中國共產黨促進機會平等的政策體系及其優化

摘 要：中國共產黨為促進社會成員機會平等，制定和實施了一系列政策，這些政策形成一套結構嚴謹、內部協調的體系，具有政策主體的“一元”主導與“多元”同構、政策工具選擇的綜合性、政策治理機制的協調性等特點。從整體來看，還存在著政策制定與選擇的偏差、政策執行力度與環境差異、政策透明度不夠等問題。為更好促進機會平等價值目標的實現，應從制定差異化的政策措施、完善政策執行機制及加強政策公開等方面著力。

關鍵詞：公共政策；中國共產黨；機會平等；政策優化

中圖分類號：D091 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2025）01 - 0061 - 08

機會平等概念有廣義和狹義之分：廣義的機會平等指在分配所有重要的利益時，每個人都應該擁有平等的機會，不應把任何人排除在外；狹義的機會平等指在分配某些重要的利益時，每位合格的候選人都應該有平等的機會，而最好的候選人應該獲得該機會。[1]公共政策領域所指向的機會平等，是廣義范疇的機會平等。就機會而言，也有兩種：一是指國家、社會面向全體或特定社會成員提供的關乎其生存和發展的可能性條件；二是指日常生活中普遍說到的“機會”。[2]公共政策中機會平等的“機會”限定在第一種，即以國家和社會為主體向社會成員提供機會。探討中國共產黨促進機會平等政策，是將機會平等概念限定在了以國家和政府作為主體的范圍內，屬于廣義上的機會平等，指向每個社會成員應該平等擁有機會的可能性。當前，就機會平等與政策的學術研究主要有幾類：一是從機會平等視角探討各種政策，提出了差異機會平等是解決民生問題的政策價值取向[3]，分析了區域政策的公平性[4]；二是對某些促進機會平等政策的歷史邏輯進行研究，如有學者對中國促進高等教育機會平等政策的回顧[5]；三是機會平等政策的國際比較研究，如對20世紀中后期美國高等教育目標變遷進行研究[6]，對英國、美國及中國高校招生傾斜性政策進行比較研究[7]。現有研究的核心理論問題是：機會平等與政策之間的關系，以及政策是否符合機會平等價值取向。進一步的問題在于：如果某些公共政策符合促進機會平等的價值取向，那么，這些政策之間是否還存在不協調或者其他狀況呢？為此，公共政策體系研究成為重要議題。中國共產黨促進機會平等政策是非常重要的公共政策，關乎社會發展穩定及人的全面發展。本文旨在分析中國共產黨促進機會平等政策的構成及其特點、存在問題和影響，提出具有針對性的優化建議，為黨和政府制定機會平等政策提供一些參考，以期促進社會成員充分、廣泛地享有機會平等。

一、中國共產黨促進機會平等的政策構成及其特點

中國共產黨為促進社會成員享有平等的機會，制定和實施了一系列政策，這些政策構成了結構嚴謹、內部協調的綜合體系，為人民群眾享有機會平等提供了制度保障。

（一）中國共產黨促進機會平等的政策構成

中國共產黨促進機會平等政策在性質上屬于公共政策。我國公共政策主要表現為兩種形態：黨的政策與政府的政策。黨的政策是為實現中國共產黨的政治理念、目標和任務而制定的行動指南和行為規范，具有宏觀指導意義，要求各級政府貫徹落實。政府的政策是在中國共產黨領導下，為實現特定的社會、經濟、政治目標而制定的一系列行動方案。政府的政策是為貫徹落實黨的政策而制定的，是黨的政策的具體化。因此，中國共產黨促進機會平等政策既包括黨的政策，也包括政府的政策，兩者構成了完整的政策體系。

從主體上來看，中國共產黨促進機會平等政策既包括黨的各級組織機構制定的政策，又包括各級政府制定的政策。（1）中國共產黨促進機會平等的指導方針。這主要為中國共產黨全國代表大會和它所產生的中央委員會在決議和決定中確定的促進機會平等的指導方針。黨的十七大就深化收入分配制度改革提出要“創造機會公平，整頓分配秩序，逐步扭轉收入分配差距擴大趨勢”[8]。黨的十八大提出要“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利”[9]。黨的二十大報告在完善分配制度中提出要“促進機會公平，增加低收入者收入，擴大中等收入群體”[10]。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革" 推進中國式現代化的決定》提出要“促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”[11]。（2）國民經濟和社會發展規劃中促進機會平等的辦法。國民經濟和社會發展規劃是由全國人民代表大會審批的指導經濟社會發展的政策，其在經濟、政治、社會、文化等方面促進社會成員的機會平等。例如，“十四五”規劃在推進基本公共教育均等化與受教育權的平等保障中提出“加快城鎮學校擴容增位，保障農業轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務”。（3）國務院及其部委、地方政府制定的機會平等政策。為落實黨中央促進機會平等的方針政策，國務院制定了大量的政策，這是中國共產黨促進機會平等政策的主體，涵蓋政治、經濟、社會、文化各個方面。國務院各部委及各級人民政府根據國務院要求制定了相應的機會平等政策，如2013年教育部、國家發改委、財政部三部門共同頒布了《中西部高等教育振興計劃（2012—2020年）》，這是為促進教育機會平等而制定的政策。

從內容來看，中國共產黨促進機會平等政策主要包括收入分配、就業、教育、社會保障及特定群體等各個方面。（1）收入分配政策。中國共產黨建立了“以按勞分配為主體、多種分配方式并存”的分配制度，完善勞動者工資決定、合理增長、支付保障機制，“形成有效增加低收入群體收入、穩步擴大中等收入群體規模、合理調節過高收入的制度體系”，促進收入分配機會平等。（2）平等就業政策。中國共產黨在就業機會平等上的主要政策措施有：完善就業優先政策，健全高質量充分就業促進機制，統籌城鄉就業政策體系，破除妨礙勞動力、人才流動的體制和政策弊端，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視。（3）教育公平政策。中國共產黨在教育機會平等上，制定了貧困地區、少數民族地區及偏遠地區的傾斜性教育政策，促進全國范圍內的教育公平。（4）社會保障體系。中國共產黨在社會保障機會平等上不斷健全覆蓋全民、統籌城鄉、機會公平的社會保障體系，完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次養老保險體系。（5）針對特定群體的政策。中國共產黨制定了性別平等政策，消除性別差異，保障婦女機會平等。同時，制定和完善殘疾人社會保障制度，促進殘疾人與普通人享有同樣的機會與權利。

（二）中國共產黨促進機會平等政策的特點

第一，政策主體的“一元”主導與“多元”同構。這是中國共產黨促進機會平等政策的首要特征。“一元”主導指處于主導性地位的促進機會平等指導方針，是由中國共產黨全國代表大會和它所產生的中央委員會以決議和決定的形式作出的，多數時候指黨中央制定的方針政策。“多元”同構指多個主體為貫徹黨中央的促進機會平等政策方針而制定的相應政策，主要是國務院及其各部委、各級政府為貫徹落實黨中央的機會平等政策而制定的相應計劃與行動方案，以及各級黨組織制定的相應政策。“一元”主導和“多元”同構，這一特征既保證了促進機會平等政策的權威性，也確保了在政策貫徹實施中的針對性，有利于機會平等價值目標的實現。這些政策指向三個層次價值目標：在宏觀層面上，實現國家富強、民族振興、人民幸福及促進社會公平正義、增進人民福祉；在中觀層面上，縮小貧富差距、促進社會和諧穩定；在微觀層面上，促進人與人之間的機會平等、激發人民群眾的積極性和創造力。

第二，政策工具選擇的綜合性。中國共產黨促進機會平等政策的重要目的是對社會機會不平等的治理。從社會機會不平等的產生原因來看，并不是由單一因素造成的，可能涉及多重因素。同時，不同社會之間的不平等也可能相互影響。例如，教育機會不平等，可能會對就業、政治參與等各方面社會平等產生影響。這要求中國共產黨在教育平等政策的制定與實施過程中，既要出臺分類政策，又要出臺交叉性政策，突出在政策工具選擇中的綜合性。所以，在促進教育機會平等政策中，既要制定教育體制改革、普及九年義務教育、提高高等教育質量等政策，又要制定加大對欠發達地區教育的支持、提高農村地區教育投入等政策，還要制定對欠發達地區、民族地區及農村地區的招生傾斜政策。其中，包括命令控制型政策、指導型政策、市場型政策及其他政策。這些政策工具的共同目標均指向消除社會教育機會不平等。

第三，政策治理機制的協調性。中國共產黨促進機會平等政策既包括黨中央制定的機會平等指導方針，又包括國務院各部委對下級直屬單位及相關組織、個人提出的要求和命令。在具體實施中，還表現為政府購買、直接提供、財政支持等政府直接動用預算資金的工具使用和管制、禁止工具使用。在促進機會平等的政策保障實踐中，中國共產黨高度重視各種治理工具的協調性。主要表現為：各級黨組織、政府制定的政策要與黨中央的方針政策一致；同時，政府之間制定的機會平等政策要協調，不能出現沖突；各種政策之間也要協調，即命令控制型政策、指導型政策及市場型政策之間要保持協調。這些政策治理機制的協調，主要是在制定和實施機會平等政策的過程中，不斷根據社會的反饋及時調整相應政策，促進不同主體之間的博弈，在不同機制的協調中最終達到機會平等價值目標的實現。

二、中國共產黨促進機會平等政策呈現的問題及其影響

（一）中國共產黨促進機會平等政策呈現的問題

第一，政策制定與選擇偏差。為貫徹黨中央促進機會平等的方針政策，各級政府在政策制定與實施中存在不均衡狀況。（1）政策設計與地方實際不匹配。一些地方政府為執行政策而制定政策，忽視當地實際情況，導致政策設計與地方實際不相匹配。例如，為促進就業機會平等，一些欠發達地區政府出臺機器人產業支持政策。然而，欠發達地區的科技水平比較落后，機器人產業與地方實際不匹配，最后成了一種“觀賞性”政策，不能實現機會平等價值。（2）政策選擇偏差。就政策類型而言，有命令控制型政策、市場型政策及指導型政策。這三種類型政策所采取的形式也有所不同：命令控制型政策工具主要采取要求和命令的方式，市場型政策工具主要采用稅收優惠、補貼、政府采購等方法，指導型政策工具表現為倡導、號召、鼓勵等方式。一些地方政府在政策選擇上存在偏差，本該選擇市場型政策工具，卻采用命令控制型政策工具，或本該選擇指導型政策，卻采用命令控制型政策，導致在方式方法上出現了偏差，從而不能達到預想的結果。

第二，政策執行力度不均衡和環境參差不齊。中國共產黨促進機會平等政策價值目標的實現在于政策執行。目前來看，在執行過程中存在兩個問題。（1）政策執行力度不均衡。各地政府執行機會平等政策力度不均衡，有些地方執行力度較大，有些地方執行力度較小，存在較大差異。例如，由于發展程度不一樣，各地政府在執行教育機會平等政策中的財政投入也不一樣（如表1所示），江蘇省（東部地區省份）在教育財政上投入較大，湖北省（中部地區省份）次之，貴州省（西部地區省份）最少。江蘇省對教育的財政投入接近貴州省的3倍。（2）政策執行環境參差不齊。法治指數是評價政策執行環境的一個重要指標，反映各地政府執政理念和依法行政水平。法治政府建設是法治指數中的重要指標，反映行政審批、行政決策、行政執法等方面的法治化程度。法治指數越高，說明政策執行環境越好，政策實施效果越好；反之，則政策執行環境較差，政策實施效果亦不佳。中國法治政府評估報告（2023）顯示，在100個被評估的城市中，表現優異的城市主要有上海、深圳、北京、杭州、廣州、南京、寧波、廈門、蘇州、無錫等。[12]這些地方的政策執行環境較優，機會平等的實現程度亦較高。

第三，政策透明度不均衡。政策透明度是政府透明度的重要組成部分，政府透明度越高，意味著政策透明度越高；反之，則政策透明度越低。當前，衡量中國政府透明度主要有兩個指數：政府透明度指數和政府網絡透明度指數。這兩個指數最重要的指標有信息公開、公眾參與和網絡應對。中國政府透明度指數報告（2023）顯示，排名比較靠前的省（區、市）為上海、北京、山東、浙江、廣東、安徽、江蘇、四川、湖北、貴州。[13]中國政府網絡透明度指數（2023）顯示，排名前5名的是浙江、山東、廣東、上海、北京，全部分布在東部經濟發達地區，排名最后的5名是甘肅、寧夏、新疆、青海和西藏。[14]從政府透明度指數和政府網絡透明度指數來看，政府透明度在全國是非常不均衡的，這種不均衡包括政策透明度不均衡、社會公眾參與度不均衡及網絡輿情應對不均衡。

（二）中國共產黨促進機會平等政策存在問題產生的影響

第一，公平感差異較為明顯。機會平等政策制定與執行的差異，直接影響社會公眾的公平感。公平感指個體在面對分配或評價過程中，對于是否公平的內在認知和感受，是評價機會平等政策與價值目標是否一致的重要指標。公平感較高，意味著政策執行力度較大，社會公眾接受度、滿意度較高；反之，意味著政策執行力度較小，社會公眾接受度、滿意度較低。例如，以教育財政投入作為主要指標來衡量，東部省份財政投入較多，政策執行力度較大，政策成效較好，教育機會公平感較強；反之，在教育財政投入較少地區，教育機會公平感較弱。拓展到就業、醫療、社會保障等領域，東部發達地區財政投入較多，機會公平感也相對較強。值得注意的是，促進機會平等政策的公平感差異可能會對黨中央促進機會平等的方針政策的權威性產生負面影響。同時，一些欠發達地區的社會公眾可能由低度公平感延伸出相對剝奪感，從而抵制某些機會平等政策的執行，形成新的社會機會不平等。

第二，發展權利鴻溝逐漸擴大。機會平等政策執行力度與環境參差不齊，直接導致發展權利鴻溝逐漸擴大。從整體上看，東部地區就業、教育等發展權利與機會要優于西部地區，且還呈逐漸擴大趨勢。東部地區由于經濟發展水平較高，工業化和城鎮化進程較快，相對能提供更多的就業機會。例如，2023年，在東部地區就業的農民工15227萬人，在中部地區就業的農民工6982萬人，在西部地區就業的農民工6552萬人。[15]東部地區的產業結構更為多元化和高端化，能夠提供更多高質量的就業崗位。中西部地區由于工業化水平較低，農業仍然占據較大比重，導致就業機會主要集中在低端勞動密集型產業，限制了勞動者的收入水平和職業發展空間。同時，東部地區由于經濟條件較好，具備豐富的教育資源，能提供更多的培訓和進修機會，從而提高勞動者技能和就業競爭力。中西部地區由于教育資源相對匱乏，勞動者的技能水平提升較慢，影響了他們的就業機會和就業質量。

第三，對政府信任度下降。中國共產黨促進機會平等政策主要表現為兩種關系：一是黨群關系，二是政府與公民之間的關系。（1）中國共產黨促進機會平等政策的重要意義在于密切黨群關系。但是，促進機會平等政策在實施過程中，存在一定政策執行力度差異，甚至造成新的社會機會不平等，在某種程度上對黨群關系產生一定影響，拉低人民群眾對黨的信任度。（2）各級政府在執行政策時與社會成員之間產生互動，形成了政府與公民之間的關系。這種關系在本質上表現為權力與權利之間的關系。但是，政府在執行機會平等政策時，不同層級的政府和不同地方的政府因執行者的認知、素質等差異，尤其是政府透明度不夠，導致公民在享有機會平等方面存在差異，產生一些新的社會不平等，從而導致公民對政府信任度下降。

三、中國共產黨促進機會平等政策體系優化路徑

為消除中國共產黨促進機會平等政策在制定與實施中的問題，確保黨中央促進機會平等方針政策落實，推進機會平等價值目標實現，建議從以下幾個方面來對政策體系進行優化。

（一）制定差異化的政策措施，確保政策的有效性和適用性

為貫徹中國共產黨促進機會平等的方針政策，各級政府、部門應制定差異化的政策措施，確保執行機會平等政策和方針的有效性與適用性。差異化的政策措施主要考慮三個因素。（1）明確目標群體。機會平等存在著不同形態，諸如教育機會平等、就業機會平等、社會保障機會平等。不同的社會群體在實現不同的機會平等時需要不同的政策支持，如在就業機會平等中，要采取一些對女性的傾斜性政策，加強對下崗人員的就業政策支持，采取靈活政策促進他們再就業等。（2）創新與技術應用。創新方式方法，采用新技術增加政策制定和實施的透明度，提高利益相關者的參與度。不同地區、不同社會群體有不同的需求和問題，黨和政府在制定和實施政策時應運用數據分析，精準鎖定利益相關群體的機會平等需求，及時有效地監測民眾對機會平等政策的認可度，在資源分配上最大限度做到公平性與適當性。（3）注重風險管理與評估。在機會平等政策上給予某些群體傾向性政策支持，可能會引起一些社會矛盾，對此，黨和政府需注意風險管理，既要考慮到促進機會平等的長期性、可持續性，又要考慮一些短期行為的負面影響。尤其在社會保障機會平等方面，如果超越社會結構與現實追求機會平等，可能會導致機會平等的異化，走向機會不平等。

（二）完善政策執行機制，加強對政策實施的監督和評估

中國共產黨促進機會平等政策要達到預定的價值目標，就要加強對政府部門的政策執行力的評估，對此要著重三個方面。（1）堅持人民至上原則。習近平總書記指出，要“堅持人民主體地位，充分尊重人民所表達的意愿、所創造的經驗、所擁有的權利、所發揮的作用，把維護好、實現好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點”[16]。機會平等是人民應享的一項基本權利，機會平等政策就是要保證人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義。各級政府、相關部門在政策執行中要堅持人民至上原則，一是嚴格貫徹執行中國共產黨促進機會平等的指導方針，二是堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，貫徹群眾路線，維護和保障好人民權益。（2）創新政策執行的監督機制。習近平總書記指出，“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”[17]。政策執行要重點創新以下機制：一是黨委與政府監督聯動機制，加強黨委與政府在執行政策中的聯動能力建設；二是加強政府政策的執行力與約束力建設，提高政策滿意度和政策執行的精準度；三是提高政府應對自媒體監督的能動力及運用新媒體和大數據的主動性，及時回應人民群眾在機會平等方面的訴求。（3）優化政策執行的評估標準。評估標準“為政策目標的實現程度提供定量的或定性衡量尺度，既可用于政策目標的某一方面或整個目標的測量，也可以用于各種目標組合的測量”[18]。機會平等政策在實施過程中是否實現了平等價值，需要一系列指標進行評估。優化政策執行的評估指標，應當注意兩點。一是充分性。在確定政策執行的評估標準中，要明確機會平等政策與機會平等價值追求之間的關系強度，重點優化那些關系不強的指標。二是適當性。指一項計劃的價值目標和支持這些目標的前提是否成立。既要評估計劃的目標本身是否具有價值和意義，是否明確及可衡量，能否帶來積極的長遠的影響；又要考慮支持這些目標的前提是否合理和可行，還要考慮外部環境變化對政策的影響。

（三）強化政策公開，提高政策的知曉率和公眾的參與度

習近平總書記指出，“中國共產黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益。”[19]中國共產黨促進機會平等政策的目的是為人民謀幸福、不斷增進人民福祉。但是，再好的政策如果政策透明度低，人民群眾不知曉、參與度較低的話，就很難實現其價值目標。所以，好政策必須讓人民群眾知曉，且促使人民群眾廣泛參與到政策執行當中，才能產生好的效果，進而提升人民群眾對黨和國家的信任度和滿意度。為此，必須加強政策宣傳。（1）堅持“誰制定誰宣傳”原則。政策制定主體要把制定政策的目的、重要意義及各種機制和措施向人民群眾說清楚，讓大家深入了解和認識機會平等政策，為貫徹政策打下堅實的群眾基礎。（2）創新政策宣傳方式。在數字時代，政策宣傳除了在主流紙媒上發布、到社區發放宣傳單等傳統的宣傳方式外，還應采用適合新媒體時代的傳播方式，如在公眾號、小程序上發布或錄制生動活潑的視頻等。宣傳要注意兩點。一是政策宣傳要分眾化。機會平等政策可能涉及很多主體，應針對不同群體特點采取不同的方式。如對教育機會平等政策的宣傳，針對家長、學生采取靈活方便的形式，讓他們深度了解教育機會平等政策，并輔助其作出正確選擇。二是注重政策宣傳的精準性。如對就業機會平等政策而言，涉及主體有高校畢業生及各類失業群體，政府要運用大數據對政策涉及的群體進行精準性宣傳，提高針對性與適用性。（3）注重對宣傳效果的評估。政策宣傳的目的在于讓人民群眾掌握政策，所以要對政策宣傳效果進行評估，在評估中了解大家對政策的掌握程度，以提升政策執行力。

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The Policy System of the Communist Party of China to Promote Equality of Opportunity and its Optimization

Huang Aijiao

（Tiangong University，Tianjin 300387，China）

Abstract：In order to promote equal opportunities for members of society，the Communist Party of China has formulated and implemented a series of policies，which form a system of rigorously structured and internally coordinated，and showed characteristics of the“ monistic ”dominance of policy subjects and the isomorphism of“ multiple ”policies，the comprehensive choice of policy tools，and the coordination of policy governance mechanisms. On the whole，there are some problems such as deviations in policy formulation and choice，differences in policy implementation intensity and environment，and insufficient policy transparency. In order to better promote the realization of the value goal of equal opportunity，we should take some measures such as to formulate differentiated policies，improve the policy implementation mechanism and strengthen the policy openness.

Keywords：public policy; the Communist Party of China; equal of opportunities; policy optimization

責任編輯：孔九莉