、鄉規民約等［3］。它們是在特定環境下自發形成的，具有一定的群眾基礎，更容易得到村民的認同并遵守。這些非正式制度在熟人社會有時比正式制度的治理更為有效。比如，一對鄉村男女青年相親時，男孩強行與女孩發生性關系，女孩家人報警。按照刑法規定，男孩肯定要坐牢。但同時，女孩的名譽也會受到影響，可能之后在周圍的十里八村很難找到適合的男青年結婚。倘若雙方通過協商，均同意兩人立即結婚，則既可以免去男孩的罪行，也保住了女孩的名譽 ［4］。兩種不同的解決方法，實際上是依據正式制度還是非正式制度的問題。相對而言，后者更多考慮了熟人社會的道德規則，從功利主義視角來看，對加害人和受害人都更為有利。有人說，中國人自古比較厭訟。這種說法不全對。因為人們看待訴訟本身并無喜歡或討厭的情緒，只有對其是有利還是不利的現實需求。當依靠非正式制度不能滿足其要求時，自然就會選擇正式制度作為解決問題的依據。正如日本法學家穗積陳重所言：“習慣之發生并非基于偶發事實，背后必存一定之理法。”［5］

（二）秩序之維

秩序是指制度的運行及其所達到的社會穩定狀態［6］。鄉村法治建設的目的即通過將制度付諸實踐實現鄉村善治。當前，鄉村法治建設面臨著依法治村和能人治村并行的情況。

一是依法治村。1997年，黨的十五大將“依法治國”確立為治國理政的基本方略。這一方略在各個領域都有相應的表述，在鄉村，則表現為依法治村。依法治村是指在鄉村治理中要注意運用法治方式和法治思維處理各方面的矛盾和問題。這實際上是對傳統鄉村治理方式的重大變革［1］。

傳統中國鄉村主要依靠宗法治理維持社會的運行，律法極少或者無法到達鄉村，“皇權不下縣”的說法就是這一現實的生動寫照。宗族內部有自成一體的治理之道，包括族規族訓，以及在歷史中所形成的風俗習慣和道德準則。這種傳統鄉村對律法的依賴程度較低，除非有較為嚴重的犯罪行為，依靠宗族內部治理的方式已無法有效徹底解決，就必須借助國家律法進行懲治。

自近代中國以來，鄉村傳統治理方式漸漸解體，在現代法治理念的影響下，自上而下推進法治成為百余年來中國法治建設的主要模式。當積貧積弱的中國走出封建王朝的統治，共和的理念深入人心，現代法治作為共和的核心內涵，也成為政治家們所追求的理想。鄉村逐漸被納入實現現代法治理想的版圖，法治鄉村建設被賦予了特殊的含義，成為鄉村振興戰略的重要保障，是鄉村現代化的重要基礎。但激進的理想法治主義者認為，法治鄉村就是要將法治作為治理的唯一方式，排除其他一切傳統治理方式。

二是能人治村。能人治村是晚近時期出現的一種村治方式，是在傳統宗法治理逐漸解體、法治尚不健全時期形成的。生產方式的變革導致宗法治理在鄉村已不再有昔日的權威，在鄉村各種力量的相互博弈中，誰能讓村民信服誰就有權威。改革開放以來的鄉村社會，年輕勞動力大多轉移到城市，剩余的多是勞動能力相對匱乏的，但還有一些是在鄉村率先富裕起來的人，或者當過干部的人，他們往往被賦予重任，領導鄉村治理工作。這種治理方式就稱為能人治理。能人治理方式的出現有其內在邏輯，他們能夠有效調動村中的人、財、物等各種資源，擺平某些難以解決的事務。但在極少數地方，也存在個別“村霸”把持村務、操縱選舉的現象，這是宗法治理和依法治理缺乏有效銜接的必然結果。

（三）文化之維

文化一詞的含義相當模糊，本文中的文化側重指人們在社會中某一領域形成的賴以生存的共同價值。法治文化是鄉村法治建設更深層次的維度。

一是近現代法治文化。從域外傳來的以現代法治思想為基礎的法治文化，蘊含了深刻的人類理性［7］。其強調對人權的保障和對權力的限制，使得這種理性的法治文化具有更多的情感認同。在清末西學東漸過程中，現代法治成為仁人志士提出改良中國制度的關鍵，興民權、設議院等措施雖是封建統治者的緩兵之計，但著實使這種法治文化得以傳播。但法治作為一種文化意義上的范疇，在城鄉的發展呈現出較大差別。城市因工業文明而興，更加迫切需要法治解決問題；鄉村因農業文明而形成熟人社會，情理很多時候是解決問題首要考慮的因素。

二是中華傳統法治文化。中國傳統法治文化植根于發達的傳統政治文明，強調的不僅僅是法的效用，更是道德化的法的效用，是把法律道德化了。這種傳統法文化所重視的是社會秩序之穩定，這是其不同于現代法治文化的地方之一。歷時兩千多年的文明興衰表明，“法治興則國興，法治衰則國亂”。在一個政權存續期間，法治的作用不可忽視。在熟人社會中，若不是有極大的冤屈一般不會鬧到衙門里去，而是通過民間風俗習慣、宗族治理等方式予以解決。

但是，這種傳統法治文化在近現代以來遭遇嚴重危機，甚至曾被認為是封建糟粕應予以剔除。這種觀點失之偏頗。之所以中華傳統法治文化能綿延兩千年，是因為其符合中國人傳統的價值觀念和生活方式。客觀地講，其既有不符合今天發展的內容，也有應弘揚的內容，不能一概而否。如將法律道德化的和合文化，把社會矛盾的解決運用智慧限定在一定范圍內而不至于無限放大，對維系民族生存繁衍至關重要，有利于推動社會的長治久安和國家的安定團結。

二、鄉村法治建設的三維表現

相較于鄉村法治建設的內涵式研究，或許現實是更直觀地呈現這一研究對象的一面鏡子。觀照現實，可以窺見鄉村法治建設實踐中，在制度體系、治理方式和文化資源方面，過去與現在、傳統與現代的沖突及融合。

（一）制度上：兩種體系的價值沖突與協調

以上所述的正式制度與非正式制度兩種體系在傳統的鄉土中國，可以長期相安無事。但是，在近現代推進法治轉型的時期，正式制度所覆蓋的范圍越來越大，鄉村社會很多事都被正式制度所規范。從某種程度上說，正式制度在鄉村的實施效果如何則被視為鄉村法治建設的主要評價標準。在這樣一套標準的全面推行之下，一些具有普遍性的正式制度被廣泛適用于鄉村地區，同時越來越多具有鄉土特色的正式制度被制定。與此同時，傳統非正式制度的適用空間逐步被壓縮，甚至部分被作為封建余孽而受到批判［8］。

如前所述，鄉村地區與城市地區不僅是地理上的分割，所代表的文明也有不同。在一些經濟發達地區，鄉土社會雖然有城市化的趨向，但綜觀全國，尤其是中西部的農村，鄉土社會仍是農耕文明的代表，許多農村人口離土不離鄉，使得農村熟人社會的特色得以保留。其內在與代表工商文明的城市地區不同。換句話說，在鄉村地區不應簡單套用城市地區的現代法治治理方式，應當重視某些非正式制度的作用。前面所提到的相親男女青年問題的處理，在雙方均同意協商方案時，司法機關就應當根據實際情況，尊重其按照非正式制度方法解決，不可強行按正式制度來解決。不過，這樣的處理方式或許會造成別的問題，比如以后男女相親時，男方都可以不經女方同意與其發生性關系—只要事后雙方達成一致，或者表面上達成一致，實則給男方用金錢解決問題留下空間，這種副作用的出現是很有可能的。這就要求執法機關辦案人員有較高專業水平，必須在具體個案中深入考察加害人的動機（是否以結婚為目的）、過錯程度（是否使用暴力導致傷害）及雙方合意的真實性（女方是否被逼迫簽訂協議）。尤其是雙方合意的真實性方面，如果女方并非自愿簽訂協議，就不應按照非正式制度的方式協商解決，因為其本身也不符合非正式制度的實質要求。當然，也不能過分拔高非正式制度的作用，對鄉村法治建設來說，正式制度的作用是首位的，非正式制度的作用是輔助的。社會生活包羅萬象，隨著社會的發展，鄉村與城市的界限逐漸不再如過去那么清晰，倘若凡事都按照非正式制度這種地方性知識去解決，就無法適應市場經濟所要求的統一性。在市場經濟條件下，正式制度具有為社會成員制定統一規范、促進資源流通的作用，而非正式制度的地區性則無法為此提供依據。因此，應當整合正式制度與非正式制度兩種法體系，既要尊重法治統一性，也要尊重非正式制度的有效性，同時可將廣為適用的非正式制度上升為正式制度。

（二）秩序上：兩種治理方式的沖突與平衡

是否在依法治村與能人治村之間存在著不可逾越的鴻溝？兩者能否共存？這不僅是對執政者治理能力的考驗，也是對基層治理者智慧的考驗。應當說，二者在一定程度上存在著張力。依法治村要求對村務嚴格依法治理，在黨的領導下更廣泛地發揮基層群眾的作用，充分運用各類法律規范，秉持法治思維和法治方式，解決各種矛盾糾紛，客觀上引入國家力量（如加強執法司法手段）和社會力量（如提供公共法律服務）［9］。能人治村則更強調矛盾的內部解決，通過村中能人的調解或施壓解決矛盾。無論是依法治村還是能人治村，都以有效解決矛盾問題為目的。從治理秩序的維度考察，依法治村這種方式較為符合現代法治建設的要求，更尊重村民在村治中的主體性；能人治村雖然不總是符合現代法治的應然要求，但更注重解決村中事務的效率，甚至很多時候也更符合村民的實際需求。可以說，二者形式上的溝壑并非不可彌合，如果在治理中既重視法治的作用，又重視發揮鄉村能人的優勢，就能在充分保障村民合法權利的同時提高基層治理實效。

（三）文化上：兩種文化的沖突與融合

法治文化是法治建設的基礎性工程，也是法治的永恒話題。近代以來的100多年，中西法治文化的沖突是顯而易見的，但是這種沖突是否不可調和？二者有無融合之可能？從形式上說，西方現代法治文化更重視法律本身在解決矛盾紛爭中的作用，中國傳統法治文化更重視發揮法律之外或者被道德化了的法律在解決矛盾紛爭中的作用。對中國這樣一個人口大國，尤其是鄉村人口所占比例較高、城市化水平相對不高的國家，兩種文化各有側重。前者對城市中較少涉及人情因素的案件以及相對國際化的案件有較強的作用，后者對高效、長久平息矛盾十分有效，同時有助于節約執法司法資源，重要作用不容忽視。從本質上說，兩種文化的分野在于其價值側重不同。前者更強調人的主體作用，后者則更強調秩序觀念。因此，本研究認為二者是可能并應當進行融合的。在建設社會主義法治文化過程中，應當堅持兼容并蓄、為我所用的原則。

三、鄉村法治建設的理想圖景

當前，中國鄉村社會正處于轉型時期，傳統與現代交融、多種治理方式并存，基層社會治理法治化的現實目標已為鄉村社會法治化指明了方向。在三重維度分析框架下，本研究認為，鄉村法治建設需重視制度、秩序和文化的建設，為鄉村社會轉型積累條件，早日實現鄉村振興戰略的宏偉目標。

（一）為鄉村法治建設奠定堅實的制度支撐

首先，為非正式制度保留生長空間。如前所述，中國鄉村地區有特定的歷史文化傳統和實踐邏輯，在法治建設方面，亦不應過于追求統一性而忽視獨特性。統一性是必要且十分重要的，獨特性也是必不可少的。否則，很難將現代法治的規則嵌入鄉村治理之中。國家法律的制定應給非正式制度的存在保留一定空間，而非全部取而代之［10］。譬如，在民事法律中，應尊重民間特定的行為規則、交易習慣和風土人情；在刑事法律中，應允許在不傷害國家和集體利益的情況下，加害人與受害人在自愿平等原則下以最小代價的方式達成調解協議。正式制度并非萬能的，法律的制定者只是在發現法律而非發明法律，不可能窮盡人類社會的所有智慧。非正式制度之所以能在鄉村社會流傳下來并得到遵守，源自其規則形成的地方性和解決問題的實效性。所謂法律的統一性不過是相對的或者是有限的，這是在更廣范圍內的人們經驗共識的體現。而獨特性是必然的，這是更小范圍內人們共同生存生活中所形成的經驗智慧，不能否認其理性的光芒。

其次，加強農村公共法律服務建設。公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是全面依法治國的基礎性、保障性工作。事實表明，過去鄉村地區由于缺少公共法律服務資源，嚴重影響和制約村民“解決問題靠法”的思維養成。在村民看來，通過司法解決問題的成本是極其高昂的，結果也未必會贏，與其這樣曠日持久地耗時耗力，倒不如找中間人調解，即便會吃點虧，與打官司投入的成本相比也小得多。而要實現法治社會的目標，相關部門就需要加強公共法律服務體系建設，均衡配置城鄉公共法律服務資源，擴大法律援助范圍，降低法律援助門檻，加強人民調解組織建設，充分發揮司法所矛盾糾紛化解、法治宣傳、基層法律服務、法律咨詢等功能，較好發揮律師、基層法律服務工作者作用，健全村法律顧問制度等。

最后，合理配置鄉村執法司法力量。法治的關鍵環節在于法的實施。法的實施環節主要是執法和司法。自古以來，鄉村都是執法司法的薄弱環節，這是其地理位置特點所決定的［11］。這一特點也使得鄉村形成了自身的治理機制，即依靠非正式制度和宗族治理。近年來，執法司法介入鄉村治理的程度日漸加深，多數村設立了綜治中心或窗口，其工作人員由派出所、司法所等組成。執法司法介入村中事務應保持克制，防止過多干預村中事務的自行解決。但這絕非意指對違法的事情執法司法機關不管不問，而是說，執法司法機關應在某種程度上尊重非正式制度的效力，對一些適合用非正式制度解決的矛盾糾紛，可以給予其一定的適用空間，而不是動輒上升到正式制度的范疇。這樣做既能夠節約國家的執法司法資源，又能夠提高基層治理的實效性。

（二）為鄉村法治建設提供高效的治理能力

首先，發揮農村基層黨組織引領作用。歷史經驗表明，辦好中國的事情關鍵在黨。可以說，鄉村法治建設的成效與農村基層黨組織有直接關系［12］。一方面，農村基層黨組織應做到依法辦事。作為同農民群眾直接面對面的基層黨組織，基層黨支部能否做到依法辦事，直接關系到農民群眾對黨領導法治建設的信心。另一方面，任何組織都是由具體的個人組合而成，農村基層黨組織對鄉村法治建設是否起到良好的引領作用，更多取決于其成員，尤其是重要成員的行為。因此，必須重視農村基層黨組織書記的選優配強，著重考察其法治能力水平，切實維護群眾合法權益。

其次，實施好農村“法律明白人”培養工程。鄉村“法律明白人”是指具有較好法治素養和一定法律知識，積極參與法治實踐，能發揮示范帶頭作用的村民［13］。在鄉村法治建設中，不應忽視“法律明白人”的帶頭作用。但從實踐來看，鄉村“法律明白人”在鄉村法治建設中的角色定位并不明晰。本研究認為，鄉村“法律明白人”不僅是鄉村法治建設的重要參與者，更是鄉村社會治理的穩定器。鄉村法治建設的核心是通過法治的規則和方式化解鄉村的各種矛盾糾紛。除進行法治宣傳和法律咨詢外，在矛盾糾紛處理中，“法律明白人”可以及時發現矛盾、調解糾紛、化解恩怨，防止矛盾激化。這對“法律明白人”要求較高，必須提高其運用法治思維和法治方式調處矛盾的水平能力。他們不僅需要學習一些基礎性的法律知識，還要熟練掌握矛盾調處方法，更要在不違反法律的情況下化解矛盾。為此，亟須司法行政部門加強鄉村“法律明白人”培養工程的實施。

最后，保障村民自治有效運行。中國村民自治制度是把中國特色社會主義民主法治與農村歷史發展和實踐邏輯結合的產物，在吸收域外經驗的同時，更符合中國傳統鄉村治理實際。因此，在鄉村法治建設中，村民自治的有效運行對保障村民合法權益、提升村民法治素養具有重要作用，而這些恰恰也是鄉村法治的基礎［14］。但是在現實中，村民自治制度的效能并未完全發揮，村民委員會在村民自治中沒有真正成為村民自治的平臺。部分村民委員會近乎成為鄉鎮政府的派出機關，平時的工作大多是執行后者交辦的任務，如醫療保險和養老保險的繳納、戶籍信息的統計以及迎接各種檢查，沒有真正將精力用于管理村民自己的事。建設鄉村法治，必須強化村民自治，激發村民主人翁意識，而這恰恰也是法治的內涵之一，即人是主體而非客體。當村民能夠自主決定自己的事情時，他們就會成為推動法治鄉村秩序形成的真正內生力量。

（三）為鄉村法治建設涵養深厚的文化資源

法治文化是鄉村法治建設最根本的支撐。在當前的鄉村法治建設中，尤其應當注意法治文化資源的涵養。

首先，構建鄉村法治文化理論新范式。關于中國鄉村法治文化建設的理論研究，長期以來走的都是單向度的路線，即將外來的被視為具有現代性的法治文化嵌入到鄉村治理中，著力構建一種學術界認可的法治理論范式。這種范式導致鄉村法治文化難以形成且未必符合當下中國鄉村治理需要。如前所述，中國鄉村發展具有自己的實踐邏輯，單向度的法治文化理論范式可能破舊不立新，并使中國鄉村法治建設缺少根本的內在支撐。因此，在理論上必須構建新范式，即將西方現代法治文化同中華傳統法治文化及當下鄉村治理實際相結合，總結符合中國鄉村運行邏輯的法治文化生成基礎和建構路徑，為鄉村法治文化實踐奠定堅實土壤。

其次，培養鄉村法治文化建設新主體。上述新的理論范式內在要求堅持人民立場。從理論層次來講，鄉村治理所需的法治應由鄉村本身的特點所決定，與國家整體法治建設的目的并不沖突，因為整個國家法治建設也是圍繞著人民這一主體而進行的。這就要求在推進法治鄉村建設中，不能代替村民選擇法治進路，而應尊重村民在法治進路中的選擇權，既要把現代性的法治理念融入鄉村法治建設中，更要“入鄉隨俗”，發現村民在鄉村治理中的偉大創造，而這一偉大創造本身應是村民主體性充分激發的現實結果。

最后，打造鄉村法治文化建設新場景。中國鄉村法治文化建設應從村民被動型轉為村民參與型，最終轉為村民合作型。其實，近些年村民參與型法治逐漸受到重視，如在村務管理中強化村民參與度，大力實施民主選舉、民主監督、民主決策，在民主參與中保障村民自身合法權益。但是未來要更加重視村民合作型法治。村民合作型法治意味著鄉村法治建設從“要”村民參與到村民“要”且“愿”參與，并同管理者達成某種程度的合作，從而在鄉村法治建設中形成一種“合意”，積極有效地化解矛盾糾紛。村民合作型法治建設對治理者水平要求較高，要求他們必須愿意投入鄉村法治建設，真正做到為村民服務，可以根據時代變化，用村民聽得懂的語言進行法治敘事。同時還要不斷改善鄉村法治文化建設的軟硬件設施，打造智慧平臺，賦能鄉村法治建設。

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［責任編輯：朱松琳］

收稿日期：2025-02-12

基金項目：2024年度阜陽市黨校系統重點課題（FYDXKT202404）

作者簡介：劉玉彪（1990—），安徽阜陽人，講師，碩士，主要從事理論法學方面的研究。