在個體與公共之間：代理治理類型的比較歷史分析

〔摘要〕代理治理是一種社會組織與管理模式，它連接個體與公共并發揮協作、應責與代表的作用。代理治理的授權來源于國家，屬于韋伯意義上的國家支配方式之一種，亦即在個體與公共之間維護一種國家權力支配關系。代理治理類型在不同的歷史階段以不同的方式展開，也在不同的普遍性層次上展開。對傳統與現代代理治理類型進行比較歷史分析，關鍵在于揭示這種社會組織與管理模式的一般特點和歷史意義，它所依據的一系列前提及其基礎性原則與結構性條件，尤其要揭示這種社會治理類型的政治社會特性、秩序觀念、制度機制及其矛盾與張力，以便更好地認識當下基層治理體系的一般特征、體制機制特點及其邏輯因果關系。

〔關鍵詞〕代理治理類型；個體與公共；社會組織與管理模式；比較歷史分析

〔中圖分類號〕D630"〔文獻標識碼〕A"〔文章編號〕2095-8048-（2025）02-0081-17

一、問題的提出：作為社會組織與管理方式的代理治理類型

當下關于基層治理問題的討論，大都不出針對基層黨政科層的官僚主義和消極無為主義的主題之外。為什么只關注基層黨政科層體系的官僚化問題？因為，一般認為基層社會大體上是由基層黨政組織一元治理的、由黨的基層組織與一套綿密的行政系統或準行政系統運作的。所以，在預設的（政治的或行政的）前提下，基層治理能力被簡化/理解為干部執行力或行政效率。再者，幾乎所有問題的討論都是針對具體的經驗事實，用特殊主義的提問邏輯指導論述，再用普遍主義概念包裝特殊主義事實。而且，這種討論還有一個共同點，即大都討論“官”的一邊，只限于“治術”或“吏治整飭”問題，且以政策演繹見長。

除了上述將基層治理不力的原因歸咎于基層黨政系統的“官僚化”之外，還有如下一些比較有代表性的觀點，其中有一種似是而非的看法，即所謂“行政有效，治理無效”〔1〕，這被認為是由于本應并存的兩套管理系統——政府行政系統與社會自治系統——變成了一套系統。基層社會處于國家行政體系之外，所謂“行政有效”，似意指基層正式與非正式組織（黨支部及各種黨群組織、企事業單位與授權社會組織）的執行力或行政效率，但此類組織的行政化與國家行政體系不同，后者要求必須保持（韋伯意義上的 ）行政的（職權）完整性與（事權）統一性，屬于“法理型權威”，而前者并不具備“科層制的職業化官僚”的性質特征，事實上正是這種不完整、不統一的“行政化”或“官治化”致使社會自治系統名不符實，造成基層社會“治理無效”的后果。另外，還有一種看法是“行政吸納治理”，其實指的也是基層“行政化”或“官治化”現象，與前面的看法也差不多是一個意思：以民治輔佐官治。大致意思是：在基層社會，“行政吸納”與“授權治理”是兩種突出的社會組織與管理方式。前者是指黨政機構吸納原本存在的地方單位，使其進入國家行政體系，并委以新的公務身份，承擔“代理治理”的職能〔2〕，后者是指在企事業單位及群眾組織中復制“準行政”代理關系，對其公共職能的實現則再行復制代理單元，這種（間接）代理方式一般是通過培植和扶持社會組織的方式來進行的。〔3〕上述看法，一是把基層治理體系視為國家政權分支；二是把“社會自治系統”視為“政府行政系統”的一個輔助性或依附性的構成部分。

上述討論或明或暗地指證了這樣一個事實：代理治理（組織）的普遍存在，但大多數討論又無不將其歸屬于輔助性的、依附性的一類（行政）授權組織形式。之所以如此，是由于討論問題的預設前提和對基層治理體系的本質和范疇的界定不同所致。因為諸如此類的看法有一個共同之處，即把基層政權（組織）系統與基層社會（組織）系統混同于一。也就是說，在這樣的研究視野中，“從縣衙門口到每家大門之間的一段情形”（費孝通的描述，亦即在個體與公共之間）具有委托代理性質的中介組織結構形式并不存在，或者即使存在也只不過是國家政權分支或依附性的授權組織（authorized organizations）而已。這種判斷導致如下一些突出的邏輯設定后果，一是社會（社區）國家化，即把國家體制與地方治理單位（組織）混同一理，有意或無意地把國家與社會一體化作為前提條件；二是治理一元化，即把地方治理結構簡化為黨政一元的政治治理結構，目標是將基層社會納入國家體系，同時假定其余的政治社會力量被吸納于各種控制組織形式之中；三是治理全能化，即把社會治理直接理解為“官治”，后者的治理任務就是對來自基層社會的內部力量進行政治、行政整合。以此為前提，關于治理的知識和經驗似乎無不是如何設計更多的機構去“引導”和“管理”分散的、原子化的個體，幾乎所有的討論無不局限于“吏治整飭”或“人治—吏治”模式〔4〕的完善上。

鑒于上述，若把基層治理組織體系視為一個完整單元，先要對基層治理體系做出結構性質與概念范疇的界定，這樣做的目標是要把基層政權體系與基層社會治理體系區別開來，將國家與社會之間所形成的治理體系作為一個功能性整體來對待并確證其屬性及結構特征，或者說在理論上把這個區別于國家體系與基層社會體系的“中介結構”的特性做出準確定義。

從授權來源與結構關聯上看，基層社會治理體系屬于一種代理治理類型，是一直存在于人類社會中的一種社會組織與管理形式。代理治理并非什么新模式，它在歷史上有不同的概括或組織形態，例如，傳統的“鄉紳自治”“鄉里制度”“保甲制”，近代的“國家經紀”，當代的“單位制模式”“政黨中心治理模式”，等等，都是一種代理組織類型或模式。故此，毋寧把它視為（在國家與社會之間聯合與協作的意義上）“官民共治”的政治治理模式之一種。當然，各類模式所面對的社會基礎和合法性基礎及其所要處理的問題，在不同的歷史階段以不同的方式展開，也在不同的普遍性層次上展開，但所涉核心卻無不落在個體與公共（社會與國家）的權利關系問題上。是故，在上述意義上，可以把代理治理理解為國家與社會關系的一種類型或國家與社會關系的一種具體形態，而且傳統社會與現代社會都有這種類型和具體形態①。換言之，無論是傳統還是現代，國家與社會關系的實質問題都是關于個體與公共的權利關系問題，只是由于兩者的政體類型屬性和社會性質（農業社會或工商社會）不同而衡量的標準（比如人治或法治的分類）不同而已。

本文以“代理治理” （agent governance）作為研究單元，對傳統與現代的代理治理類型做一個比較歷史分析，考察傳統與現代代理治理類型的歷史特性、結構關聯、一般性特征和過程及其背后的機制，在比較的基礎上，對這種治理類型做出一般性的概括和分析，揭示現實與歷史的連續性關系，嘗試對當今基層社會（社區）治理體系存在的一些基礎性與結構性問題提供一個分析框架或解釋可能。第一，代理治理的權威來源。代理治理乃指國家通過代理組織（agency）連接個體與公共實現對基層社會的組織與管理，這個代理組織體系的權力雖然來源于國家授權，但與國家體制又有本質的不同，因為代理治理組織體系是由各類被委以“公務組織身份”的治理單元構成，這些治理單元以各自不同的方式行駛著自己的權力，這種組織關系與受制于國家法理權威規范約束的公共組織有質的不同，它以“利益平衡或博弈為中心”，并非是單純的命令與支配關系。是故，即使以“行政吸納治理”的“行政化”或“官治化”來覆蓋代理治理組織體系，也不能解決“科層體系中的身份統一和實際控制權相分離”這樣一種治理局面〔5〕，更不能保證它們就必然具備公共性質并能夠擔負起基層社會的公共責任和公共事務。第二，代理治理的政治屬性。代理治理是一種政治治理，它的以政黨為中心的組織體系必須具備有效實施黨和國家政治決策的能力。因此，其有效治理取決于兩個方面，一方面是代理治理能否在個體與公共之間發揮有效的應責能力，這取決于其政治治理邏輯即“群眾路線”能否做到“代表群眾的利益”和“與群眾的利益保持一致”，即“群眾路線”機制是否有效發揮作用②；另一方面是隨著市場化的深入和利益多元化的發展，社會分化與社會變遷，其中個體權利和社會權利的不斷完善和保障必然導致社會主體意識的增強，出現對個人自治權與社會自治權的公共需求，代理治理體系擔負的政治整合、行政整合、社會整合功能將面臨結構性的挑戰和變革壓力。第三，代理治理制度機制張力。一是在政治與行政之間。對于基層治理來說，政治與行政的關聯是一個結構性的、功能性的問題，后者并非奉行“基于抽象規則來行使權威”的制度主義邏輯，或者說，行政屬于“以規章制度為本”的科層治理范疇，政治則要考慮民意，其政策制定和實施需置于政治認同和合法性的絕對考量之上。盡管行政服務于黨務，但在法理權力與政治權力之間存在著如何協調、融合與轉化的關系。二是在公域與私域之間。代理治理有廣泛的政治授權與行政授權以及多頭的授權來源和隨意性授權方式，比如來自上級政府的“行政責任書”，和來自上級黨委組織的政策要求與政治任務，在體制外行政疏于正式規章制度約束、政治任務服從權力意志的情況下，以及在個人權利和社會權利的制度和法律保障不完善的情況下，公域和私域的界限具有不確定性和非規范性特點，并且后者的邊界通常由治理者可以主觀定義，結果是，公權肆意進入私權領域的現象并未引起足夠的重視，由此引發的“官民對立” 極易將社會矛盾政治化并把矛盾糾紛引向對公共體制的不信任和對立沖突上。

二、 代理治理的傳統類型：權威來源、制度機制及其結構變化

對傳統代理治理類型的概括，方便的做法是從中華帝國地方權威的授權來源上展開。皇權時期，代理治理存在于縣以下基層社會，或者說，縣以下基層社會秩序的主導力量乃是官方設置或授權的代理治理組織形式，這其中除了皇權的各種控制組織之外，當然也包括士紳階層、宗族勢力。概括地講，傳統的地方權威是儒教權威、倫理權威與政治權威三位一體的混合形式，由擺脫了“民”的身份的享有特權（比如免除賦稅和體罰的特權的士人）或財富的地方精英構成，服務于皇權。但這里需要特別說明的一個問題是，傳統社會是否存在兩個治理系統即官治系統與民治系統。關于中華帝國治理，一般認為“皇權不下縣”，官治之外（“從縣衙門口到每家大門之間的一段情形”）有一個“鄉紳自治”的存在形式。〔6〕這個看法主要來自人類學和社會學的研究，但這個論斷并不被歷史學、考古學的研究結論所支持，后者發現，遍布基層社會的還有皇權的各種（非正式組織）控制形式，如鄉里組織、保甲制度等。具體講，縣衙以下的代理體系存在三個非正式的權力系統在運作：一是附屬于縣衙的職業化吏役群體；二是里甲、保甲等鄉級準政權組織中的鄉約地保群體；三是由具有生員以上功名及退休官吏組成的鄉紳群體。〔7〕也就是說，傳統社會并不存在一個官治系統之外的民治系統。毫無疑問，鄉紳階層的作用是基礎性的、結構性的，縣衙吏役和鄉約地保處于基層社會的邊緣。瞿同祖認為，鄉紳階層是皇權體制外的非正式代理人，對于地方社會共同體而言，鄉紳只是在不損及自己切身利益的情況下，才會考慮社區的共同利益，并在州縣官和地方百姓之間進行調停，州縣官所代表的皇權在縣以下的影響和控制作用卻并非可有可無。或者說，作為皇權的“非正式代理人”，鄉紳既不是地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過憑借自己的特權地位而被（習慣上）接納為地方社群的代言人而已。〔8〕進一步講，鄉紳既與皇權官僚體系休戚與共，同時又與基層民眾保持著密切聯系，在官民之間上下溝通并形成一種國家與社會之間中介（代理）性質的聯結、整合與平衡關系。從秦漢至明清，一個由鄉紳、宗族等社會勢力所構成的代理組織體系，發揮基層社會治理的功能，在城鄉之間、 皇權與民間社會之間起著不可替代的紐帶作用。如上所論，皇權體制依靠代理人治理基層社會，這個判斷大致不差。這等于說傳統社會沒有民治或社會自治，因為事實上沒有。國家與社會關系服務于皇權的治理邏輯，后者依靠“一切皆決于上”的官僚體制來治理社會，必然會發展出一個棲身于官民兩域的代理人體系，這個代理人體系依靠皇權體制“不完全財政”①下的法外收入等制度設計寄生于體制內外。概言之，傳統的地方權威不僅包括鄉紳/縉紳勢力，也包括官方的各種授權組織勢力，還有盤根錯節的氏族（宗族）勢力。故此，官與民或國家與社會之間不具有領域固定性的關系，一方面皇權體系與民間社會各自的支持體系不同，但另一方面后者從來都不是一個自主的和自足的民治系統，實質上皇權與基層社會是建構在一種同構性的、嵌入性的結構支持關系上。

對傳統代理治理體系的界定，需明確如下幾點。第一，在皇權與個體之間，有一個“亦官亦民”的地方權威治理體系；第二，地方權威的授權來源，有來自官方的，比如胥吏群體、鄉里制度與保甲制度等，亦有來自民間勢力的，比如宗族、鄉紳等；第三，這類正式和非正式的代理組織都有各自的利益需求且互不隸屬，在官民兩邊維持權力與利益的平衡關系。

近代以來地方權威結構實際發生的變化，即地方權威官制化。代理治理類型的呈現形式就是杜贊奇概括的“國家經紀模式”。與傳統代理類型比較，后者并非本質上的變化。雖然國家權力的擴張根本地改變了鄉村社會中政治、文化和社會的聯系，但“國家機構不是靠提高舊有或新增（此處指人際或其他行政資源）機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系（如中國舊有的贏利型經紀體制）來擴大其行政職能”〔9〕，也就是說現代國家政權建設并沒有改變原有的國家與社會關系甚至有意復制舊的國家與社會關系。不僅如此，原有的代理機制發生變質和退化，“國家政權的強化不斷地壓迫原鄉村政權，使后者陷入困境，逐漸失去其原有的保護特征，那些贏利型國家經紀紛紛鉆入村政權，以竊取國家轉讓給村莊的部分權力”①。此時的國家權力對底層社會的控制不是行政上的直接干預，而是通過鄉村精英（族長 、鄉紳或地方名流）的中介來實現國家的目標——權力擴張和財稅汲取。在這個意義上講，近代以來“國家政權建設”對地方權威（代理組織體系）的官治化并沒有帶來它想要的結果——政治控制和資源汲取，反而由于對代理組織（國家經紀）改造的失敗造成了“國家政權內卷化”，同時國家也沒有能夠成為一個新的政治單位，即實現國家權威角色、性質及其與被治理者關系的變化。

三、 代理治理的現代類型：權威來源、制度機制及其結構變化

1949年中華人民共和國成立后“單位制”成為城鄉基層社會治理的代理組織形式。與傳統官民互嵌的代理結構不同，單位（unit）乃是國家管制體制的一部分，但它并不是政權分支，而是政府治理社會的代理組織形式。單位組織在國家與社會之間建立中介聯系，亦即在個體與公共之間充當著連接、協調、應責和代表的代理組織角色。改革開放后尤其是1990年后，經濟社會改革的深入和新的經濟社會組織的涌現，單位制治理模式發生了結構性的變化，個人與組織（單位）之間的相互關系發生了歷史性改變，以政黨為中心重組社會，在個體與公共之間重構新的社會組織化形式，這意味著從傳統單位治理模式向政黨中心治理模式的結構轉型。

接下來我們用“單位治理”和“政黨中心治理”這兩個概念來概括1949年后代理治理類型或模式的權力基礎和結構特點。從中國的政黨與社會關系上看，這兩個概念沒有本質上的不同，差異主要在于“政黨塑造社會”②的領導和組織形式以及社會結構與社會關系的變化上，亦即差異在于政治治理組織形式、資源分配方式與社會基礎分化程度上，所以接下來的概括主要集中于單位制結構功能向政黨中心模式的結構轉型及其社會基礎和社會整合機制的變化上。

所謂“單位治理”，亦稱“單位社會”，也被概括為總體性社會或全能型社會③，事實上，政黨國家體制（party-state system）乃是一個全能國家〔10〕，它負有發展經濟、收稅、征兵、修路、維持治安、救濟窮人等等公共責任，因此個體民眾彼此之間也就不需要合作和聯合。不僅如此，個體必須依賴和忠誠于所在的單位，才能得到基本的資源分配資格和基本生存權利，這個資格和權利不僅包括物質資源，而且也包括就業和得到權力、威望的機會。舉凡生產資料、就業機會、居住的權利，都直接控制在國家之手。1949年后個體民眾從傳統的血緣和地緣關系提供利益的村社共同體中進入到新的國家再分配體制中——國家行政組織、企事業組織、農業生產組織及群眾組織建立起來的“單位”。新的社會關系的建立實際上是整個社會的新的組合形式的必然要求，在這種組織中，一個人并不是以一個片面的角色成為這個組織的一員的，相反，而是以一個完整的個人的方式成為這個組織的一個成員，在這種可以被稱之為總體性組織（在城市中是單位，在農村是人民公社）當中，要求它的成員與組織建立全面性的關系，而且除了一些自然屬性的關系之外，其人際關系應當主要限于其組織之內。形成這樣的一種組織形式的基礎，是個人對組織的全面依賴與效忠。〔11〕換言之，在政府與社會之間，國家取代傳統上由家族、宗族或鄉紳提供的庇護關系，順理成章地成為全體國民的監護人，這部分地回應了如下看法，即“隨著國家集權結構的出現，國家對人力、稅收、賦役的需要急劇增加，現代化進程中物質匱乏和保障的缺乏，導致了庇護關系客觀上成為對社會保障的一種‘替代’機制，對于穩定、鞏固現代國家制度具有重要意義”〔12〕。在城市，這意味著就業、住房、公費醫療、子女就學、副食補貼以及其他福利等資源的獲得；在農村，這標志著一個人獲得了生存的基本權利，即參加勞動的權利和獲得生活資料的權利。〔13〕并且只有同時具備屬地戶籍和單位成員資格，個體才能夠進入由國家所控制的活動空間并獲得接近國家配置的資源組織的成員權利認證當中。

改革開放后，由于“賦權社會”（empowering society），原來的單位利益組織化架構大部分解體，進入到具備公共社會屬性的資源分配體制和社會結構系統中。這個轉變首先始于社會成員的歸屬單位變化。在城市，國家或全民所有的社會組織在整個中國社會中所占的比重在迅速下降，在某些經濟領域和行業中，國家或全民所有的經濟組織已經變成一個很小的部分，取而代之的是私營的、合資的或股份制的經濟組織形式。〔14〕進入市場組織的人在不斷增長，還在單位利益結構當中的人在不斷地減少。鄉村社會結構也發生了巨變，一是實行村民自治制度，以家庭聯產承包責任制取代人民公社的集體化組織形式；二是鄉村社會聯系方式發生了變化。人際關系的倫理化、個體化、契約化，構成了鄉村生活各種社會關系中的基本形式。上述變化的實質性意義體現在權利獲得方面。在城市，市場化改革的深入，隨之而來的是分配制度的變化，推動社會分工和專業化的發展和職業結構的多元化。也就是說，基本經濟制度的變化，有了從事非公有制經濟的機會；經濟體制的變化，使人們進入了市場經濟體制的各個環節；尤其是產業結構的變化，使單位分流出來的人紛紛轉移到第二、第三產業，出現了新的社會階層，包括民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等。在農村，在基本權利方面，農民在居住與遷徙自由和財產權方面獲得了有限的但卻是具有實質意義的改變，這主要包括資源（財產、資本和人力資源）流動、控制權的變化。前者的變化就是部分農民變成農民工（離開村莊到城鎮就業的農民）之后有了工資性收入，后者的變化就是實施“家庭聯產承包責任制”所造成的資源控制權變化，作為基礎性的生產、生活資料，土地使用權掌握在農民的手中。在政治權利方面，村民自治制度賦予農民以選舉權與被選舉權，農民參與和監督農村公共事務的權利也是開放的，即村級行政與村務管理的監督權和知情權的實現。在社會權利方面，農民在勞動權、財產權（所有權、產權、財產處分權、法人財產權、債權、專利權、商標權等）、社會保障權（家庭保障、“五保”保障、優待撫恤保障、農村社會養老保險、農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度、農村新型合作醫療制度、最低生活保障制度）等方面，不同程度地在推進和完善當中。總之，改革開放后城鄉社會關系變化，程度不同地體現在由教育權、就業權、健康權、社會保障權、社會安全權、環境權等構成的民生權利體系和由知情權、選舉權、參與權、結社權、表達權、監督權等構成的民主權利體系這兩個權利框架體系當中。

上述變革帶來的治理體制機制變化，就是國家與社會之間有了結構性的區分，亦即國家與個人之間有一個中間地帶，并且這個中間地帶由于社會分工和社會合作的不斷深化、市場化的不斷擴大而明確、多元。所謂的“社會轉型”與“社會變遷”就具有了非常豐富的政治社會含義，比如，新舊（經濟社會）體制的轉化、單位社會的逐步解體、利益群體的分化和新的社會身份的出現，社會分歧與社會沖突的增多、社會分層及公共社會的不斷型塑、各種替代性資源的出現，等等。社會結構的變化、社會聯系方式、社會關系的變化，要求舊的治理體系必須做出適應性調整，以應對如此多中心的權力關系和多元化的社會關系。

以政黨為中心重組社會，成為新時代中國社會治理的中心問題，政治體制原因如下。其一，從政黨政治理論上講，在政黨國家體制（party-state system）中，政黨與國家融為一體。〔15〕中國共產黨“作為整體的政黨”，可以被看作是國家的復本（a duplication of the state），它既在國家中，也同時在社會中。其二，關于政黨與社會關系，馬克思主義理論有如下論述：一方面，當社會群體形成共同的身份認同和利益訴求之后，政黨作為這些社會群體的反映和表達而出現，其后續的變化也是被這些社會群體的變化所塑造的；但另一方面，作為行動主體的“社會群體”這個范疇并不是自發出現的，而是被政黨塑造出來并不斷塑造的，也就是說，是政黨的政治行動將多元而分散的個體民眾聚合成具有統一身份認同和利益訴求的社會群體。〔16〕概言之，政黨在組織或塑造社會的過程中，必須將自身融入社會，植根于社會，而不能外在于社會。并且，政黨融入社會，并不僅僅是為了塑造社會，而在于組織社會。政黨主要通過組織嵌入、價值引領和資源整合三個維度，實現其對基層社會治理的領導和引領。組織嵌入是集體行動得以實現的組織保障，也是政黨領導和引領基層社會治理的核心所在；資源整合是克服集體行動困境的有效辦法，是基層參與和決策的動力系統；價值引領可以為多元參與提供激勵，是保障基層治理有效運行的長久之策。〔17〕這三個維度共同發揮作用，將分散的個體和群體整合進各種權威的代理組織當中。總之，在組織社會或塑造社會的過程中，政黨對社會進行政治引領，實現政黨與社會一體化。這就是建立在“民主集中制”原則基礎上的政黨中心主義的一種社會治理模式①，亦即政黨領導和引領社會治理成為當下中國地方（基層）治理中最為核心的一種模式。

四、 代理治理類型的比較分析：秩序觀念、群體權利、社會關系

接下來，我們對傳統與現代兩種類型的代理治理展開比較分析，之所以能夠對這兩種代理治理類型進行比較分析，是因為兩者具有一系列相似或相同的前提以及相似或相同的基礎性與結構性條件。但需要特別指出的是，比較分析的目標，并不在于比較它們之間是差異更多還是相似更多，而在于揭示這種社會治理類型所依據的一般性原理，并且能夠對共性與差異性做出一個歷史性的制度邏輯解釋，以便更好地理解當下基層治理體系的實質內涵、存在的一般性問題及其各種變異和演化形式。

傳統與現代代理治理模式結構都有自治的空間但都沒有自治的實質性意義，這是兩者所具有的基礎性和結構性的相同之處，也是代理治理類型能夠在個體與公共之間發揮“中介代理”作用的結構性前提條件。在帝制時期，代理治理是一種“官民互嵌”的結構形態，也就是說，不存在一統到底的官治系統，也不存在官治之外的、獨立自主的民治系統。近現代后，這種“官民互嵌”形態經歷“現代性”改造之后，進入現代政黨國家治理范疇中，代理治理體系的基礎力量和社會組織形式都發生了本質上的改變。但代理治理一直作為一種結構性的制度安排發揮中介代理作用。這就是說，與傳統類型的代理治理結構相同或相似，近現代以來基層社會也沒有形成一個外在于、獨立于國家之外的社會自治（民治）系統，所不同者只是地方權威和地方精英在政治上和行政上被統統納入新的代理治理的結構體系之中。

從上面的認識出發，我們以現代的分析性概念為參照，從傳統與現代代理治理類型的比較分析和概括中，抽取出兩者相似或相同的一般性特點及其基礎性原則與結構性條件。

第一，家國同構與政治—社會一體化的秩序觀念。古今代理治理類型共享的一大制度文化特征是，國家（官）與社會（民）在觀念范疇和組織結構上具有嵌入性特點。或者說，傳統的“禮法社會”或“吏民社會”和現代的“總體性社會”（total society），本質上都是官（國家）民（社會）一體化的社會。而且，在民眾的觀念中，皇權或國家始終作為一種具有最高的道德性與倫理性的文化符號意義而存在，故此，在民眾家國同構的政治文化底蘊中，傳統皇權概念與現代國家概念沒有什么不同，或者說從傳統皇權到現代國家的轉型變遷與民眾的觀念世界并沒有多大關聯，這也是支持傳統與現代代理治理類型存在的歷史制度文化條件。從差異性上看，宏觀結構上，傳統與現代的不同，在于皇權（國家）在保證賦役的征收和維護地方安靖之外，絕少干預民間的生活秩序，除了在極個別領域（如鹽鐵官營）外；但近現代以來，鄉村社會成為國家財稅汲取與政治秩序穩定的來源，這突出體現在“國家基礎性權力”（state infrastructural power）的全面覆蓋和強化。微觀結構上，基層治理的“安排秩序觀念”（ordering ideas）及其社會力量發生了轉化。就傳統的代理治理而言，儒家文化提供了諸如天下、家—國、官—民、公—私等概念范疇的本原意義——權力本位觀念、等級身份觀念、群體權利觀念等秩序觀念，規定了國家與社會關系的基本性質——同質性、嵌入性且具有相互轉化的關系。近現代以來儒家的那一套意義體系已經不存在，新的（國家主義本質的）意識形態如國家至上、民族主義、社會本位、集體價值等承擔起為社會秩序提供依據和原則的任務，社會整合功能以追求與政治（社會）組織一體化為目標，以行政組織化方式把各種社會成分和社會關系納入新的（官—民）國家一體化管制體系當中。從共同性上看，其一，道德理想與社會制度合一。所謂道德與制度合一，亦即“制度意識形態化”或“意識形態制度化”。在這里，只有主張道德目標與社會制度等同的觀念系統，才能成為政治（社會）一體化結構中的意識形態。傳統代理治理在觀念上的社會整合不難理解，即承擔著儒家文化這種“意識形態”組織功能的是由士紳階層（包括宗族長及家長）發揮政治倫理化（德化和教化）作用，所以，士紳成為實現社會整合的中介性功能角色，即將（儒家倫理）道德規范轉化為社會整合的組織力量。近現代后，現代政黨政治將意識形態轉化為社會整合力量，擔負起社會凝聚與社會組織的功能，政黨基層組織取代士紳階層而發揮意識形態的社會價值整合作用。在政黨國家體制中，政黨既嵌入于國家權力結構之中，也全面滲透于社會領域當中。這一事實帶來了兩層遞進的變化：首先作為公權力的國家概念在外延方面增添了新的要素；其次國家公權力的概念變化傳導到國家與社會關系分析范疇。〔18〕比如，基層黨組織具備執政權資源和傳統權威資源，既可以通過政府渠道來治理社會，也可以對社會發揮直接的影響，或者說，基層黨組織不僅要扮演一個全能治理角色，還要完成向社會政治中介角色的性質轉變，使自己成為村社共同體利益的代理人和鄉村社會政治秩序的守護人，發揮“道德理想與社會制度合一”的意識形態整合功能作用。其二，作為政治（社會）一體化意識形態的社會組織力量發生轉化。現代國家轉型后，政黨政治的意識形態取代儒家思想成為新的社會整合的意義體系，這其中中共黨員代替士紳階層而成為新的政治文化載體和社會組織者，擔負著將意識形態與制度理性結合起來的任務，這樣一種社會政治角色功能的轉變則要求基層黨員必須扎根于基層社會及其權利關系結構的本質關聯當中。進一步講，基層黨組織覆蓋社會的各個領域①，它們雖非國家公權力的組成部分，卻是執政黨和政府的施政中堅，在各自范圍內發揮著政治領導、組織動員和落實政策的作用。在基層社會，基層黨組織比政府部門在社會治理中的作用更大，一方面它在各類社會組織中發揮著領導核心作用；另一方面它能夠、也應該成為在基層公共組織（政府）與個體民眾之間發揮溝通、協商和整合作用的社會政治角色。

第二，群體權利觀念。群體權利觀念是代理治理類型的基礎性觀念，把公共與個體緊密關聯起來的是經濟利益或經濟福利，后者被賦予群體權利的含義。傳統至近現代，民眾的權利訴求始終是一個經濟利益與政權合法性之間的關聯性問題，或者說，沒有與公共體制做出關聯性解釋，就無法定義所謂的社會經濟正義。〔19〕這樣的一個（后天）權利來源，只可能形成或建構一種群體權利觀念，而不能夠形成或建構一種（先賦）個人權利觀念。在傳統社會，儒家倫理打通了公、私兩個領域的價值，并規定了尊卑的倫常等級秩序，每一個人都處于這種倫常等級網中，不能獨立出來；在這種宗法社會結構中，描述某一個人只能是特定關系的稱謂，而不可能想象存在平等而獨立的個人。這等于說，在傳統社會只有作為道德主體和倫常關系載體的人，并沒有作為權利主體和社會組織基本單元的個人。皇權國家向現代國家轉型過程中，公共體制的合法性被賦予“現代政治共同體”含義。其一，國家主義。從帝制時期的家天下觀念（文化國家）到現代民族國家（政治國家）的人民主權觀念，是中國進入現代國家行列的根本標志。國家至上觀念與皇權整體主義思想具有文化同質性，后者與現代國家主義和集體權利觀念互為表里。其二，整體主義。整體主義是組織社會的一個基本原則。無論古今，整體主義要處理的核心問題仍然不出個人利益與整體利益關系的一種道德原則之外，即強調整體利益高于個人利益，個人利益必須服從于整體利益。在這里，政治上的整體主義指的是：“國家作為一個有生命力的整體，一個由所有社會成員構成的統一體，給予社會成員他們存在的理由和存在的意義要求，每一個社會成員對國家無條件地服從、忠誠、奉獻，為了國家的利益而犧牲自己的利益乃至自己的生命，個人首先是為了國家而活著，然后才是為了自己而活著。”〔20〕在向現代轉型過程中，個體化的小農社會在劇烈的制度變遷過程中，如何被凝聚于政黨國家這個大的政治共同體當中，整體觀念提供了這種可能，因為它使個體依賴于公共組織（政府）具有了正當性，個體的權利被放置于“人有權要求生存并且政府的合法性在于滿足這種要求”的集體權利框架表述之中。〔21〕雖然它并沒有、也不可能塑造出作為權利主體的個人，但它使農耕社會中習慣于服從權威的個體（unit）既不會失去原來的依附性文化價值和意義，又能夠比較順利地進入到一個建構于新的支配—庇護關系上的、組織化的社會整合形式當中。綜上所述，傳統帝制最終以政黨國家體制為選擇的政治合法性建構〔22〕，在政治文化上沒有發生本質的改變，亦即國家至上觀念與皇權整體主義思想具有文化同質性，后者與現代國家主義和集體權利觀念互為表里，所以皇權下的個體（unit）無法完成向現代“個人”（individual）的轉變，因為這些觀念的導向不是地方自治或社會自治，當然也就不能促進以個人權利為中心的（政治意義上）社會自治觀念的發育和成長。①在這里，古今之別在于，現代社會的個體對國家權力的依附性更強，也就是說，個體的傳統權利依附性質獲得了制度結構上的意識形態道德化洗禮——由此形成依附型的、動員式政治參與文化，后者成為代理治理“安排秩序觀念”之一種。進一步講，代理治理觀念體系里并沒有作為權利主體和社會組織基本單元的個人，因為它總是把個體無一例外地視為整體的一個單元（unit）或集體中的一份子，或者說，它的治理理念建立在群體權利觀念或集體價值之上。

第三，特殊主義社會關系。傳統與現代代理治理類型都建立在特殊主義的社會關系上。一個根本性的原因是，由“稀缺資源的配置機制”性質所規定：公共體制對資源的壟斷及其與民眾建立的統治、支配與依存關系。皇權時代，從“民”的角度看，社會關系是一種建立在血緣和地緣基礎上的社會關系模式。因為，社會中的最為重要的資源是按照這兩個基礎特別是血緣的基礎來進行分配的：財產是依照血緣關系來繼承的，生產和消費是以家庭來進行的，合作的形式是以血緣為基礎的家族和以地緣為基礎的鄰里，交換基本上是以地緣為基礎實現的。但從“官”的角度看，把農民與皇權牢固聯系在一起的是貫穿于傳統中國兩千余年的賦稅徭役制度——“編戶齊民”（土地與人身關系）制度。農民的身份不是自由民或自耕農——“古之治民者，有田則稅之，有身則役之”②，而是作為皇權統治基礎的“編戶齊民”制度中的一份子，它揭示的是一種農民對皇權的人身依附關系：以法律（具有“王法”或“官法”的專權屬性）的形式將個體小農牢牢地固定在與權威（皇權）秩序的人身依附關系上。1949年后，稀缺資源配置制度發生根本性變化。用社會主義的再分配經濟體制取代了舊時代以血緣和地緣為基礎的配置制度。在社會主義的再分配體制中，國家壟斷了社會中幾乎所有的重要的稀缺資源：不僅包括物質資源，而且也包括就業和得到權力、威望的機會。舉凡生產資料、就業機會、居住的權利，都直接控制在國家之手。國家利用這些資源得以構筑一種新的組織框架，以重組社會。這種新的組織框架既是向社會成員進行稀缺資源再分配的機構，又是構造新型的社會關系的最基本的基礎，個體無一例外地被納入“總體性組織”即“單位社會”（城市中是單位，鄉村是人民公社）的體制中。〔23〕綜合上述，傳統到現代的社會關系變化，只是改變了社會關系賴以確立的基礎，即資源配置制度的變化，社會關系的本質沒有變化，但社會關系的組織形式卻發生了變化，即從傳統的（宗族、家族）庇護主義（clientelism）關系，轉換為新的（例如單位體制）庇護主義關系。③這就是傳統和現代代理治理類型賴以存在的社會關系基礎，亦即個體彼此之間的經濟、政治等行動都是嵌入于這種特殊主義的社會關系之中。也就是說，公共權威與個體民眾無一例外都遵循一種特殊主義的道德、規范和倫理。個人之間的聯系是很少的，同時這些個人之間的聯系也主要是通過與一個共同的權威的聯系才得以建立，而不是直接發生聯系，不是生活在一個互相依賴的群體之中。概言之，個體化的社會結構特點造成社會聯系弱化，特殊主義的社會關系不能完成向普遍主義的社會關系的轉化。在這里，特殊主義的、個人化的社會交換關系與普遍主義的、契約性的社會支持關系之間的界限，公共因素與私人因素的邊界，是模糊不清的甚至是刻意混淆起來的一種社會政治關系，但它卻是政治庇護關系得以維持和運用的關鍵性條件。所以，社會治理過程既不純粹是發生于公共領域的事情，也不全然是發生于私人領域的事情，而是體現了一種公共領域與私人領域結合在一起的政治社會現象，是在特殊主義社會關系基礎上發生的結合或混一。

五、 代理治理類型的基礎性問題：權威結構、官治與民治、秩序規范變遷

代理治理結構沒有民治系統但有“民”的部分，所謂“行政代替自治”“行政吸納治理”等看法，就是對這種沒有多少實質性意義的“自治”的代理治理結構組織與管理方式的不恰當概括。代理治理類型有兩個邏輯前提：權力集中與社會同質化。過去，能夠把代理治理做出區分的是家—國、公—私、官—民等制度文化觀念，在今天，這些概念分別反映于國家與社會這兩個現代觀念范疇的某些側面。〔24〕換言之，代理治理類型之所以能夠存在，乃是由于支撐這個結構的一系列前提條件不變，比如，集權體制，政治、行政科層化，大量的、流動的社會成員個體化，等等，這些都是它有效治理的基礎性、結構性前提條件。反過來講，如果立于其上的這一系列結構性、基礎性的條件發生了變化，比如，個人自治權與社會自治權的發育成長，利益群體多元化，社會結構多元化、社會流動廣泛且常態化，公域與私域各自遵循不同的規范約束并得到法律的確認和保障，等等，這些政治社會因素的變化會促成基礎性、結構性的變化并最終反映在個體與公共之間的權利關系與組織關系的變化上。

下面我們通過對當下代理治理體系的一些基礎性和結構性的問題進行概括，以便能夠更深入地認識和解釋代理治理類型的一般性問題、制度邏輯及其基礎性的前提條件。

第一，權威結構。代理治理是一個來自于政治與行政兩個系統支持的授權組織體系。換言之，它不僅有行政權力，也有政治權力，即政治權力（來自黨組織）和行政權力（來自政權機構）進入代理組織系統并發揮主導和支配作用。或者說，代理治理體系實質上是政治治理，是一種行政權力服從于政治權力的政治治理體系。首先，黨政雙重權威體制治理邏輯與官僚群體的治理規則和依據于標準的（韋伯）科層制形似但質不同，前者具有政治嵌入行政的體制特性，官僚群體是一個負有“政治責任”的特殊群體；后者屬于“法理型權威”，具有“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy）特性，科層制是它最純粹的形式。其次，黨政系統外圍組織及（國營或集體性質）企事業單位，乃是政治治理的延伸部分，具有派生群體的特征，實質上也是黨政權力的代理部分，這個部分既是被納入治理體系中的對象又是實現有效治理的組織形式。總之，對代理治理權威來源體系的準確概括由如下兩方面構成。一方面，代理治理模式的權威來源在國家，不在基層社會，向上級政府（國家）負責，與基層社會沒有實質性授權關系。權力來源決定其內部組織構造和外部治理方式。是故，這個治理模式的決策主要來自兩種約束，一是政治權力約束，主要是來自上級人事權的約束；二是行政資源的約束，主要來自本地社會資源與干部隊伍的治理能力和執行力的約束。另一方面，代理組織有自身的政治利益偏好需求，并且這種偏好需求能夠使代理組織所具有的（政治或行政）權力變成（黨政系統）內部約束無力和（基層社會）外部力量無法約束的異化力量，比如代理組織除了具備公共治理的角色，還兼具基層社會利益代表的角色，公共體制只有通過它才能與基層社會建立政治與行政聯系，比如，一些最重要的資源，如集體土地處置、貸款擔保、來自上方的各項政策優惠，等等，均要通過它才能進入基層社會的公共事務領域以及基層民眾的日常生活中。這實際上賦予了代理組織對基層經濟社會發展的支配力和控制力。最后，在代理治理體系內部，政治關系變成了利益競爭關系，所謂“治理吸納政治”或“治理吸納民主”，只是代理治理體系內部利益協調和平衡的一種修辭而已。如此一來，治理社會變成如同“鄉村集市”（country marketplace）一樣的多邊交易（transact business），各個治理單元既有體制內的（層級不同的黨政系統的組織）也有體制外的（各種依附性經濟社會組織形式）。在這里，體制外的單元與公共體制的關聯，在性質上與體制內的單元完全不同，亦即體制外組織單元的基本行動邏輯、地位獲得的模式、資源流動方式，與體制內有等級的科層架構是不一樣的，體制內的單元是制度化的，體制外的基本上是半制度化或非制度化的，等等，各有來源，各取所需。這些差異表明，代理治理體系內部各方都能遵守的利益協調規則和機制并不存在，故此，違反政治原則與行政規則的變通做法隨處可見。綜上所述，代理治理系統內部存在兩個運行邏輯：政治邏輯與行政邏輯。這兩種權威邏輯在基層治理過程中表現為法理性權力與實質性權力的協作、沖突與張力，亦即行政權力遵循科層制邏輯，具有“法理型權威”①的特性，但政治一般從執政合法性出發，要考慮民意動態，亦即政治認同需要扎根于民意基礎之中。政治權威與行政權威各自遵循的邏輯不同，在實際的治理過程中，各自依據和作用的方向并不總是一致，甚至處于矛盾和沖突之中。

第二，官治與民治。代理治理類型是一個亦官亦民或非官非民的組織與管理結構體系，也就是說，它既不是國家政權分支，也不具有主體社會的實質性含義，但它又兼具政府與社會兩邊的（權力/權利）角色代理特征。正因為如此，促其變革的基礎性因素是社會分化與社會結構的變化，即它的改變來自于“民”的部分——以個人權利為中心社會自治的發展與成長。傳統與現代代理治理類型有一個共同的基本結構特性：有“民治”或自治空間但沒有自治的實質意義。帝制時代，有一個連接皇權與個體的非官亦官的非正式組織——胥吏階層和士紳群體，杜贊奇把這個中介功能部分稱之為“國家經紀體制”——保護型與贏利性的經紀體制，乃是皇權對鄉村社會實施間接統治的一種社會組織與管理形式。近現代以來的政府治理也具有國家經紀體制的性質特征即代理治理體系。與帝制不同，后者的“安排秩序觀念”服務于一種“建構性的” （constructive）組織秩序觀，其本質特征就是國家權力進入社會，或者（改革開放前）對社會進行組織化重組，以“單位組織”來建構代理治理體系，或者（改革開放后）因應社會成員身份差別比例越來越大②，同時在工業化和城鎮化發展的大趨勢下，人口、資源的流動漸成常態，對國家體制外個體和社會群體的管理/治理的需求，以政黨為中心對之前的代理體系進行結構重組，重組的結果是發展出各種各樣的代理關系和代理組織形式，完成權威集中化和個體組織化，目標是將分化的、多元化的個體和群體整合進各種（公共或權威）組織形式當中。無論是傳統還是現代，官民合作的治理邏輯必然發展出政府的多元角色、多中心控制權的代理組織關系和代理組織形式，其主導的經濟社會生活必然具有的全能支配性質和社會個體化特性。在這樣的治理邏輯主導下，“權力機構擠占社會空間，吸納社會資源”，〔25〕真正意義上的社會生活、民治或社會自治就發展不起來。但問題的另一方面是，國家與社會關系出現了一些新元素，即經濟分工、利益多元導致社會權力分散，權威的來源和秩序規范的來源日益多樣化，一些組織尤其是經濟組織，憑借自身的資源占有領域，來擴大政治經濟社會影響力。也就是說，利益群體的分化，社會結構的多元化，社會身份的多樣化，出現了對個人權利與社會權利的重新確立需求，或者說，個人權利與社會權利具有了“建構性的”（constructive）含義——個人自治權與社會自治權——個人有決定自己事情的權利即個人自治權，社會自治是個人自治的聯合和擴展形式即社會自治權。自治權必有法律保障：一方面，社會自治遵循法治原則，以尊重和保護社會成員的基本權利為前提，沒有公民個人的結社權，就沒有社會組織的自治權；另一方面，國家為社會自治提供制度性的法律保障，即對社會自治活動確立人人適用的普遍法律規則。所以，法治是社會自治制度化的保障，是社會共同體存在的基本制度條件。因此，如何在一個利益分化和社會多樣化的社會，既能保證代理治理體系的黨政一元化權威地位，又能維持一個相對穩定的權威社會秩序，這取決于代理治理體系能否解決如下問題：重塑地方公共權威，與公共社會建立緊密的價值關聯和利益關聯，并提升社會自治能力，保障個人自治權與社會自治權，把社會秩序確立在民主、自治和法治的基礎上。這意味著要完成從權威秩序到自治秩序的轉型，前者建立在權威與服從關系上，發揮整合功能的是政治權力和政府權力；后者建立在個人自治權和社會自治權上，發揮整合功能的是公共規則（來自于法律）和社會規則（來自于契約）。總之，治理（governance）以地方民眾為中心，管理公共事務，維護公共秩序，提供公共產品和公共服務，這個過程或目標的實現是眾多不同利益組織化形式（政府組織、民營組織、社會組織和民間的公民組織等各種組織的網絡體系）共同發揮作用的結果。因此，對于亦官亦民或非官非民的代理治理體系來說，就是要把官與民的界限及分屬的責任領域區別開來，官有官的公共責任，民有民的社會權利，這是官民合作治理的前提。在這里，社會自治秩序的建構乃是社會利益組織化和社會治理秩序形成的必要條件。

第三，秩序規范變遷。從秩序規范上看，代理治理類型是國家在基層社會的支配形式，古今皆如此，區別只在于國家支配權力的限度與形式。所以，代理治理的“中介功能”就是將國家的法律或政策貫徹于基層社會生活的方方面面，所謂“社區國家化”①就是一個恰當的概括。來自國家的法律或政策是一種外部性規范，指向的是一種權威秩序。但基層社會還有另一套秩序規范即地方性規范，它成長于地方性知識體系。哈耶克認為，所有社會型構的社會秩序不是生成的就是建構的，前者是指“自生自發的秩序”（spontaneous order），而后者則是指“組織”（organization）或者“人造的秩序”（a made order）〔26〕。這兩種社會秩序構成規則的關鍵性區別在于，權威秩序運用強制性權力或法律來達至秩序；地方性規范是一般性規則，其特征有三：其一，它把社會視為基于對于環境的有限知識之上的人之行為的結果，而非人之設計的結果，即“自發的規則”；其二，那些在被共享的習俗的顯現中自發進化的規則，可以被人們促使著探求去改進它們，即“改進的規則”；其三，自發的社會秩序是一些規則支配行為的秩序，即“設計的規則”。〔27〕人造的社會秩序是一種權威秩序，自生自發的社會秩序是一種自治秩序。代理治理類型是前一種，屬于韋伯意義上的國家支配方式之一種，亦即在個體與公共之間維護一種國家權力支配關系。與之比較，自發秩序則發育、成長于（傳統、慣例和習俗等）地方性知識體系的地方性規范。地方性規范一方面體現了基層社會生活的內在邏輯，展示的是社區共同體生活中自發形成的自治秩序，后者建立在傳統的身份認同上；另一方面型塑了基層社會的基礎秩序并賦予社區共同體生活以實質意義。故此，強制性的國家政策和法律等建構性外部規范介入基層社會必然與地方性規范存在內在的矛盾張力。斯科特的研究指出，“地方上流行的知識”即地方性規范可以避免那些“社會規劃”所帶來的災難，認為“秩序的建立不必壓制地方的和流行的內容，壓制地方和流行的東西往往會帶來無序”。〔28〕在人類秩序變遷上，地方性規范是一些逐漸演化出來的行為規則（一些劃定了個人決定之可調整范圍的禁令），經由傳統、教育和模仿代代相傳。〔29〕它不僅具備分配人們之間的權利、義務，調整和解決了他們之間的利益沖突的功能，還具備社區共同體自發秩序的基礎性意義，是一種服務于人們共同體應對生存和生活需要的合作模式。但毫無疑問，國家規范也一直在場，尤其是由于它來自國家這樣一個政治共同體的政策和法律等外部性規范或知識體系所具有的強大滲透力和塑造力。比如，帝制時期的基層秩序規范是一個國家正式規范與地方非正式規范相互嵌入的支配體系，所謂“禮俗秩序”或“禮法秩序”可以被視為對塑造秩序的兩種規范來源的功能或關系的闡釋。①20世紀以來，國家行政權力不斷地向下延伸，使社區“細胞化”，造成社區國家化的傾向。〔30〕1949年后國家以外部性規范“覆蓋”鄉村社會地方性規范為治理目標，使政治整合與社會整合獲得一致并統一于行政性的社會整合模式。一方面，國家建構性外部規范對鄉村社會生活的介入不僅意義有限還可能越出其作用的邊界，比如，即使近現代以來試圖把基層社會納入國家規則體系的“現代化”努力，也沒能清除地方性秩序規范。②另一方面，國家體制用一套正式規范體系和價值體系以社會改造或治理現代化之名對鄉村社會秩序進行重新設計，結果就是在對鄉村既有秩序造成毀壞的同時，替代地方性規范的新規范體系和秩序形式也沒能建立起來。從國家的政策/法律與基層社會的村規/慣習之間的互相滲透、配合以及邏輯上的內在關聯方面看，制度規范與地方性規范之間事實上存在著更為廣泛、更具本質性的傳統與現代、公權與私權、法治與自治、支配與庇護等方面的矛盾張力和復雜關系。一方面，地方性規范的遞嬗以鄉村社會權利關系性質的變化為中心。秩序變遷的驅動力來自市場秩序形成，人們通過對價值或規范的選擇和接受而逐漸出現了廣泛交往的“擴展秩序”以及秩序規范來源的多元化。然而，鄉村社會缺失這種性質的驅動力，這既有其本身的原因，更是公共體制抑制的結果，所以它的基礎秩序變遷極其緩慢，如果沒有外部環境的壓力，這種秩序只會停留在休戚與共和利他主義的小共同體形式上。另一方面，地方性規范也不是自主的和自足的，它是在與包括國家法在內的其他知識傳統和社會制度的長期相互作用中逐漸形成的，換言之，任何規范包括正式規范或非正式規范、建構性規范或生成性規范，必然是經過人們的經驗積累和實踐體驗才能賦予其正當性或“發現”其秩序建構的意義。簡言之，地方性規范的遞嬗與基層社會擴展秩序的關聯，涉及從倫理本位向權利本位進行秩序轉換，亦即鄉村社會秩序建構的核心問題，就是建立在家庭本位上的秩序與建立在權利本位上的秩序這兩種規范的互融與轉化，這取決于國家體制的外部性規范的建構性作用應該保持在什么適當的限度和形式上。

六、結論與討論

代理治理是一種社會組織與管理類型或模式，古今都存在這種社會治理類型，屬于國家與社會關系之一種。或者說，代理治理屬于韋伯意義上的國家支配方式之一種①，亦即在個體與公共之間維護一種國家權力支配關系。毫無疑問，古今的代理治理類型建立在不同的國家規范體系、歷史制度文化和經濟社會基礎之上，但這并不妨礙我們可以找出它們共同具有的一般性特征和歷史意義，因為這種類型在今天依然展現出它的歷史合理性與制度活力。因此，代理治理這一概念所具有的涵括力與解釋力，能夠把歷史上相似類型的基層社會治理體系的結構性、制度性與觀念性因素貫通起來。所以，對代理治理類型做出歷時性的比較分析，是要找出它的一些結構性與因果性的關聯，不僅如此，還要找出它在普遍性層次上究竟具有什么制度文化意義。

之所以能夠對代理治理做出類型或模式的概念范疇定義，是因為代理治理自有其自主性、自足性和獨立性，雖然它受制于公共體制的政治與行政約束，并且它自身也在“行政化”或“官僚化”，但其本身所具有的（亦官亦民）政治特性使其自有一套區別于國家規范體系的治理規范和運行邏輯，它事實上已經成為基層社會與國家之間的一個“中介結構”，單憑這一點就可以把它視為一個完整的、自足的社會治理體系。進一步講，把（官方）正式體系與（民間）代理體系做出區分的意義在于，代理體系具有亦官亦民的特征，也就是說，一方面，代理治理具有一定的自主性和獨立性，它的運行機制有自身的一套（官方的或民間的）規則或規范體系；另一方面，由其作為“中介結構”的社會政治角色所制約，它還必須反映或“代表”民意、扎根于民間并依循基層社會由習俗、慣例等構成的地方性規范，在國家規范與地方性規范的聯結、溝通與協調當中，在實現自身利益需求的同時也獲得了自身存在的合理性和正當性，這個性質特征充分體現在它總是帶有機會主義策略的“選擇性治理”行為當中。

從社會（社區）治理意義上看，代理治理連接個體與公共，是國家通過一系列機構設置和委任實現對基層社會組織和管理的社會治理模式，亦即這個“中介結構”乃是國家與基層社會這兩個“交易”雙方（公共與個體）之間的代理組織（agency）為雙方的交易服務并從中獲益的一種社會組織與管理模式。概言之，代理治理是一種亦官亦民或非官非民的社會組織與管理結構體系，或者說，代理治理既不是國家政權分支，也不具有獨立的主體社會的實質性意義，但它又兼具國家（政府）與社會兩邊的（權力/權利）角色代理屬性。

同時，只要支持代理治理類型或模式的結構性前提條件不變，比如政治（社會）一體化、群體權利觀念、特殊主義社會關系，等等，那么，代理治理的“中介結構”功能就會繼續發揮作用。反過來講，如果上述結構性前提條件發生了改變或變遷，比如，以個人權利為中心的（政治意義上）社會自治觀念的發育和成長，作為權利主體的個人（而非群體）成為社會組織和管理的基本單元，并且基于個人自治權和社會自治權上的社會自治得到了長足發展并具有了結構性的意義，那么，在國家與社會關系上，代理治理類型的“中介結構”位置就會面臨基礎性的挑戰和社會變革的壓力，或者說，促其變革的動力一定是來自于這樣一個社會事實：其自身存在的合理性構成條件已經發生了結構性和實質性的改變或變化。

進一步講，代理治理類型有效治理的基礎結構在過去（農業社會）不是問題，在今天（工商社會）它卻成為促其改變的問題，這些問題包括：變化了的個體狀態——從身份到契約的變化，從群體權利到個體權利的轉變，社會自主性與獨立性的發展，新的社會類別和社會組織形態的出現，這些都屬于結構性和基礎性的問題。事實上，代理治理的基礎性、結構性問題就存在于治理者與被治理者之間，這些問題的不斷放大，必然會導致如下問題突出出來，即私權保障問題 、公域與私域問題、公權與私權問題、人治與法治問題、治理腐敗與治理效能問題，等等。在社會結構轉型和社會群體加劇分化的情勢下，作為連接個體與公共的“中介結構”，代理治理體系能否在個體與公共之間有效發揮聯合、協作、應責與代表的治理功能和作用，讓基層社會發展出具有現代社會自治本質含義的“民治”系統，能否具備并擔負起有效實施黨和國家政治決策的能力，將面臨巨大的挑戰和變革壓力。

最后需要特別說明的是：我們是在國家與社會關系二分結構的前提下來討論代理治理的合理性問題的，這是否意味著政黨中心模式不屬于代理治理類型或模式范疇，或者說，它是一個歷史的例外？首先需要明確一個核心定義：代理治理是一種政治治理，區別于科層治理模式，也區別于社會自治模式。那么，政黨中心治理模式則需要從國家、政黨、社會三者的關系上來理解和解釋，或者說，政黨中心治理模式是由中國共產黨在國家與社會關系中的“位置”所決定的。第一，無論從結構上還是功能上看，作為執政黨的中國共產黨不同于世界政治現象中的一般政黨的意義，事實上它構成了一種社會公共權力；第二，中國共產黨既是執政力量，也是領導力量，作為執政的力量，是政治制度的實際操作者，作為領導的力量，可以不依賴政治制度即國家制度，而擁有實際的政治力量；第三，中國共產黨組織具有自身相對獨立性，在政府系統之外存在著廣大的黨員以及嵌入整個社會的黨的基層組織。也就是說，在國家與社會關系中，作為中國社會領導核心的中國共產黨具有決定性的作用。這就意味著中國社會的權力關系與一般國家有很大差別，這種差別決定了不能直接用國家與社會的二分法來研究中國問題，而是要充分考慮到中國共產黨作為一種特殊的政治力量在國家生活、社會生活以及國家與社會關系中的重要作用。〔31〕國家體制的政黨政治影響因素，對中國的社會政治和社會關系發揮著實質性的影響，它是國家權力、基層社會秩序的合法性來源。從世界范圍看，政黨主導型國家的基層社會治理往往以政黨為中心，其關鍵是在基層社會治理過程中發揮政黨的領導和引領作用。〔32〕中國共產黨是國家的組織者和建設者，它不是一個社會組織，而是中國社會的領導核心和組織核心，國家治理和社會治理以政黨為組織領導核心，區別于多黨競爭的代議制治理模式（以國家中心主義、社會中心主義或個人中心主義為理論基礎），它是一種建立在民主集中制原則基礎上的政黨中心主義的社會治理模式，也就是說，政黨領導和引領社會治理是當下中國地方（基層）治理中最為核心的一種模式，它塑造了一個不同于一般現代國家與社會關系的新型的國家與社會關系的結構形式。

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【責任編輯：劉彥武】

〔基金項目〕國家社科基金項目“新中國基層政府（縣鄉）治理體系現代化建構研究”（22BZZ042）

〔作者簡介〕周慶智，中國社會科學院政治學研究所研究員，北京100732。

①理論上講，人類政治共同體有兩種主要類型：專制社會和民主社會。這兩種類型關于國家與社會關系的設定，大體說來，有國家與社會二元對立或國家與社會二元合一，后者通過代理機構來治理基層社區，這個代理機構可以是“國家經紀”，也可以是立足于聯合與協作的“法團主義”，也可以稱之為官民共治的一種類型。

②“群眾路線”是執政黨實現政治輸入和政治輸出的政治邏輯、組織邏輯和實踐方式。

①清代前期的財政體制是傳統中國財政模式的代表，“不完全財政”是它的典型特征。即法典對國家每年正常的財政收支規定相對固定的額度。無論社會經濟情況發生怎樣的變化，均不得突破規定的支出范圍和額度。這種不能因事設費、在制度上就存在支出缺口的財政體制，稱之為“不完全財政”。

①“國家經紀”是代理治理的一種，這個概念是由杜贊奇提出來的，它是在近代國家政權建設（state-buiding）背景下，來考察地方權威授權來源的變化。至于杜贊奇把這個代理人結構區別為“保護型經紀”或“贏利型經紀”，實在沒有多少學理上的必要，因為作為國家經紀的構成部分，這兩者沒有本質的不同，無論是從官的角度看還是從民的角度看。只是在天下承平時，官府及其代理人各取所需，但一旦天下大亂便離心離德，“保護型經紀”蛻變為“贏利型經紀”，此種區分的價值和意義僅在于此，也是為了便于討論而已。參見杜贊奇：《文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村》，江蘇人民出版社，2018年。

②馬克思主義的“政黨-社會關系”理論，既強調已存在的社會結構與社會群體對政黨的塑造作用，也強調政黨本身作為能動主體對社會的塑造。參閱張躍然：《反映社會還是塑造社會？ ——國外社會學討論“政黨—社會關系”的兩條路徑》，《社會學研究》2018年第3期。

③“總體性社會”這個概念最初是由美國政治學家鄒讜提出來。參見Ho Ping-ti and Tsou Tang （eds.）， China in Crisis. Chicago： University of Chicago Press，1968；鄒讜：《中國二十世紀政治與西方政治學》，《思想家》，1989年第1期；孫立平：《自由流動資源和自由活動空間——論改革過程中中國社會結構的變遷》，《探索與爭鳴》1993年第1期。

①近些年來，一些學者基于中國的實踐經驗系統而明確地闡述了以政黨為中心的治理理論，例如，“制度變遷中的‘政黨中心論’”（楊光斌：《政治變遷中的國家與制度》，中央編譯出版社，2011年版，第182–219頁）、“將政黨帶進國家與社會關系當中”（景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關系范疇的反思與重構》，《探索與爭鳴》2019年第8期，第85–100頁）、“政黨中心的國家治理”（郭定平：《政黨中心的國家治理：中國的經驗》，《政治學研究》，2019年第3期，第13–22頁）。

①2024年《中國共產黨黨內統計公報》數據顯示，截至2023年12月31日，全國9125個城市街道、29620個鄉鎮、119437個社區（居委會）、488959個行政村已建立黨組織，覆蓋率均超過99.9%。全國共有機關基層黨組織77.1萬個，事業單位基層黨組織99.7萬個，企業基層黨組織160.0萬個，社會組織基層黨組織18.3萬個。

①參見楊貞德：《自由與自治：梁啟超政治思想中的“個人”》，載《二十一世紀》2004年8月第84期；孔飛力：《封建、郡縣、自治、立憲：晚清學者對中國政體的理解與倡議》，載中國社會科學院近代史研究所編譯室編：《國外中國近代史研究》（第27輯），中國社會科學出版社，1995年，第10頁。

②馬端臨：《文獻通考》卷十《戶口考·一》。

③這里討論的是這樣一種政治庇護主義關系，即隨著人類社會邊界的擴張和政治社會的興起，庇護關系從一種庇護者與被庇護者之間有限的、人際的、半制度化的雙邊關系延伸到更為廣泛的社會和組織領域。庇護關系隨即發展為一種復雜的社會安排，成為一種重要的秩序模式，它構造了資源流動、權力關系、交換關系以及它們在社會中的合法化。其中城市大多以個體的形式存在，鄉村大多以群體的形式存在。

①韋伯對法理型權威的定義：對合理性制度的服從，建立在信任規章制度和行為規則的合法性與合理性基礎上，來自于制度表現出的價值合理性或目的合理性，形成官僚制組織，組織關系為理性非人格關系。法理型統治建立在正式制訂的規則和法令的正當性基礎之上。被統治者不再是服從于統治者個人，而是服從于法規，他之所以服從，是因為他相信法律和規章制度是正當的和合理的。法理型統治的典型形式就是官僚制（又名科層制）。

②改革開放后，國家或全民所有的社會組織在整個中國社會中所占的比重在迅速下降，在某些經濟領域和行業中，國家或全民所有的經濟組織已經變成一個很小的部分，取而代之的是私營的、合資的或股份制的經濟組織形式。進入市場組織的人在不斷增長，還在單位利益結構當中的人在不斷地減少。參閱李漢林：《中國單位社會：議論、思考與研究》，中國社會科學出版社，2014年，第1頁。

①蕭鳳霞（HelenSiu）通過對鎮、鄉、村的個案研究，發現傳統時代的社區具有較大的自主性，國家利用地方精英分子控制民間社會與社區生活。但自20世紀以來，國家行政權力不斷地向下延伸，使社區“細胞化”，造成社區國家化的傾向。參閱Siu，Helen F.，Agents and Victims in South China：New Haven：Yale University Press，1989.

①比如，社會學或社會人類學的所謂“禮治秩序”，更傾向于地方性知識的結構關系特征方面，法理學或法律文化學的所謂“禮法秩序”，則更傾向于地方性規范與國家法的相互作用關系。參見費孝通著《鄉土中國》，人民出版社2008年版，第112-120頁；梁治平著《清代習慣法：社會與國家》，中國政法大學出版社1996年版，第1頁。

②這為改革開放后社會學和人類學對東南、華南地區的村社共同體研究一再地證明。尤其是改革開放后興起的田野調查，其中社會學、民族學、文化人類學的研究把人們的視線更多地引向作為田野調查對象的微觀社會，“小共同體”“地方性知識”“小傳統”“地方性崇拜與祭祀圈”，這類概念成為討論的中心，它們一個共同的地方是，關注地方性知識體系，亦即把村社共同體結構關系的討論建立在對地方性規范的梳理和分析上。

①這里所說的支配方式這一概念，是指行使控制或統治權力的方式。在韋伯的討論中，“支配是指這樣一種情形：支配者所明示的意志（‘命令’）旨在影響他人（被支配者）的行為，且確實對其行為產生了一定社會意義上的影響，即被支配者猶如把命令的內容當作自己行為的準則。從這一關系的被支配者一端來看，這一情形可稱為‘順從’”（韋伯：《韋伯作品集III：支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2004年版，第8頁）。

Between the Individual and the Public： A Comparative Historical Analysis of Delegated Governance Types

ZHOU Qing-Zhi

〔Abstract〕Delegated governance is a form of social organization and management that connects individuals with the public sphere， serving collaborative， accountability， and representative functions. The authority in delegated governance originates from the state， representing a Weberian mode of state domination， through which a relationship of state power domination between individuals and the public is maintained. Delegated governance types have evolved differently across historical stages and have been implemented at various levels of generality. A comparative historical analysis of traditional and modern types of delegated governance aims to reveal the general characteristics and historical significance of this social organizational and management model. It involves examining its underlying premises， fundamental principles， and structural conditions， and particularly highlighting its political-social characteristics， concepts of order， institutional mechanisms， and internal contradictions and tensions. Such analysis provides deeper insights into the general features， institutional characteristics， and logical causalities of the current grassroots governance system.

〔Key words〕Types of Delegated Governance; Individual and public; Social organization and management mode; Comparative historical analysis