金融風(fēng)險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)一體推進(jìn)

今年政府工作報告（下稱《報告》）對積極防范金融領(lǐng)域風(fēng)險做了如下部署：“按照市場化、法治化原則，一體推進(jìn)地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展，綜合采取補(bǔ)充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風(fēng)險。完善中小金融機(jī)構(gòu)功能定位和治理機(jī)制，推動實現(xiàn)差異化、內(nèi)涵式發(fā)展。健全金融監(jiān)管體制，強(qiáng)化央地監(jiān)管協(xié)同，保持對非法金融活動的高壓嚴(yán)打態(tài)勢。充實存款保險基金、金融穩(wěn)定保障基金等化險資源。完善應(yīng)對外部風(fēng)險沖擊預(yù)案，有效維護(hù)金融安全穩(wěn)定。”

這次表述體現(xiàn)了幾個特點：一是具體性。與一般原則性的要求不同，這次對化解中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的原則和方式及今后轉(zhuǎn)型發(fā)展做了具體描述。二是全面性。這次講化解風(fēng)險不是就風(fēng)險論風(fēng)險，而是在處置風(fēng)險的同時轉(zhuǎn)型發(fā)展，強(qiáng)調(diào)處置風(fēng)險與轉(zhuǎn)型發(fā)展一體推進(jìn)，并進(jìn)一步對今后防范化解金融領(lǐng)域風(fēng)險做出總體部署。三是針對性。強(qiáng)調(diào)處置風(fēng)險與轉(zhuǎn)型發(fā)展一體推進(jìn)，實際上是對過去產(chǎn)生風(fēng)險原因的總結(jié)，轉(zhuǎn)型發(fā)展就是要消除過去導(dǎo)致風(fēng)險的體制機(jī)制存在的問題。

分類化解金融風(fēng)險

中央金融工作會議提到三大風(fēng)險之一是中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險。因此當(dāng)前金融領(lǐng)域防范化解風(fēng)險首先是化解中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險。從機(jī)構(gòu)絕對數(shù)來說，大頭是中小銀行。《報告》提出化解風(fēng)險“要按照市場化、法治化原則”，言外之意是堅決避免各地用行政手段處置風(fēng)險，防止出現(xiàn)掩蓋風(fēng)險、處置后遺留許多法律漏洞、利益輸送等不良現(xiàn)象。

“一體推進(jìn)地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展”尤其值得體會。以往談處置風(fēng)險，往往都是就風(fēng)險論風(fēng)險，即使談風(fēng)險處置以后的發(fā)展，也是就發(fā)展論發(fā)展。上述提法是對過去一些機(jī)構(gòu)處置風(fēng)險后又發(fā)生風(fēng)險、不斷循環(huán)現(xiàn)象進(jìn)行分析總結(jié)后形成的新思路。發(fā)生風(fēng)險后只是處置風(fēng)險是不夠的，必須找到發(fā)生風(fēng)險的原因，在處置風(fēng)險的同時轉(zhuǎn)型發(fā)展才能走出以往的怪圈。從后面列出的風(fēng)險處置和轉(zhuǎn)型發(fā)展措施看，都是非常有針對性的。

關(guān)于風(fēng)險處置的方式，《報告》提出：“綜合采取補(bǔ)充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風(fēng)險。”目前面臨的是一部分地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，與過去個別機(jī)構(gòu)出風(fēng)險不同。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險只是個案的時候，處置風(fēng)險一般是臨時組成處置班子，一個機(jī)構(gòu)一種對策，沒有什么總體規(guī)劃和規(guī)則，只求把眼前的風(fēng)險處理掉。因此，許多個案只是運用行政手段把當(dāng)下的風(fēng)險壓了下去，處置的方式不規(guī)范，有些甚至不合法，留下了許多后遺癥。

正是因為一個機(jī)構(gòu)一個對策，處置的方式往往不具有可復(fù)制性。這次強(qiáng)調(diào)“按市場化、法治化原則，綜合采取補(bǔ)充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風(fēng)險”。這里講的“分類”與以往的“一個機(jī)構(gòu)一個對策”不是一個概念，是規(guī)范的、可復(fù)制的。“補(bǔ)充資本金、兼并重組、市場退出等方式”都是市場化、法治化的方式，既可以單獨運用，也可以綜合運用，主要看不同類型的個案情況。比如，對于風(fēng)險不是很大的機(jī)構(gòu)，只需通過補(bǔ)充資本金，提升抗風(fēng)險的能力和進(jìn)一步發(fā)展的能力即可。對于風(fēng)險比較大，單純補(bǔ)充資本金不足以覆蓋風(fēng)險或者即使覆蓋了風(fēng)險但發(fā)展能力薄弱的機(jī)構(gòu)，則在補(bǔ)充資本金的基礎(chǔ)上，通過并購重組以重獲新生。對個別風(fēng)險特別大，補(bǔ)充資本金后亦無法繼續(xù)經(jīng)營，或沒有能力補(bǔ)充資本金，也沒有市場主體愿意并購重組的機(jī)構(gòu)，則只能進(jìn)行市場退出。

小機(jī)構(gòu)需差異化定位

關(guān)于轉(zhuǎn)型發(fā)展，《報告》提出：“完善中小金融機(jī)構(gòu)功能定位和治理機(jī)制，推動實現(xiàn)差異化、內(nèi)涵式發(fā)展。”需要關(guān)注的是，這里講的發(fā)展，不是就發(fā)展講發(fā)展，實際上是對過去中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，特別是產(chǎn)生風(fēng)險原因的總結(jié)，是為防范風(fēng)險而指出的發(fā)展之路。也可以說是對過去發(fā)展模式的糾偏。

關(guān)于功能定位，首先當(dāng)然是不同類型金融機(jī)構(gòu)的行業(yè)定位。比如脫離本業(yè)、盲目跨業(yè)經(jīng)營、進(jìn)行監(jiān)管套利等，導(dǎo)致發(fā)生巨大風(fēng)險。這方面一些非銀金融機(jī)構(gòu)問題比較突出，許多都脫離本業(yè)，變成信貸資金的通道。其次是關(guān)于中小金融機(jī)構(gòu)服務(wù)對象和服務(wù)范圍的定位。過去往往籠統(tǒng)地規(guī)定或要求中小金融機(jī)構(gòu)必須或只能服務(wù)中小企業(yè)，要減費讓利，同時又要求商業(yè)化經(jīng)營。這方面中小銀行的問題特別突出。城商行、民營銀行只能服務(wù)中小企業(yè)，農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行只能服務(wù)“三農(nóng)”。因為必須堅持服務(wù)“三農(nóng)”，農(nóng)商行必須堅持縣域法人。這樣的定位，是全國統(tǒng)一的。中國地域廣闊，本來各地差異就大，改革開放以來，各地經(jīng)濟(jì)、社會都有了長足進(jìn)步，但各地?zé)o論城市還是鄉(xiāng)村，差異更大了。這樣的功能定位已經(jīng)不能適應(yīng)不同區(qū)域中小銀行的經(jīng)營和發(fā)展需要了，一些風(fēng)險的產(chǎn)生與這樣的功能定位有關(guān)。

現(xiàn)在全國的農(nóng)村，或者說有農(nóng)商行的區(qū)域，可以大致分成三類：一類是純農(nóng)業(yè)地區(qū)，也就是傳統(tǒng)認(rèn)知中的農(nóng)村地區(qū)；一類是只有少部分農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，大部分工業(yè)化的地區(qū)，如東莞、蘇州等地；一類是基本城市化的地區(qū)，如上海、深圳、廣州等城市，有農(nóng)業(yè)的郊區(qū)似有若無。然而從文件規(guī)定的要求來說，這些地區(qū)農(nóng)商行的功能定位依舊是服務(wù)“三農(nóng)”。

這三類地區(qū)的農(nóng)村，目前都有一個共同現(xiàn)象，就是年輕人都已走出去，在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本上都是50歲以上的人員。而且，年輕人基本上也不愿意從事傳統(tǒng)的家庭式農(nóng)業(yè)種植和作坊式農(nóng)產(chǎn)品加工。再者，雖然農(nóng)村承包責(zé)任制沒變，許多地方承包地實際上已經(jīng)以不同的方式在集中，實現(xiàn)不同程度的規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營。也有一些地方有承包地撂荒的現(xiàn)象。

然而，各地農(nóng)商行都在下達(dá)任務(wù)大量發(fā)放農(nóng)戶貸款，甚至一些城商行也加入了這個行列。當(dāng)然，其中有不少是在做表面文章。這一方面造成了資源浪費，也形成了不少風(fēng)險資產(chǎn)。農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行相當(dāng)部分的風(fēng)險資產(chǎn)，一方面是農(nóng)戶貸款造成的，另一方面是因為農(nóng)村地區(qū)沒有好的信貸資產(chǎn)而將資金投向政府融資平臺和縣域的房地產(chǎn)項目造成的。近年來一些農(nóng)商行、城商行大量投資債券業(yè)務(wù)，也是與功能定位中找不到好的信貸資產(chǎn)有關(guān)。

一句話，農(nóng)村正處在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村金融則面臨著如何重新定義農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村金融轉(zhuǎn)型的問題。

這兩年一些城商行也下鄉(xiāng)發(fā)放農(nóng)戶貸款，原因是在大行普惠金融業(yè)務(wù)下沉的情況下，一些城商行突然發(fā)現(xiàn)自己在城里并沒有本地化優(yōu)勢，于是轉(zhuǎn)而下鄉(xiāng)尋找一線生路。不能說城商行一定做不好農(nóng)村金融，但這至少說明城商行也遭遇了功能定位的尷尬。

因此，中小銀行，城商行、農(nóng)商行的功能定位，恐怕不能全國一律。只有依據(jù)當(dāng)?shù)厥袌霏h(huán)境、發(fā)展環(huán)境對一家機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能定位，才能實現(xiàn)差異化發(fā)展和內(nèi)涵式發(fā)展。一些已經(jīng)城市化、工業(yè)化的地區(qū)，或許不需要再截然劃分城商行、農(nóng)商行，要根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢對原有的城商行、農(nóng)商行重新進(jìn)行功能定位。這樣的情況下，一些結(jié)構(gòu)性貨幣政策就應(yīng)該按業(yè)務(wù)性質(zhì)精準(zhǔn)滴灌，而不是按機(jī)構(gòu)性質(zhì)定向?qū)嵤１热缫恍┲С帧叭r(nóng)”的優(yōu)惠再貸款政策，目前只有農(nóng)行、農(nóng)商行這樣的涉農(nóng)機(jī)構(gòu)可以申請，但同樣在發(fā)放農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶貸款的城商行卻沒有資格申請。

完善治理機(jī)制的重要性

關(guān)于治理機(jī)制。20世紀(jì)90年代以來，中國開始引入現(xiàn)代公司治理機(jī)制，使得中國企業(yè)管理水平有了很大提高。但不得不說，在引進(jìn)過程中也存在機(jī)械化、形式化的現(xiàn)象，反而造成了許多風(fēng)險。比如“三會一層”（股東會、董事會、監(jiān)事會和管理層），幾乎成了必要的形式。

首先，對于中小金融機(jī)構(gòu)而言，“三會一層”的運作成本就是不可負(fù)擔(dān)之重。其次，中小金融機(jī)構(gòu)規(guī)模小、機(jī)構(gòu)少、層級少，根本不需要這樣疊床架屋的決策機(jī)制。其三，更重要的是，由于一些地區(qū)中小金融機(jī)構(gòu)還有種種外在的管理機(jī)制，使得“三會一層”往往成為擺設(shè)，沒有相互制約的意愿和責(zé)任意識，因而不僅不能起到防范風(fēng)險的作用，反而成了發(fā)生風(fēng)險的隱患。在國外的所謂現(xiàn)代公司治理機(jī)制，除了監(jiān)管，“三會一層”是公司內(nèi)生的管理機(jī)制。但在中國體制下，國企、金融機(jī)構(gòu)實際上還有上級管理部門。

中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險，從治理機(jī)制分析有幾種情況：一是上級部門疏于管理，造成內(nèi)部人控制；二是上級部門和國有股東疏于管理，被個別大股東控制操縱；三是作為上級管理部門的地方政府有形無形的行政干預(yù)。必須說明，行政干預(yù)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不屬于地方政府作為地方中小金融機(jī)構(gòu)上級管理部門的管理行為。所以，完善治理機(jī)制，是防范地方中小金融機(jī)構(gòu)今后再發(fā)生風(fēng)險的重要舉措。

總之，地方中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險，雖然有經(jīng)營能力、經(jīng)營水平以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理水平的原因，但那只是個別機(jī)構(gòu)微觀層面的風(fēng)險，真正使中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險成為三大風(fēng)險之一的原因還在于中小金融機(jī)構(gòu)功能定位和治理機(jī)制的不完善。只有在處置風(fēng)險的同時，完善功能定位和治理機(jī)制，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能消除產(chǎn)生重大風(fēng)險的原因。

因此，中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的化解，不僅僅在于中小金融機(jī)構(gòu)本身，還需在整個宏觀管理層面完善治理架構(gòu)和治理機(jī)制，而這更關(guān)系到整個金融體系的安全。《報告》的后面一段由此而來：“健全金融監(jiān)管體制，強(qiáng)化央地監(jiān)管協(xié)同，保持對非法金融活動的高壓嚴(yán)打態(tài)勢。充實存款保險基金、金融穩(wěn)定保障基金等化險資源。完善應(yīng)對外部風(fēng)險沖擊預(yù)案，有效維護(hù)金融安全穩(wěn)定。”

（作者為上海新金融研究院副院長；編輯：張威、袁滿）