城市化是解決中國總需求不足的根本之策

黨的二十屆三中全會提出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。當前，經濟增長面臨著總需求不足的突出矛盾，城市化是根本解決之策，這不僅將有效緩解短期增長壓力，而且將釋放中長期增長潛力。

一、未來1-2年，基本解決農民工市民化的問題

農民工為我國經濟社會發展做出巨大貢獻，但農民工尚未真正融入城市，直接制約了內需潛力的釋放。2023年，全國農民工總量為2.98億人，而農民工月均收入4780元，僅相當于城鎮職工月均收入的47.5%。相當一部分農民工既回不了農村，也融入不了城市，面臨較大的養老、醫療和子女教育壓力，導致農民工的儲蓄率高達70%，是城市居民的2倍。

2023年，我國外出農民工平均年齡為38.9歲，1980年及以后出生的新生代農民工已成為外出農民工的主體，對落戶城市的需求日趨強烈。目前，總體上看有條件基本解決這個問題。如果按最寬泛口徑估算，農民工市民化涉及的綜合成本（人均15.59萬元），需要投入各類資本46萬億元左右；如果按中等口徑估算，即與農民工市民化相關的直接成本（人均10萬元），需要投入30萬億元左右；如果按最窄口徑估計，即農民工基本公共服務成本（人均5萬元），需要投入15萬億元左右。

建議未來1-2年全面取消城鄉二元戶籍制度，實現農民工市民化重大突破；全面實行與基本公共服務直接掛鉤的居住證制度，使得規模巨大的農民工群體在城市留得住、過得體面。

推進農民工市民化，關鍵是讓農民帶著土地收入進城。目前，農民以及農民工在農村的宅基地難以形成市場，配置低效。有研究表明，若進行市場化流轉，每年宅基地轉換的市場價值合計約4.4萬億元。農村土地流轉將使得農村居民可支配收入提升34%，將使得城鄉居民可支配收入比由2.38：1縮小至1.77：1。為此，建議在嚴格的土地規劃管理、嚴格的土地用途管制這“兩個嚴格”的前提下，推動農村土地資源尤其是宅基地資源由市場決定配置，使廣大農民享受土地財產權；同時，加快推動城鄉之間人員、土地、資金等要素雙向自由流動，使農村成為吸引要素流入的重要領域。

二、未來3-5年，基本解決城鄉基本公共服務短板

城市化進程與社會保障水平直接相關。我國城市化滯后于工業化的一個重要原因在于城鄉基本公共服務仍存在較大差距。有研究表明，我國目前的收入再分配政策使基尼系數僅下降10%左右，遠低于大部分歐洲國家20%-40%的下降幅度。城鄉社會保障支出結構不平衡加大城鄉收入差距。據《中國勞動統計年鑒》顯示，2022年，我國企業退休職工每月人均基本養老金水平平均為3148.6元，而城鄉居民基本養老保險的基礎養老金平均為每人每月205元，兩者相差約15倍。有研究表明，在當前城鄉二元結構下，農民工的消費被抑制了約23%；如果通過城市化并實現城鄉基本公共服務均等化，把1.8億農民工的消費潛力釋放出來，每年預計可新增2萬億元以上的消費需求。

推動城市化進程，根本舉措在于推進城鄉基本公共服務均等化。為此，建議把補齊基本公共服務短板作為一攬子增量政策的重中之重。未來3-5年，在加大財政支出結構調整中，大幅提升社會保障等基本公共服務投入力度。

三、未來5-10年，通過城市化帶動形成以服務型消費為主的消費結構

城市是消費的主要載體，尤其是服務型消費的主要場景。2023年，農村居民服務型消費額僅為城鎮居民的45%。初步測算，城市化率每提升1個百分點，將釋放1000億元的服務型消費需求。

與發達經濟體相比，我國服務型消費仍有相當大的升級空間。2023年，我國人均GDP約為1.27萬美元，與美國1980年的水平相當；但同年我國服務型消費占比為45.21%，低于美國當年9個百分點。如果加大政府在城市教育、醫療、文化等領域的公共消費支出并由此拉動個人消費，預計到2030年，我國服務型消費占比有望達到50%以上，基本形成以服務型消費為主的消費結構（表1，右圖）。

未來5-10年，我國服務型消費增長將處在一個關鍵時期。城市作為服務型消費增長的重要載體，不僅能夠吸引消費，而且還能帶來投資。以海南省海口市為例，2023年6月，周杰倫在海口連開4場演唱會，4天吸引了15萬名觀眾，其中外省觀眾9.51萬人次，占游客總數的61.5%。2023年9月，坎耶·維斯特世界巡回試聽會海口站吸引近4萬名觀眾，島外觀眾占比達到96.5%。由此，建議以更大力度支持海南省打造國際旅游消費中心，全面放開教育、醫療、免稅、大型文化娛樂演出等產業，豐富國內居民的國際化消費產品供給。

此外，實行高中義務教育迫在眉睫。按照2023年普通高中生人均教育經費25811元計算，實現高中義務教育全覆蓋需要新增教育經費650億元左右，占2023年全國教育總經費的1%。如果把現有的中等職業學校設施設備改為普通高中，所需投入還將進一步減少。

四、以行政區劃調整為突破，推進城市化進程

城市化的發展將帶動形成以城市群、都市圈為依托構建的大中小城市協調發展格局。這需要優化大城市、中心城市的空間布局。未來幾年，適應城市化發展進程，支持具備條件的省份從有利于發揮中心城市帶動作用出發，優化行政區劃設置，并發揮央企國資在行政區劃調整后的基礎設施建設中的基礎性作用。

隨著城市快速發展，現有行政區劃及相關管理體制對城市發展產生了一定的束縛作用。按照經濟社會發展需要，加快城市之間的融合、建設大城市成為推進城市化進程的重要途徑。要鼓勵相鄰城市之間通過打破行政分割走向融合，成為區域性的大城市。例如湖南的長沙、株洲、湘潭三市，有條件打破行政區域的分割，走向融合，擴大城市規模，成為區域性經濟中心，產生更強的經濟社會輻射能力。

考慮到大都市圈、城市群、城市帶發展一體化的現實需求，尤其是在“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略實施的背景下，需要跨區域行政協調的事務越來越多。建議由中央牽頭設立區域發展委員會，主要負責組織、督辦、落實跨區域發展戰略，從中央層面加強跨區域行政協調，有效推進區域經濟社會一體化進程。

五、“十五五”：研究制定我國城市化中長期發展規劃

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革" 推進中國式現代化的決定》指出，“健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。”城市群、都市圈建設是解決當前我國總需求不足的關鍵之舉。建議在《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》的基礎上，將城市化發展規劃作為中長期經濟發展戰略安排，研究制定“十五五”城市化專項規劃，加快形成以城市群、都市圈為主體的城市發展新格局。

以城市基礎設施為依托的承載力體現了城市的形象和對外吸引力，不僅是城市化水平與質量的重要標志，也是支撐經濟增長的重要力量。初步測算，未來10年，我國城市市政公用設施固定資產投資累計將超過45萬億元人民幣（表2）。

以城市化為載體穩步擴大中等收入群體規模。從國際經驗看，在城市化加速發展階段，中等收入群體規模會較快擴大。當前，我國中等收入群體規模為4億人左右。如果到2035年中等收入群體規模實現倍增，將成為城市化的中堅力量。為此，建議盡快制定中等收入群體倍增國家規劃，力爭到2035年我國中等收入群體達到7-8億人左右，占比超過50%。

六、將海南省作為城市化綜合改革試點省

當前，在加快推進海南自由貿易港建設背景下，海南有條件、更有需求在城市化方面走在全國前列。一是將海南作為城市化綜合改革試點省。建議國家相關部委會同海南省政府盡快研究制定《海南城市化建設綜合改革試點省實施方案》，重點支持海南推進土地管理制度、戶籍制度、基本公共服務制度、投融資體制、人口政策等綜合改革試點。二是按照《中華人民共和國海南自由貿易港法》的要求，盡快形成行政區劃調整方案。三是爭取中央加大對海南省城市化的資金等投入力度。建議國家相關部門重點在城市重大基礎設施建設、教育、醫療、社會保障、公共文化等基本公共服務方面加大財政投入。

（作者系中國（海南）改革發展研究院院長）

責任編輯：康偉