在個(gè)體與公共之間：代理治理類型的比較歷史分析

〔摘要〕代理治理是一種社會(huì)組織與管理模式，它連接個(gè)體與公共并發(fā)揮協(xié)作、應(yīng)責(zé)與代表的作用。代理治理的授權(quán)來(lái)源于國(guó)家，屬于韋伯意義上的國(guó)家支配方式之一種，亦即在個(gè)體與公共之間維護(hù)一種國(guó)家權(quán)力支配關(guān)系。代理治理類型在不同的歷史階段以不同的方式展開(kāi)，也在不同的普遍性層次上展開(kāi)。對(duì)傳統(tǒng)與現(xiàn)代代理治理類型進(jìn)行比較歷史分析，關(guān)鍵在于揭示這種社會(huì)組織與管理模式的一般特點(diǎn)和歷史意義，它所依據(jù)的一系列前提及其基礎(chǔ)性原則與結(jié)構(gòu)性條件，尤其要揭示這種社會(huì)治理類型的政治社會(huì)特性、秩序觀念、制度機(jī)制及其矛盾與張力，以便更好地認(rèn)識(shí)當(dāng)下基層治理體系的一般特征、體制機(jī)制特點(diǎn)及其邏輯因果關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕代理治理類型；個(gè)體與公共；社會(huì)組織與管理模式；比較歷史分析

〔中圖分類號(hào)〕D630"〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A"〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2025）02-0081-17

一、問(wèn)題的提出：作為社會(huì)組織與管理方式的代理治理類型

當(dāng)下關(guān)于基層治理問(wèn)題的討論，大都不出針對(duì)基層黨政科層的官僚主義和消極無(wú)為主義的主題之外。為什么只關(guān)注基層黨政科層體系的官僚化問(wèn)題？因?yàn)椋话阏J(rèn)為基層社會(huì)大體上是由基層黨政組織一元治理的、由黨的基層組織與一套綿密的行政系統(tǒng)或準(zhǔn)行政系統(tǒng)運(yùn)作的。所以，在預(yù)設(shè)的（政治的或行政的）前提下，基層治理能力被簡(jiǎn)化/理解為干部執(zhí)行力或行政效率。再者，幾乎所有問(wèn)題的討論都是針對(duì)具體的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，用特殊主義的提問(wèn)邏輯指導(dǎo)論述，再用普遍主義概念包裝特殊主義事實(shí)。而且，這種討論還有一個(gè)共同點(diǎn)，即大都討論“官”的一邊，只限于“治術(shù)”或“吏治整飭”問(wèn)題，且以政策演繹見(jiàn)長(zhǎng)。

除了上述將基層治理不力的原因歸咎于基層黨政系統(tǒng)的“官僚化”之外，還有如下一些比較有代表性的觀點(diǎn)，其中有一種似是而非的看法，即所謂“行政有效，治理無(wú)效”〔1〕，這被認(rèn)為是由于本應(yīng)并存的兩套管理系統(tǒng)——政府行政系統(tǒng)與社會(huì)自治系統(tǒng)——變成了一套系統(tǒng)。基層社會(huì)處于國(guó)家行政體系之外，所謂“行政有效”，似意指基層正式與非正式組織（黨支部及各種黨群組織、企事業(yè)單位與授權(quán)社會(huì)組織）的執(zhí)行力或行政效率，但此類組織的行政化與國(guó)家行政體系不同，后者要求必須保持（韋伯意義上的 ）行政的（職權(quán)）完整性與（事權(quán)）統(tǒng)一性，屬于“法理型權(quán)威”，而前者并不具備“科層制的職業(yè)化官僚”的性質(zhì)特征，事實(shí)上正是這種不完整、不統(tǒng)一的“行政化”或“官治化”致使社會(huì)自治系統(tǒng)名不符實(shí)，造成基層社會(huì)“治理無(wú)效”的后果。另外，還有一種看法是“行政吸納治理”，其實(shí)指的也是基層“行政化”或“官治化”現(xiàn)象，與前面的看法也差不多是一個(gè)意思：以民治輔佐官治。大致意思是：在基層社會(huì)，“行政吸納”與“授權(quán)治理”是兩種突出的社會(huì)組織與管理方式。前者是指黨政機(jī)構(gòu)吸納原本存在的地方單位，使其進(jìn)入國(guó)家行政體系，并委以新的公務(wù)身份，承擔(dān)“代理治理”的職能〔2〕，后者是指在企事業(yè)單位及群眾組織中復(fù)制“準(zhǔn)行政”代理關(guān)系，對(duì)其公共職能的實(shí)現(xiàn)則再行復(fù)制代理單元，這種（間接）代理方式一般是通過(guò)培植和扶持社會(huì)組織的方式來(lái)進(jìn)行的。〔3〕上述看法，一是把基層治理體系視為國(guó)家政權(quán)分支；二是把“社會(huì)自治系統(tǒng)”視為“政府行政系統(tǒng)”的一個(gè)輔助性或依附性的構(gòu)成部分。

上述討論或明或暗地指證了這樣一個(gè)事實(shí)：代理治理（組織）的普遍存在，但大多數(shù)討論又無(wú)不將其歸屬于輔助性的、依附性的一類（行政）授權(quán)組織形式。之所以如此，是由于討論問(wèn)題的預(yù)設(shè)前提和對(duì)基層治理體系的本質(zhì)和范疇的界定不同所致。因?yàn)橹T如此類的看法有一個(gè)共同之處，即把基層政權(quán)（組織）系統(tǒng)與基層社會(huì)（組織）系統(tǒng)混同于一。也就是說(shuō)，在這樣的研究視野中，“從縣衙門口到每家大門之間的一段情形”（費(fèi)孝通的描述，亦即在個(gè)體與公共之間）具有委托代理性質(zhì)的中介組織結(jié)構(gòu)形式并不存在，或者即使存在也只不過(guò)是國(guó)家政權(quán)分支或依附性的授權(quán)組織（authorized organizations）而已。這種判斷導(dǎo)致如下一些突出的邏輯設(shè)定后果，一是社會(huì)（社區(qū)）國(guó)家化，即把國(guó)家體制與地方治理單位（組織）混同一理，有意或無(wú)意地把國(guó)家與社會(huì)一體化作為前提條件；二是治理一元化，即把地方治理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化為黨政一元的政治治理結(jié)構(gòu)，目標(biāo)是將基層社會(huì)納入國(guó)家體系，同時(shí)假定其余的政治社會(huì)力量被吸納于各種控制組織形式之中；三是治理全能化，即把社會(huì)治理直接理解為“官治”，后者的治理任務(wù)就是對(duì)來(lái)自基層社會(huì)的內(nèi)部力量進(jìn)行政治、行政整合。以此為前提，關(guān)于治理的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)似乎無(wú)不是如何設(shè)計(jì)更多的機(jī)構(gòu)去“引導(dǎo)”和“管理”分散的、原子化的個(gè)體，幾乎所有的討論無(wú)不局限于“吏治整飭”或“人治—吏治”模式〔4〕的完善上。

鑒于上述，若把基層治理組織體系視為一個(gè)完整單元，先要對(duì)基層治理體系做出結(jié)構(gòu)性質(zhì)與概念范疇的界定，這樣做的目標(biāo)是要把基層政權(quán)體系與基層社會(huì)治理體系區(qū)別開(kāi)來(lái)，將國(guó)家與社會(huì)之間所形成的治理體系作為一個(gè)功能性整體來(lái)對(duì)待并確證其屬性及結(jié)構(gòu)特征，或者說(shuō)在理論上把這個(gè)區(qū)別于國(guó)家體系與基層社會(huì)體系的“中介結(jié)構(gòu)”的特性做出準(zhǔn)確定義。

從授權(quán)來(lái)源與結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)上看，基層社會(huì)治理體系屬于一種代理治理類型，是一直存在于人類社會(huì)中的一種社會(huì)組織與管理形式。代理治理并非什么新模式，它在歷史上有不同的概括或組織形態(tài)，例如，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳自治”“鄉(xiāng)里制度”“保甲制”，近代的“國(guó)家經(jīng)紀(jì)”，當(dāng)代的“單位制模式”“政黨中心治理模式”，等等，都是一種代理組織類型或模式。故此，毋寧把它視為（在國(guó)家與社會(huì)之間聯(lián)合與協(xié)作的意義上）“官民共治”的政治治理模式之一種。當(dāng)然，各類模式所面對(duì)的社會(huì)基礎(chǔ)和合法性基礎(chǔ)及其所要處理的問(wèn)題，在不同的歷史階段以不同的方式展開(kāi)，也在不同的普遍性層次上展開(kāi)，但所涉核心卻無(wú)不落在個(gè)體與公共（社會(huì)與國(guó)家）的權(quán)利關(guān)系問(wèn)題上。是故，在上述意義上，可以把代理治理理解為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種類型或國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種具體形態(tài)，而且傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)都有這種類型和具體形態(tài)①。換言之，無(wú)論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)問(wèn)題都是關(guān)于個(gè)體與公共的權(quán)利關(guān)系問(wèn)題，只是由于兩者的政體類型屬性和社會(huì)性質(zhì)（農(nóng)業(yè)社會(huì)或工商社會(huì)）不同而衡量的標(biāo)準(zhǔn)（比如人治或法治的分類）不同而已。

本文以“代理治理” （agent governance）作為研究單元，對(duì)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的代理治理類型做一個(gè)比較歷史分析，考察傳統(tǒng)與現(xiàn)代代理治理類型的歷史特性、結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)、一般性特征和過(guò)程及其背后的機(jī)制，在比較的基礎(chǔ)上，對(duì)這種治理類型做出一般性的概括和分析，揭示現(xiàn)實(shí)與歷史的連續(xù)性關(guān)系，嘗試對(duì)當(dāng)今基層社會(huì)（社區(qū)）治理體系存在的一些基礎(chǔ)性與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題提供一個(gè)分析框架或解釋可能。第一，代理治理的權(quán)威來(lái)源。代理治理乃指國(guó)家通過(guò)代理組織（agency）連接個(gè)體與公共實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的組織與管理，這個(gè)代理組織體系的權(quán)力雖然來(lái)源于國(guó)家授權(quán)，但與國(guó)家體制又有本質(zhì)的不同，因?yàn)榇碇卫斫M織體系是由各類被委以“公務(wù)組織身份”的治理單元構(gòu)成，這些治理單元以各自不同的方式行駛著自己的權(quán)力，這種組織關(guān)系與受制于國(guó)家法理權(quán)威規(guī)范約束的公共組織有質(zhì)的不同，它以“利益平衡或博弈為中心”，并非是單純的命令與支配關(guān)系。是故，即使以“行政吸納治理”的“行政化”或“官治化”來(lái)覆蓋代理治理組織體系，也不能解決“科層體系中的身份統(tǒng)一和實(shí)際控制權(quán)相分離”這樣一種治理局面〔5〕，更不能保證它們就必然具備公共性質(zhì)并能夠擔(dān)負(fù)起基層社會(huì)的公共責(zé)任和公共事務(wù)。第二，代理治理的政治屬性。代理治理是一種政治治理，它的以政黨為中心的組織體系必須具備有效實(shí)施黨和國(guó)家政治決策的能力。因此，其有效治理取決于兩個(gè)方面，一方面是代理治理能否在個(gè)體與公共之間發(fā)揮有效的應(yīng)責(zé)能力，這取決于其政治治理邏輯即“群眾路線”能否做到“代表群眾的利益”和“與群眾的利益保持一致”，即“群眾路線”機(jī)制是否有效發(fā)揮作用②；另一方面是隨著市場(chǎng)化的深入和利益多元化的發(fā)展，社會(huì)分化與社會(huì)變遷，其中個(gè)體權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的不斷完善和保障必然導(dǎo)致社會(huì)主體意識(shí)的增強(qiáng)，出現(xiàn)對(duì)個(gè)人自治權(quán)與社會(huì)自治權(quán)的公共需求，代理治理體系擔(dān)負(fù)的政治整合、行政整合、社會(huì)整合功能將面臨結(jié)構(gòu)性的挑戰(zhàn)和變革壓力。第三，代理治理制度機(jī)制張力。一是在政治與行政之間。對(duì)于基層治理來(lái)說(shuō)，政治與行政的關(guān)聯(lián)是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的、功能性的問(wèn)題，后者并非奉行“基于抽象規(guī)則來(lái)行使權(quán)威”的制度主義邏輯，或者說(shuō)，行政屬于“以規(guī)章制度為本”的科層治理范疇，政治則要考慮民意，其政策制定和實(shí)施需置于政治認(rèn)同和合法性的絕對(duì)考量之上。盡管行政服務(wù)于黨務(wù)，但在法理權(quán)力與政治權(quán)力之間存在著如何協(xié)調(diào)、融合與轉(zhuǎn)化的關(guān)系。二是在公域與私域之間。代理治理有廣泛的政治授權(quán)與行政授權(quán)以及多頭的授權(quán)來(lái)源和隨意性授權(quán)方式，比如來(lái)自上級(jí)政府的“行政責(zé)任書(shū)”，和來(lái)自上級(jí)黨委組織的政策要求與政治任務(wù)，在體制外行政疏于正式規(guī)章制度約束、政治任務(wù)服從權(quán)力意志的情況下，以及在個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的制度和法律保障不完善的情況下，公域和私域的界限具有不確定性和非規(guī)范性特點(diǎn)，并且后者的邊界通常由治理者可以主觀定義，結(jié)果是，公權(quán)肆意進(jìn)入私權(quán)領(lǐng)域的現(xiàn)象并未引起足夠的重視，由此引發(fā)的“官民對(duì)立” 極易將社會(huì)矛盾政治化并把矛盾糾紛引向?qū)搀w制的不信任和對(duì)立沖突上。

二、 代理治理的傳統(tǒng)類型：權(quán)威來(lái)源、制度機(jī)制及其結(jié)構(gòu)變化

對(duì)傳統(tǒng)代理治理類型的概括，方便的做法是從中華帝國(guó)地方權(quán)威的授權(quán)來(lái)源上展開(kāi)。皇權(quán)時(shí)期，代理治理存在于縣以下基層社會(huì)，或者說(shuō)，縣以下基層社會(huì)秩序的主導(dǎo)力量乃是官方設(shè)置或授權(quán)的代理治理組織形式，這其中除了皇權(quán)的各種控制組織之外，當(dāng)然也包括士紳階層、宗族勢(shì)力。概括地講，傳統(tǒng)的地方權(quán)威是儒教權(quán)威、倫理權(quán)威與政治權(quán)威三位一體的混合形式，由擺脫了“民”的身份的享有特權(quán)（比如免除賦稅和體罰的特權(quán)的士人）或財(cái)富的地方精英構(gòu)成，服務(wù)于皇權(quán)。但這里需要特別說(shuō)明的一個(gè)問(wèn)題是，傳統(tǒng)社會(huì)是否存在兩個(gè)治理系統(tǒng)即官治系統(tǒng)與民治系統(tǒng)。關(guān)于中華帝國(guó)治理，一般認(rèn)為“皇權(quán)不下縣”，官治之外（“從縣衙門口到每家大門之間的一段情形”）有一個(gè)“鄉(xiāng)紳自治”的存在形式。〔6〕這個(gè)看法主要來(lái)自人類學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究，但這個(gè)論斷并不被歷史學(xué)、考古學(xué)的研究結(jié)論所支持，后者發(fā)現(xiàn)，遍布基層社會(huì)的還有皇權(quán)的各種（非正式組織）控制形式，如鄉(xiāng)里組織、保甲制度等。具體講，縣衙以下的代理體系存在三個(gè)非正式的權(quán)力系統(tǒng)在運(yùn)作：一是附屬于縣衙的職業(yè)化吏役群體；二是里甲、保甲等鄉(xiāng)級(jí)準(zhǔn)政權(quán)組織中的鄉(xiāng)約地保群體；三是由具有生員以上功名及退休官吏組成的鄉(xiāng)紳群體。〔7〕也就是說(shuō)，傳統(tǒng)社會(huì)并不存在一個(gè)官治系統(tǒng)之外的民治系統(tǒng)。毫無(wú)疑問(wèn)，鄉(xiāng)紳階層的作用是基礎(chǔ)性的、結(jié)構(gòu)性的，縣衙吏役和鄉(xiāng)約地保處于基層社會(huì)的邊緣。瞿同祖認(rèn)為，鄉(xiāng)紳階層是皇權(quán)體制外的非正式代理人，對(duì)于地方社會(huì)共同體而言，鄉(xiāng)紳只是在不損及自己切身利益的情況下，才會(huì)考慮社區(qū)的共同利益，并在州縣官和地方百姓之間進(jìn)行調(diào)停，州縣官所代表的皇權(quán)在縣以下的影響和控制作用卻并非可有可無(wú)。或者說(shuō)，作為皇權(quán)的“非正式代理人”，鄉(xiāng)紳既不是地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過(guò)憑借自己的特權(quán)地位而被（習(xí)慣上）接納為地方社群的代言人而已。〔8〕進(jìn)一步講，鄉(xiāng)紳既與皇權(quán)官僚體系休戚與共，同時(shí)又與基層民眾保持著密切聯(lián)系，在官民之間上下溝通并形成一種國(guó)家與社會(huì)之間中介（代理）性質(zhì)的聯(lián)結(jié)、整合與平衡關(guān)系。從秦漢至明清，一個(gè)由鄉(xiāng)紳、宗族等社會(huì)勢(shì)力所構(gòu)成的代理組織體系，發(fā)揮基層社會(huì)治理的功能，在城鄉(xiāng)之間、 皇權(quán)與民間社會(huì)之間起著不可替代的紐帶作用。如上所論，皇權(quán)體制依靠代理人治理基層社會(huì)，這個(gè)判斷大致不差。這等于說(shuō)傳統(tǒng)社會(huì)沒(méi)有民治或社會(huì)自治，因?yàn)槭聦?shí)上沒(méi)有。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系服務(wù)于皇權(quán)的治理邏輯，后者依靠“一切皆決于上”的官僚體制來(lái)治理社會(huì)，必然會(huì)發(fā)展出一個(gè)棲身于官民兩域的代理人體系，這個(gè)代理人體系依靠皇權(quán)體制“不完全財(cái)政”①下的法外收入等制度設(shè)計(jì)寄生于體制內(nèi)外。概言之，傳統(tǒng)的地方權(quán)威不僅包括鄉(xiāng)紳/縉紳勢(shì)力，也包括官方的各種授權(quán)組織勢(shì)力，還有盤根錯(cuò)節(jié)的氏族（宗族）勢(shì)力。故此，官與民或國(guó)家與社會(huì)之間不具有領(lǐng)域固定性的關(guān)系，一方面皇權(quán)體系與民間社會(huì)各自的支持體系不同，但另一方面后者從來(lái)都不是一個(gè)自主的和自足的民治系統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上皇權(quán)與基層社會(huì)是建構(gòu)在一種同構(gòu)性的、嵌入性的結(jié)構(gòu)支持關(guān)系上。

對(duì)傳統(tǒng)代理治理體系的界定，需明確如下幾點(diǎn)。第一，在皇權(quán)與個(gè)體之間，有一個(gè)“亦官亦民”的地方權(quán)威治理體系；第二，地方權(quán)威的授權(quán)來(lái)源，有來(lái)自官方的，比如胥吏群體、鄉(xiāng)里制度與保甲制度等，亦有來(lái)自民間勢(shì)力的，比如宗族、鄉(xiāng)紳等；第三，這類正式和非正式的代理組織都有各自的利益需求且互不隸屬，在官民兩邊維持權(quán)力與利益的平衡關(guān)系。

近代以來(lái)地方權(quán)威結(jié)構(gòu)實(shí)際發(fā)生的變化，即地方權(quán)威官制化。代理治理類型的呈現(xiàn)形式就是杜贊奇概括的“國(guó)家經(jīng)紀(jì)模式”。與傳統(tǒng)代理類型比較，后者并非本質(zhì)上的變化。雖然國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張根本地改變了鄉(xiāng)村社會(huì)中政治、文化和社會(huì)的聯(lián)系，但“國(guó)家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增（此處指人際或其他行政資源）機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系（如中國(guó)舊有的贏利型經(jīng)紀(jì)體制）來(lái)擴(kuò)大其行政職能”〔9〕，也就是說(shuō)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)并沒(méi)有改變?cè)械膰?guó)家與社會(huì)關(guān)系甚至有意復(fù)制舊的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。不僅如此，原有的代理機(jī)制發(fā)生變質(zhì)和退化，“國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)化不斷地壓迫原鄉(xiāng)村政權(quán)，使后者陷入困境，逐漸失去其原有的保護(hù)特征，那些贏利型國(guó)家經(jīng)紀(jì)紛紛鉆入村政權(quán)，以竊取國(guó)家轉(zhuǎn)讓給村莊的部分權(quán)力”①。此時(shí)的國(guó)家權(quán)力對(duì)底層社會(huì)的控制不是行政上的直接干預(yù)，而是通過(guò)鄉(xiāng)村精英（族長(zhǎng) 、鄉(xiāng)紳或地方名流）的中介來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目標(biāo)——權(quán)力擴(kuò)張和財(cái)稅汲取。在這個(gè)意義上講，近代以來(lái)“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”對(duì)地方權(quán)威（代理組織體系）的官治化并沒(méi)有帶來(lái)它想要的結(jié)果——政治控制和資源汲取，反而由于對(duì)代理組織（國(guó)家經(jīng)紀(jì)）改造的失敗造成了“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”，同時(shí)國(guó)家也沒(méi)有能夠成為一個(gè)新的政治單位，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)威角色、性質(zhì)及其與被治理者關(guān)系的變化。

三、 代理治理的現(xiàn)代類型：權(quán)威來(lái)源、制度機(jī)制及其結(jié)構(gòu)變化

1949年中華人民共和國(guó)成立后“單位制”成為城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理的代理組織形式。與傳統(tǒng)官民互嵌的代理結(jié)構(gòu)不同，單位（unit）乃是國(guó)家管制體制的一部分，但它并不是政權(quán)分支，而是政府治理社會(huì)的代理組織形式。單位組織在國(guó)家與社會(huì)之間建立中介聯(lián)系，亦即在個(gè)體與公共之間充當(dāng)著連接、協(xié)調(diào)、應(yīng)責(zé)和代表的代理組織角色。改革開(kāi)放后尤其是1990年后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的深入和新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的涌現(xiàn)，單位制治理模式發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，個(gè)人與組織（單位）之間的相互關(guān)系發(fā)生了歷史性改變，以政黨為中心重組社會(huì)，在個(gè)體與公共之間重構(gòu)新的社會(huì)組織化形式，這意味著從傳統(tǒng)單位治理模式向政黨中心治理模式的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

接下來(lái)我們用“單位治理”和“政黨中心治理”這兩個(gè)概念來(lái)概括1949年后代理治理類型或模式的權(quán)力基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。從中國(guó)的政黨與社會(huì)關(guān)系上看，這兩個(gè)概念沒(méi)有本質(zhì)上的不同，差異主要在于“政黨塑造社會(huì)”②的領(lǐng)導(dǎo)和組織形式以及社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系的變化上，亦即差異在于政治治理組織形式、資源分配方式與社會(huì)基礎(chǔ)分化程度上，所以接下來(lái)的概括主要集中于單位制結(jié)構(gòu)功能向政黨中心模式的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及其社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)整合機(jī)制的變化上。

所謂“單位治理”，亦稱“單位社會(huì)”，也被概括為總體性社會(huì)或全能型社會(huì)③，事實(shí)上，政黨國(guó)家體制（party-state system）乃是一個(gè)全能國(guó)家〔10〕，它負(fù)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、收稅、征兵、修路、維持治安、救濟(jì)窮人等等公共責(zé)任，因此個(gè)體民眾彼此之間也就不需要合作和聯(lián)合。不僅如此，個(gè)體必須依賴和忠誠(chéng)于所在的單位，才能得到基本的資源分配資格和基本生存權(quán)利，這個(gè)資格和權(quán)利不僅包括物質(zhì)資源，而且也包括就業(yè)和得到權(quán)力、威望的機(jī)會(huì)。舉凡生產(chǎn)資料、就業(yè)機(jī)會(huì)、居住的權(quán)利，都直接控制在國(guó)家之手。1949年后個(gè)體民眾從傳統(tǒng)的血緣和地緣關(guān)系提供利益的村社共同體中進(jìn)入到新的國(guó)家再分配體制中——國(guó)家行政組織、企事業(yè)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織及群眾組織建立起來(lái)的“單位”。新的社會(huì)關(guān)系的建立實(shí)際上是整個(gè)社會(huì)的新的組合形式的必然要求，在這種組織中，一個(gè)人并不是以一個(gè)片面的角色成為這個(gè)組織的一員的，相反，而是以一個(gè)完整的個(gè)人的方式成為這個(gè)組織的一個(gè)成員，在這種可以被稱之為總體性組織（在城市中是單位，在農(nóng)村是人民公社）當(dāng)中，要求它的成員與組織建立全面性的關(guān)系，而且除了一些自然屬性的關(guān)系之外，其人際關(guān)系應(yīng)當(dāng)主要限于其組織之內(nèi)。形成這樣的一種組織形式的基礎(chǔ)，是個(gè)人對(duì)組織的全面依賴與效忠。〔11〕換言之，在政府與社會(huì)之間，國(guó)家取代傳統(tǒng)上由家族、宗族或鄉(xiāng)紳提供的庇護(hù)關(guān)系，順理成章地成為全體國(guó)民的監(jiān)護(hù)人，這部分地回應(yīng)了如下看法，即“隨著國(guó)家集權(quán)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，國(guó)家對(duì)人力、稅收、賦役的需要急劇增加，現(xiàn)代化進(jìn)程中物質(zhì)匱乏和保障的缺乏，導(dǎo)致了庇護(hù)關(guān)系客觀上成為對(duì)社會(huì)保障的一種‘替代’機(jī)制，對(duì)于穩(wěn)定、鞏固現(xiàn)代國(guó)家制度具有重要意義”〔12〕。在城市，這意味著就業(yè)、住房、公費(fèi)醫(yī)療、子女就學(xué)、副食補(bǔ)貼以及其他福利等資源的獲得；在農(nóng)村，這標(biāo)志著一個(gè)人獲得了生存的基本權(quán)利，即參加勞動(dòng)的權(quán)利和獲得生活資料的權(quán)利。〔13〕并且只有同時(shí)具備屬地戶籍和單位成員資格，個(gè)體才能夠進(jìn)入由國(guó)家所控制的活動(dòng)空間并獲得接近國(guó)家配置的資源組織的成員權(quán)利認(rèn)證當(dāng)中。

改革開(kāi)放后，由于“賦權(quán)社會(huì)”（empowering society），原來(lái)的單位利益組織化架構(gòu)大部分解體，進(jìn)入到具備公共社會(huì)屬性的資源分配體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中。這個(gè)轉(zhuǎn)變首先始于社會(huì)成員的歸屬單位變化。在城市，國(guó)家或全民所有的社會(huì)組織在整個(gè)中國(guó)社會(huì)中所占的比重在迅速下降，在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行業(yè)中，國(guó)家或全民所有的經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)變成一個(gè)很小的部分，取而代之的是私營(yíng)的、合資的或股份制的經(jīng)濟(jì)組織形式。〔14〕進(jìn)入市場(chǎng)組織的人在不斷增長(zhǎng)，還在單位利益結(jié)構(gòu)當(dāng)中的人在不斷地減少。鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨變，一是實(shí)行村民自治制度，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社的集體化組織形式；二是鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)系方式發(fā)生了變化。人際關(guān)系的倫理化、個(gè)體化、契約化，構(gòu)成了鄉(xiāng)村生活各種社會(huì)關(guān)系中的基本形式。上述變化的實(shí)質(zhì)性意義體現(xiàn)在權(quán)利獲得方面。在城市，市場(chǎng)化改革的深入，隨之而來(lái)的是分配制度的變化，推動(dòng)社會(huì)分工和專業(yè)化的發(fā)展和職業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化。也就是說(shuō)，基本經(jīng)濟(jì)制度的變化，有了從事非公有制經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)；經(jīng)濟(jì)體制的變化，使人們進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的各個(gè)環(huán)節(jié)；尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，使單位分流出來(lái)的人紛紛轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了新的社會(huì)階層，包括民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等。在農(nóng)村，在基本權(quán)利方面，農(nóng)民在居住與遷徙自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)方面獲得了有限的但卻是具有實(shí)質(zhì)意義的改變，這主要包括資源（財(cái)產(chǎn)、資本和人力資源）流動(dòng)、控制權(quán)的變化。前者的變化就是部分農(nóng)民變成農(nóng)民工（離開(kāi)村莊到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民）之后有了工資性收入，后者的變化就是實(shí)施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”所造成的資源控制權(quán)變化，作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)、生活資料，土地使用權(quán)掌握在農(nóng)民的手中。在政治權(quán)利方面，村民自治制度賦予農(nóng)民以選舉權(quán)與被選舉權(quán)，農(nóng)民參與和監(jiān)督農(nóng)村公共事務(wù)的權(quán)利也是開(kāi)放的，即村級(jí)行政與村務(wù)管理的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)權(quán)利方面，農(nóng)民在勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)處分權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等）、社會(huì)保障權(quán)（家庭保障、“五保”保障、優(yōu)待撫恤保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度）等方面，不同程度地在推進(jìn)和完善當(dāng)中。總之，改革開(kāi)放后城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系變化，程度不同地體現(xiàn)在由教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、健康權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、社會(huì)安全權(quán)、環(huán)境權(quán)等構(gòu)成的民生權(quán)利體系和由知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等構(gòu)成的民主權(quán)利體系這兩個(gè)權(quán)利框架體系當(dāng)中。

上述變革帶來(lái)的治理體制機(jī)制變化，就是國(guó)家與社會(huì)之間有了結(jié)構(gòu)性的區(qū)分，亦即國(guó)家與個(gè)人之間有一個(gè)中間地帶，并且這個(gè)中間地帶由于社會(huì)分工和社會(huì)合作的不斷深化、市場(chǎng)化的不斷擴(kuò)大而明確、多元。所謂的“社會(huì)轉(zhuǎn)型”與“社會(huì)變遷”就具有了非常豐富的政治社會(huì)含義，比如，新舊（經(jīng)濟(jì)社會(huì)）體制的轉(zhuǎn)化、單位社會(huì)的逐步解體、利益群體的分化和新的社會(huì)身份的出現(xiàn)，社會(huì)分歧與社會(huì)沖突的增多、社會(huì)分層及公共社會(huì)的不斷型塑、各種替代性資源的出現(xiàn)，等等。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、社會(huì)聯(lián)系方式、社會(huì)關(guān)系的變化，要求舊的治理體系必須做出適應(yīng)性調(diào)整，以應(yīng)對(duì)如此多中心的權(quán)力關(guān)系和多元化的社會(huì)關(guān)系。

以政黨為中心重組社會(huì)，成為新時(shí)代中國(guó)社會(huì)治理的中心問(wèn)題，政治體制原因如下。其一，從政黨政治理論上講，在政黨國(guó)家體制（party-state system）中，政黨與國(guó)家融為一體。〔15〕中國(guó)共產(chǎn)黨“作為整體的政黨”，可以被看作是國(guó)家的復(fù)本（a duplication of the state），它既在國(guó)家中，也同時(shí)在社會(huì)中。其二，關(guān)于政黨與社會(huì)關(guān)系，馬克思主義理論有如下論述：一方面，當(dāng)社會(huì)群體形成共同的身份認(rèn)同和利益訴求之后，政黨作為這些社會(huì)群體的反映和表達(dá)而出現(xiàn)，其后續(xù)的變化也是被這些社會(huì)群體的變化所塑造的；但另一方面，作為行動(dòng)主體的“社會(huì)群體”這個(gè)范疇并不是自發(fā)出現(xiàn)的，而是被政黨塑造出來(lái)并不斷塑造的，也就是說(shuō)，是政黨的政治行動(dòng)將多元而分散的個(gè)體民眾聚合成具有統(tǒng)一身份認(rèn)同和利益訴求的社會(huì)群體。〔16〕概言之，政黨在組織或塑造社會(huì)的過(guò)程中，必須將自身融入社會(huì)，植根于社會(huì)，而不能外在于社會(huì)。并且，政黨融入社會(huì)，并不僅僅是為了塑造社會(huì)，而在于組織社會(huì)。政黨主要通過(guò)組織嵌入、價(jià)值引領(lǐng)和資源整合三個(gè)維度，實(shí)現(xiàn)其對(duì)基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)。組織嵌入是集體行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的組織保障，也是政黨領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)基層社會(huì)治理的核心所在；資源整合是克服集體行動(dòng)困境的有效辦法，是基層參與和決策的動(dòng)力系統(tǒng)；價(jià)值引領(lǐng)可以為多元參與提供激勵(lì)，是保障基層治理有效運(yùn)行的長(zhǎng)久之策。〔17〕這三個(gè)維度共同發(fā)揮作用，將分散的個(gè)體和群體整合進(jìn)各種權(quán)威的代理組織當(dāng)中。總之，在組織社會(huì)或塑造社會(huì)的過(guò)程中，政黨對(duì)社會(huì)進(jìn)行政治引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)政黨與社會(huì)一體化。這就是建立在“民主集中制”原則基礎(chǔ)上的政黨中心主義的一種社會(huì)治理模式①，亦即政黨領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)社會(huì)治理成為當(dāng)下中國(guó)地方（基層）治理中最為核心的一種模式。

四、 代理治理類型的比較分析：秩序觀念、群體權(quán)利、社會(huì)關(guān)系

接下來(lái)，我們對(duì)傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩種類型的代理治理展開(kāi)比較分析，之所以能夠?qū)@兩種代理治理類型進(jìn)行比較分析，是因?yàn)閮烧呔哂幸幌盗邢嗨苹蛳嗤那疤嵋约跋嗨苹蛳嗤幕A(chǔ)性與結(jié)構(gòu)性條件。但需要特別指出的是，比較分析的目標(biāo)，并不在于比較它們之間是差異更多還是相似更多，而在于揭示這種社會(huì)治理類型所依據(jù)的一般性原理，并且能夠?qū)残耘c差異性做出一個(gè)歷史性的制度邏輯解釋，以便更好地理解當(dāng)下基層治理體系的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、存在的一般性問(wèn)題及其各種變異和演化形式。

傳統(tǒng)與現(xiàn)代代理治理模式結(jié)構(gòu)都有自治的空間但都沒(méi)有自治的實(shí)質(zhì)性意義，這是兩者所具有的基礎(chǔ)性和結(jié)構(gòu)性的相同之處，也是代理治理類型能夠在個(gè)體與公共之間發(fā)揮“中介代理”作用的結(jié)構(gòu)性前提條件。在帝制時(shí)期，代理治理是一種“官民互嵌”的結(jié)構(gòu)形態(tài)，也就是說(shuō)，不存在一統(tǒng)到底的官治系統(tǒng)，也不存在官治之外的、獨(dú)立自主的民治系統(tǒng)。近現(xiàn)代后，這種“官民互嵌”形態(tài)經(jīng)歷“現(xiàn)代性”改造之后，進(jìn)入現(xiàn)代政黨國(guó)家治理范疇中，代理治理體系的基礎(chǔ)力量和社會(huì)組織形式都發(fā)生了本質(zhì)上的改變。但代理治理一直作為一種結(jié)構(gòu)性的制度安排發(fā)揮中介代理作用。這就是說(shuō)，與傳統(tǒng)類型的代理治理結(jié)構(gòu)相同或相似，近現(xiàn)代以來(lái)基層社會(huì)也沒(méi)有形成一個(gè)外在于、獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)自治（民治）系統(tǒng)，所不同者只是地方權(quán)威和地方精英在政治上和行政上被統(tǒng)統(tǒng)納入新的代理治理的結(jié)構(gòu)體系之中。

從上面的認(rèn)識(shí)出發(fā)，我們以現(xiàn)代的分析性概念為參照，從傳統(tǒng)與現(xiàn)代代理治理類型的比較分析和概括中，抽取出兩者相似或相同的一般性特點(diǎn)及其基礎(chǔ)性原則與結(jié)構(gòu)性條件。

第一，家國(guó)同構(gòu)與政治—社會(huì)一體化的秩序觀念。古今代理治理類型共享的一大制度文化特征是，國(guó)家（官）與社會(huì)（民）在觀念范疇和組織結(jié)構(gòu)上具有嵌入性特點(diǎn)。或者說(shuō)，傳統(tǒng)的“禮法社會(huì)”或“吏民社會(huì)”和現(xiàn)代的“總體性社會(huì)”（total society），本質(zhì)上都是官（國(guó)家）民（社會(huì)）一體化的社會(huì)。而且，在民眾的觀念中，皇權(quán)或國(guó)家始終作為一種具有最高的道德性與倫理性的文化符號(hào)意義而存在，故此，在民眾家國(guó)同構(gòu)的政治文化底蘊(yùn)中，傳統(tǒng)皇權(quán)概念與現(xiàn)代國(guó)家概念沒(méi)有什么不同，或者說(shuō)從傳統(tǒng)皇權(quán)到現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型變遷與民眾的觀念世界并沒(méi)有多大關(guān)聯(lián)，這也是支持傳統(tǒng)與現(xiàn)代代理治理類型存在的歷史制度文化條件。從差異性上看，宏觀結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)與現(xiàn)代的不同，在于皇權(quán)（國(guó)家）在保證賦役的征收和維護(hù)地方安靖之外，絕少干預(yù)民間的生活秩序，除了在極個(gè)別領(lǐng)域（如鹽鐵官營(yíng)）外；但近現(xiàn)代以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)成為國(guó)家財(cái)稅汲取與政治秩序穩(wěn)定的來(lái)源，這突出體現(xiàn)在“國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力”（state infrastructural power）的全面覆蓋和強(qiáng)化。微觀結(jié)構(gòu)上，基層治理的“安排秩序觀念”（ordering ideas）及其社會(huì)力量發(fā)生了轉(zhuǎn)化。就傳統(tǒng)的代理治理而言，儒家文化提供了諸如天下、家—國(guó)、官—民、公—私等概念范疇的本原意義——權(quán)力本位觀念、等級(jí)身份觀念、群體權(quán)利觀念等秩序觀念，規(guī)定了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本性質(zhì)——同質(zhì)性、嵌入性且具有相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系。近現(xiàn)代以來(lái)儒家的那一套意義體系已經(jīng)不存在，新的（國(guó)家主義本質(zhì)的）意識(shí)形態(tài)如國(guó)家至上、民族主義、社會(huì)本位、集體價(jià)值等承擔(dān)起為社會(huì)秩序提供依據(jù)和原則的任務(wù)，社會(huì)整合功能以追求與政治（社會(huì)）組織一體化為目標(biāo)，以行政組織化方式把各種社會(huì)成分和社會(huì)關(guān)系納入新的（官—民）國(guó)家一體化管制體系當(dāng)中。從共同性上看，其一，道德理想與社會(huì)制度合一。所謂道德與制度合一，亦即“制度意識(shí)形態(tài)化”或“意識(shí)形態(tài)制度化”。在這里，只有主張道德目標(biāo)與社會(huì)制度等同的觀念系統(tǒng)，才能成為政治（社會(huì)）一體化結(jié)構(gòu)中的意識(shí)形態(tài)。傳統(tǒng)代理治理在觀念上的社會(huì)整合不難理解，即承擔(dān)著儒家文化這種“意識(shí)形態(tài)”組織功能的是由士紳階層（包括宗族長(zhǎng)及家長(zhǎng)）發(fā)揮政治倫理化（德化和教化）作用，所以，士紳成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的中介性功能角色，即將（儒家倫理）道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為社會(huì)整合的組織力量。近現(xiàn)代后，現(xiàn)代政黨政治將意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化為社會(huì)整合力量，擔(dān)負(fù)起社會(huì)凝聚與社會(huì)組織的功能，政黨基層組織取代士紳階層而發(fā)揮意識(shí)形態(tài)的社會(huì)價(jià)值整合作用。在政黨國(guó)家體制中，政黨既嵌入于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，也全面滲透于社會(huì)領(lǐng)域當(dāng)中。這一事實(shí)帶來(lái)了兩層遞進(jìn)的變化：首先作為公權(quán)力的國(guó)家概念在外延方面增添了新的要素；其次國(guó)家公權(quán)力的概念變化傳導(dǎo)到國(guó)家與社會(huì)關(guān)系分析范疇。〔18〕比如，基層黨組織具備執(zhí)政權(quán)資源和傳統(tǒng)權(quán)威資源，既可以通過(guò)政府渠道來(lái)治理社會(huì)，也可以對(duì)社會(huì)發(fā)揮直接的影響，或者說(shuō)，基層黨組織不僅要扮演一個(gè)全能治理角色，還要完成向社會(huì)政治中介角色的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，使自己成為村社共同體利益的代理人和鄉(xiāng)村社會(huì)政治秩序的守護(hù)人，發(fā)揮“道德理想與社會(huì)制度合一”的意識(shí)形態(tài)整合功能作用。其二，作為政治（社會(huì)）一體化意識(shí)形態(tài)的社會(huì)組織力量發(fā)生轉(zhuǎn)化。現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型后，政黨政治的意識(shí)形態(tài)取代儒家思想成為新的社會(huì)整合的意義體系，這其中中共黨員代替士紳階層而成為新的政治文化載體和社會(huì)組織者，擔(dān)負(fù)著將意識(shí)形態(tài)與制度理性結(jié)合起來(lái)的任務(wù)，這樣一種社會(huì)政治角色功能的轉(zhuǎn)變則要求基層黨員必須扎根于基層社會(huì)及其權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)的本質(zhì)關(guān)聯(lián)當(dāng)中。進(jìn)一步講，基層黨組織覆蓋社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域①，它們雖非國(guó)家公權(quán)力的組成部分，卻是執(zhí)政黨和政府的施政中堅(jiān)，在各自范圍內(nèi)發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動(dòng)員和落實(shí)政策的作用。在基層社會(huì)，基層黨組織比政府部門在社會(huì)治理中的作用更大，一方面它在各類社會(huì)組織中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用；另一方面它能夠、也應(yīng)該成為在基層公共組織（政府）與個(gè)體民眾之間發(fā)揮溝通、協(xié)商和整合作用的社會(huì)政治角色。

第二，群體權(quán)利觀念。群體權(quán)利觀念是代理治理類型的基礎(chǔ)性觀念，把公共與個(gè)體緊密關(guān)聯(lián)起來(lái)的是經(jīng)濟(jì)利益或經(jīng)濟(jì)福利，后者被賦予群體權(quán)利的含義。傳統(tǒng)至近現(xiàn)代，民眾的權(quán)利訴求始終是一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益與政權(quán)合法性之間的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，或者說(shuō)，沒(méi)有與公共體制做出關(guān)聯(lián)性解釋，就無(wú)法定義所謂的社會(huì)經(jīng)濟(jì)正義。〔19〕這樣的一個(gè)（后天）權(quán)利來(lái)源，只可能形成或建構(gòu)一種群體權(quán)利觀念，而不能夠形成或建構(gòu)一種（先賦）個(gè)人權(quán)利觀念。在傳統(tǒng)社會(huì)，儒家倫理打通了公、私兩個(gè)領(lǐng)域的價(jià)值，并規(guī)定了尊卑的倫常等級(jí)秩序，每一個(gè)人都處于這種倫常等級(jí)網(wǎng)中，不能獨(dú)立出來(lái)；在這種宗法社會(huì)結(jié)構(gòu)中，描述某一個(gè)人只能是特定關(guān)系的稱謂，而不可能想象存在平等而獨(dú)立的個(gè)人。這等于說(shuō)，在傳統(tǒng)社會(huì)只有作為道德主體和倫常關(guān)系載體的人，并沒(méi)有作為權(quán)利主體和社會(huì)組織基本單元的個(gè)人。皇權(quán)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公共體制的合法性被賦予“現(xiàn)代政治共同體”含義。其一，國(guó)家主義。從帝制時(shí)期的家天下觀念（文化國(guó)家）到現(xiàn)代民族國(guó)家（政治國(guó)家）的人民主權(quán)觀念，是中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代國(guó)家行列的根本標(biāo)志。國(guó)家至上觀念與皇權(quán)整體主義思想具有文化同質(zhì)性，后者與現(xiàn)代國(guó)家主義和集體權(quán)利觀念互為表里。其二，整體主義。整體主義是組織社會(huì)的一個(gè)基本原則。無(wú)論古今，整體主義要處理的核心問(wèn)題仍然不出個(gè)人利益與整體利益關(guān)系的一種道德原則之外，即強(qiáng)調(diào)整體利益高于個(gè)人利益，個(gè)人利益必須服從于整體利益。在這里，政治上的整體主義指的是：“國(guó)家作為一個(gè)有生命力的整體，一個(gè)由所有社會(huì)成員構(gòu)成的統(tǒng)一體，給予社會(huì)成員他們存在的理由和存在的意義要求，每一個(gè)社會(huì)成員對(duì)國(guó)家無(wú)條件地服從、忠誠(chéng)、奉獻(xiàn)，為了國(guó)家的利益而犧牲自己的利益乃至自己的生命，個(gè)人首先是為了國(guó)家而活著，然后才是為了自己而活著。”〔20〕在向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程中，個(gè)體化的小農(nóng)社會(huì)在劇烈的制度變遷過(guò)程中，如何被凝聚于政黨國(guó)家這個(gè)大的政治共同體當(dāng)中，整體觀念提供了這種可能，因?yàn)樗箓€(gè)體依賴于公共組織（政府）具有了正當(dāng)性，個(gè)體的權(quán)利被放置于“人有權(quán)要求生存并且政府的合法性在于滿足這種要求”的集體權(quán)利框架表述之中。〔21〕雖然它并沒(méi)有、也不可能塑造出作為權(quán)利主體的個(gè)人，但它使農(nóng)耕社會(huì)中習(xí)慣于服從權(quán)威的個(gè)體（unit）既不會(huì)失去原來(lái)的依附性文化價(jià)值和意義，又能夠比較順利地進(jìn)入到一個(gè)建構(gòu)于新的支配—庇護(hù)關(guān)系上的、組織化的社會(huì)整合形式當(dāng)中。綜上所述，傳統(tǒng)帝制最終以政黨國(guó)家體制為選擇的政治合法性建構(gòu)〔22〕，在政治文化上沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)的改變，亦即國(guó)家至上觀念與皇權(quán)整體主義思想具有文化同質(zhì)性，后者與現(xiàn)代國(guó)家主義和集體權(quán)利觀念互為表里，所以皇權(quán)下的個(gè)體（unit）無(wú)法完成向現(xiàn)代“個(gè)人”（individual）的轉(zhuǎn)變，因?yàn)檫@些觀念的導(dǎo)向不是地方自治或社會(huì)自治，當(dāng)然也就不能促進(jìn)以個(gè)人權(quán)利為中心的（政治意義上）社會(huì)自治觀念的發(fā)育和成長(zhǎng)。①在這里，古今之別在于，現(xiàn)代社會(huì)的個(gè)體對(duì)國(guó)家權(quán)力的依附性更強(qiáng)，也就是說(shuō)，個(gè)體的傳統(tǒng)權(quán)利依附性質(zhì)獲得了制度結(jié)構(gòu)上的意識(shí)形態(tài)道德化洗禮——由此形成依附型的、動(dòng)員式政治參與文化，后者成為代理治理“安排秩序觀念”之一種。進(jìn)一步講，代理治理觀念體系里并沒(méi)有作為權(quán)利主體和社會(huì)組織基本單元的個(gè)人，因?yàn)樗偸前褌€(gè)體無(wú)一例外地視為整體的一個(gè)單元（unit）或集體中的一份子，或者說(shuō)，它的治理理念建立在群體權(quán)利觀念或集體價(jià)值之上。

第三，特殊主義社會(huì)關(guān)系。傳統(tǒng)與現(xiàn)代代理治理類型都建立在特殊主義的社會(huì)關(guān)系上。一個(gè)根本性的原因是，由“稀缺資源的配置機(jī)制”性質(zhì)所規(guī)定：公共體制對(duì)資源的壟斷及其與民眾建立的統(tǒng)治、支配與依存關(guān)系。皇權(quán)時(shí)代，從“民”的角度看，社會(huì)關(guān)系是一種建立在血緣和地緣基礎(chǔ)上的社會(huì)關(guān)系模式。因?yàn)椋鐣?huì)中的最為重要的資源是按照這兩個(gè)基礎(chǔ)特別是血緣的基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行分配的：財(cái)產(chǎn)是依照血緣關(guān)系來(lái)繼承的，生產(chǎn)和消費(fèi)是以家庭來(lái)進(jìn)行的，合作的形式是以血緣為基礎(chǔ)的家族和以地緣為基礎(chǔ)的鄰里，交換基本上是以地緣為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的。但從“官”的角度看，把農(nóng)民與皇權(quán)牢固聯(lián)系在一起的是貫穿于傳統(tǒng)中國(guó)兩千余年的賦稅徭役制度——“編戶齊民”（土地與人身關(guān)系）制度。農(nóng)民的身份不是自由民或自耕農(nóng)——“古之治民者，有田則稅之，有身則役之”②，而是作為皇權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ)的“編戶齊民”制度中的一份子，它揭示的是一種農(nóng)民對(duì)皇權(quán)的人身依附關(guān)系：以法律（具有“王法”或“官法”的專權(quán)屬性）的形式將個(gè)體小農(nóng)牢牢地固定在與權(quán)威（皇權(quán)）秩序的人身依附關(guān)系上。1949年后，稀缺資源配置制度發(fā)生根本性變化。用社會(huì)主義的再分配經(jīng)濟(jì)體制取代了舊時(shí)代以血緣和地緣為基礎(chǔ)的配置制度。在社會(huì)主義的再分配體制中，國(guó)家壟斷了社會(huì)中幾乎所有的重要的稀缺資源：不僅包括物質(zhì)資源，而且也包括就業(yè)和得到權(quán)力、威望的機(jī)會(huì)。舉凡生產(chǎn)資料、就業(yè)機(jī)會(huì)、居住的權(quán)利，都直接控制在國(guó)家之手。國(guó)家利用這些資源得以構(gòu)筑一種新的組織框架，以重組社會(huì)。這種新的組織框架既是向社會(huì)成員進(jìn)行稀缺資源再分配的機(jī)構(gòu)，又是構(gòu)造新型的社會(huì)關(guān)系的最基本的基礎(chǔ)，個(gè)體無(wú)一例外地被納入“總體性組織”即“單位社會(huì)”（城市中是單位，鄉(xiāng)村是人民公社）的體制中。〔23〕綜合上述，傳統(tǒng)到現(xiàn)代的社會(huì)關(guān)系變化，只是改變了社會(huì)關(guān)系賴以確立的基礎(chǔ)，即資源配置制度的變化，社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)沒(méi)有變化，但社會(huì)關(guān)系的組織形式卻發(fā)生了變化，即從傳統(tǒng)的（宗族、家族）庇護(hù)主義（clientelism）關(guān)系，轉(zhuǎn)換為新的（例如單位體制）庇護(hù)主義關(guān)系。③這就是傳統(tǒng)和現(xiàn)代代理治理類型賴以存在的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)，亦即個(gè)體彼此之間的經(jīng)濟(jì)、政治等行動(dòng)都是嵌入于這種特殊主義的社會(huì)關(guān)系之中。也就是說(shuō)，公共權(quán)威與個(gè)體民眾無(wú)一例外都遵循一種特殊主義的道德、規(guī)范和倫理。個(gè)人之間的聯(lián)系是很少的，同時(shí)這些個(gè)人之間的聯(lián)系也主要是通過(guò)與一個(gè)共同的權(quán)威的聯(lián)系才得以建立，而不是直接發(fā)生聯(lián)系，不是生活在一個(gè)互相依賴的群體之中。概言之，個(gè)體化的社會(huì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)造成社會(huì)聯(lián)系弱化，特殊主義的社會(huì)關(guān)系不能完成向普遍主義的社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)化。在這里，特殊主義的、個(gè)人化的社會(huì)交換關(guān)系與普遍主義的、契約性的社會(huì)支持關(guān)系之間的界限，公共因素與私人因素的邊界，是模糊不清的甚至是刻意混淆起來(lái)的一種社會(huì)政治關(guān)系，但它卻是政治庇護(hù)關(guān)系得以維持和運(yùn)用的關(guān)鍵性條件。所以，社會(huì)治理過(guò)程既不純粹是發(fā)生于公共領(lǐng)域的事情，也不全然是發(fā)生于私人領(lǐng)域的事情，而是體現(xiàn)了一種公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域結(jié)合在一起的政治社會(huì)現(xiàn)象，是在特殊主義社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上發(fā)生的結(jié)合或混一。

五、 代理治理類型的基礎(chǔ)性問(wèn)題：權(quán)威結(jié)構(gòu)、官治與民治、秩序規(guī)范變遷

代理治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有民治系統(tǒng)但有“民”的部分，所謂“行政代替自治”“行政吸納治理”等看法，就是對(duì)這種沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性意義的“自治”的代理治理結(jié)構(gòu)組織與管理方式的不恰當(dāng)概括。代理治理類型有兩個(gè)邏輯前提：權(quán)力集中與社會(huì)同質(zhì)化。過(guò)去，能夠把代理治理做出區(qū)分的是家—國(guó)、公—私、官—民等制度文化觀念，在今天，這些概念分別反映于國(guó)家與社會(huì)這兩個(gè)現(xiàn)代觀念范疇的某些側(cè)面。〔24〕換言之，代理治理類型之所以能夠存在，乃是由于支撐這個(gè)結(jié)構(gòu)的一系列前提條件不變，比如，集權(quán)體制，政治、行政科層化，大量的、流動(dòng)的社會(huì)成員個(gè)體化，等等，這些都是它有效治理的基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性前提條件。反過(guò)來(lái)講，如果立于其上的這一系列結(jié)構(gòu)性、基礎(chǔ)性的條件發(fā)生了變化，比如，個(gè)人自治權(quán)與社會(huì)自治權(quán)的發(fā)育成長(zhǎng)，利益群體多元化，社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化、社會(huì)流動(dòng)廣泛且常態(tài)化，公域與私域各自遵循不同的規(guī)范約束并得到法律的確認(rèn)和保障，等等，這些政治社會(huì)因素的變化會(huì)促成基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性的變化并最終反映在個(gè)體與公共之間的權(quán)利關(guān)系與組織關(guān)系的變化上。

下面我們通過(guò)對(duì)當(dāng)下代理治理體系的一些基礎(chǔ)性和結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題進(jìn)行概括，以便能夠更深入地認(rèn)識(shí)和解釋代理治理類型的一般性問(wèn)題、制度邏輯及其基礎(chǔ)性的前提條件。

第一，權(quán)威結(jié)構(gòu)。代理治理是一個(gè)來(lái)自于政治與行政兩個(gè)系統(tǒng)支持的授權(quán)組織體系。換言之，它不僅有行政權(quán)力，也有政治權(quán)力，即政治權(quán)力（來(lái)自黨組織）和行政權(quán)力（來(lái)自政權(quán)機(jī)構(gòu)）進(jìn)入代理組織系統(tǒng)并發(fā)揮主導(dǎo)和支配作用。或者說(shuō)，代理治理體系實(shí)質(zhì)上是政治治理，是一種行政權(quán)力服從于政治權(quán)力的政治治理體系。首先，黨政雙重權(quán)威體制治理邏輯與官僚群體的治理規(guī)則和依據(jù)于標(biāo)準(zhǔn)的（韋伯）科層制形似但質(zhì)不同，前者具有政治嵌入行政的體制特性，官僚群體是一個(gè)負(fù)有“政治責(zé)任”的特殊群體；后者屬于“法理型權(quán)威”，具有“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy）特性，科層制是它最純粹的形式。其次，黨政系統(tǒng)外圍組織及（國(guó)營(yíng)或集體性質(zhì)）企事業(yè)單位，乃是政治治理的延伸部分，具有派生群體的特征，實(shí)質(zhì)上也是黨政權(quán)力的代理部分，這個(gè)部分既是被納入治理體系中的對(duì)象又是實(shí)現(xiàn)有效治理的組織形式。總之，對(duì)代理治理權(quán)威來(lái)源體系的準(zhǔn)確概括由如下兩方面構(gòu)成。一方面，代理治理模式的權(quán)威來(lái)源在國(guó)家，不在基層社會(huì)，向上級(jí)政府（國(guó)家）負(fù)責(zé)，與基層社會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性授權(quán)關(guān)系。權(quán)力來(lái)源決定其內(nèi)部組織構(gòu)造和外部治理方式。是故，這個(gè)治理模式的決策主要來(lái)自兩種約束，一是政治權(quán)力約束，主要是來(lái)自上級(jí)人事權(quán)的約束；二是行政資源的約束，主要來(lái)自本地社會(huì)資源與干部隊(duì)伍的治理能力和執(zhí)行力的約束。另一方面，代理組織有自身的政治利益偏好需求，并且這種偏好需求能夠使代理組織所具有的（政治或行政）權(quán)力變成（黨政系統(tǒng)）內(nèi)部約束無(wú)力和（基層社會(huì)）外部力量無(wú)法約束的異化力量，比如代理組織除了具備公共治理的角色，還兼具基層社會(huì)利益代表的角色，公共體制只有通過(guò)它才能與基層社會(huì)建立政治與行政聯(lián)系，比如，一些最重要的資源，如集體土地處置、貸款擔(dān)保、來(lái)自上方的各項(xiàng)政策優(yōu)惠，等等，均要通過(guò)它才能進(jìn)入基層社會(huì)的公共事務(wù)領(lǐng)域以及基層民眾的日常生活中。這實(shí)際上賦予了代理組織對(duì)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支配力和控制力。最后，在代理治理體系內(nèi)部，政治關(guān)系變成了利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，所謂“治理吸納政治”或“治理吸納民主”，只是代理治理體系內(nèi)部利益協(xié)調(diào)和平衡的一種修辭而已。如此一來(lái)，治理社會(huì)變成如同“鄉(xiāng)村集市”（country marketplace）一樣的多邊交易（transact business），各個(gè)治理單元既有體制內(nèi)的（層級(jí)不同的黨政系統(tǒng)的組織）也有體制外的（各種依附性經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織形式）。在這里，體制外的單元與公共體制的關(guān)聯(lián)，在性質(zhì)上與體制內(nèi)的單元完全不同，亦即體制外組織單元的基本行動(dòng)邏輯、地位獲得的模式、資源流動(dòng)方式，與體制內(nèi)有等級(jí)的科層架構(gòu)是不一樣的，體制內(nèi)的單元是制度化的，體制外的基本上是半制度化或非制度化的，等等，各有來(lái)源，各取所需。這些差異表明，代理治理體系內(nèi)部各方都能遵守的利益協(xié)調(diào)規(guī)則和機(jī)制并不存在，故此，違反政治原則與行政規(guī)則的變通做法隨處可見(jiàn)。綜上所述，代理治理系統(tǒng)內(nèi)部存在兩個(gè)運(yùn)行邏輯：政治邏輯與行政邏輯。這兩種權(quán)威邏輯在基層治理過(guò)程中表現(xiàn)為法理性權(quán)力與實(shí)質(zhì)性權(quán)力的協(xié)作、沖突與張力，亦即行政權(quán)力遵循科層制邏輯，具有“法理型權(quán)威”①的特性，但政治一般從執(zhí)政合法性出發(fā)，要考慮民意動(dòng)態(tài)，亦即政治認(rèn)同需要扎根于民意基礎(chǔ)之中。政治權(quán)威與行政權(quán)威各自遵循的邏輯不同，在實(shí)際的治理過(guò)程中，各自依據(jù)和作用的方向并不總是一致，甚至處于矛盾和沖突之中。

第二，官治與民治。代理治理類型是一個(gè)亦官亦民或非官非民的組織與管理結(jié)構(gòu)體系，也就是說(shuō)，它既不是國(guó)家政權(quán)分支，也不具有主體社會(huì)的實(shí)質(zhì)性含義，但它又兼具政府與社會(huì)兩邊的（權(quán)力/權(quán)利）角色代理特征。正因?yàn)槿绱耍倨渥兏锏幕A(chǔ)性因素是社會(huì)分化與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，即它的改變來(lái)自于“民”的部分——以個(gè)人權(quán)利為中心社會(huì)自治的發(fā)展與成長(zhǎng)。傳統(tǒng)與現(xiàn)代代理治理類型有一個(gè)共同的基本結(jié)構(gòu)特性：有“民治”或自治空間但沒(méi)有自治的實(shí)質(zhì)意義。帝制時(shí)代，有一個(gè)連接皇權(quán)與個(gè)體的非官亦官的非正式組織——胥吏階層和士紳群體，杜贊奇把這個(gè)中介功能部分稱之為“國(guó)家經(jīng)紀(jì)體制”——保護(hù)型與贏利性的經(jīng)紀(jì)體制，乃是皇權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)施間接統(tǒng)治的一種社會(huì)組織與管理形式。近現(xiàn)代以來(lái)的政府治理也具有國(guó)家經(jīng)紀(jì)體制的性質(zhì)特征即代理治理體系。與帝制不同，后者的“安排秩序觀念”服務(wù)于一種“建構(gòu)性的” （constructive）組織秩序觀，其本質(zhì)特征就是國(guó)家權(quán)力進(jìn)入社會(huì)，或者（改革開(kāi)放前）對(duì)社會(huì)進(jìn)行組織化重組，以“單位組織”來(lái)建構(gòu)代理治理體系，或者（改革開(kāi)放后）因應(yīng)社會(huì)成員身份差別比例越來(lái)越大②，同時(shí)在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢(shì)下，人口、資源的流動(dòng)漸成常態(tài)，對(duì)國(guó)家體制外個(gè)體和社會(huì)群體的管理/治理的需求，以政黨為中心對(duì)之前的代理體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，重組的結(jié)果是發(fā)展出各種各樣的代理關(guān)系和代理組織形式，完成權(quán)威集中化和個(gè)體組織化，目標(biāo)是將分化的、多元化的個(gè)體和群體整合進(jìn)各種（公共或權(quán)威）組織形式當(dāng)中。無(wú)論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代，官民合作的治理邏輯必然發(fā)展出政府的多元角色、多中心控制權(quán)的代理組織關(guān)系和代理組織形式，其主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活必然具有的全能支配性質(zhì)和社會(huì)個(gè)體化特性。在這樣的治理邏輯主導(dǎo)下，“權(quán)力機(jī)構(gòu)擠占社會(huì)空間，吸納社會(huì)資源”，〔25〕真正意義上的社會(huì)生活、民治或社會(huì)自治就發(fā)展不起來(lái)。但問(wèn)題的另一方面是，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)了一些新元素，即經(jīng)濟(jì)分工、利益多元導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力分散，權(quán)威的來(lái)源和秩序規(guī)范的來(lái)源日益多樣化，一些組織尤其是經(jīng)濟(jì)組織，憑借自身的資源占有領(lǐng)域，來(lái)擴(kuò)大政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響力。也就是說(shuō)，利益群體的分化，社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化，社會(huì)身份的多樣化，出現(xiàn)了對(duì)個(gè)人權(quán)利與社會(huì)權(quán)利的重新確立需求，或者說(shuō)，個(gè)人權(quán)利與社會(huì)權(quán)利具有了“建構(gòu)性的”（constructive）含義——個(gè)人自治權(quán)與社會(huì)自治權(quán)——個(gè)人有決定自己事情的權(quán)利即個(gè)人自治權(quán)，社會(huì)自治是個(gè)人自治的聯(lián)合和擴(kuò)展形式即社會(huì)自治權(quán)。自治權(quán)必有法律保障：一方面，社會(huì)自治遵循法治原則，以尊重和保護(hù)社會(huì)成員的基本權(quán)利為前提，沒(méi)有公民個(gè)人的結(jié)社權(quán)，就沒(méi)有社會(huì)組織的自治權(quán)；另一方面，國(guó)家為社會(huì)自治提供制度性的法律保障，即對(duì)社會(huì)自治活動(dòng)確立人人適用的普遍法律規(guī)則。所以，法治是社會(huì)自治制度化的保障，是社會(huì)共同體存在的基本制度條件。因此，如何在一個(gè)利益分化和社會(huì)多樣化的社會(huì)，既能保證代理治理體系的黨政一元化權(quán)威地位，又能維持一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)威社會(huì)秩序，這取決于代理治理體系能否解決如下問(wèn)題：重塑地方公共權(quán)威，與公共社會(huì)建立緊密的價(jià)值關(guān)聯(lián)和利益關(guān)聯(lián)，并提升社會(huì)自治能力，保障個(gè)人自治權(quán)與社會(huì)自治權(quán)，把社會(huì)秩序確立在民主、自治和法治的基礎(chǔ)上。這意味著要完成從權(quán)威秩序到自治秩序的轉(zhuǎn)型，前者建立在權(quán)威與服從關(guān)系上，發(fā)揮整合功能的是政治權(quán)力和政府權(quán)力；后者建立在個(gè)人自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)上，發(fā)揮整合功能的是公共規(guī)則（來(lái)自于法律）和社會(huì)規(guī)則（來(lái)自于契約）。總之，治理（governance）以地方民眾為中心，管理公共事務(wù)，維護(hù)公共秩序，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這個(gè)過(guò)程或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是眾多不同利益組織化形式（政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系）共同發(fā)揮作用的結(jié)果。因此，對(duì)于亦官亦民或非官非民的代理治理體系來(lái)說(shuō)，就是要把官與民的界限及分屬的責(zé)任領(lǐng)域區(qū)別開(kāi)來(lái)，官有官的公共責(zé)任，民有民的社會(huì)權(quán)利，這是官民合作治理的前提。在這里，社會(huì)自治秩序的建構(gòu)乃是社會(huì)利益組織化和社會(huì)治理秩序形成的必要條件。

第三，秩序規(guī)范變遷。從秩序規(guī)范上看，代理治理類型是國(guó)家在基層社會(huì)的支配形式，古今皆如此，區(qū)別只在于國(guó)家支配權(quán)力的限度與形式。所以，代理治理的“中介功能”就是將國(guó)家的法律或政策貫徹于基層社會(huì)生活的方方面面，所謂“社區(qū)國(guó)家化”①就是一個(gè)恰當(dāng)?shù)母爬ā?lái)自國(guó)家的法律或政策是一種外部性規(guī)范，指向的是一種權(quán)威秩序。但基層社會(huì)還有另一套秩序規(guī)范即地方性規(guī)范，它成長(zhǎng)于地方性知識(shí)體系。哈耶克認(rèn)為，所有社會(huì)型構(gòu)的社會(huì)秩序不是生成的就是建構(gòu)的，前者是指“自生自發(fā)的秩序”（spontaneous order），而后者則是指“組織”（organization）或者“人造的秩序”（a made order）〔26〕。這兩種社會(huì)秩序構(gòu)成規(guī)則的關(guān)鍵性區(qū)別在于，權(quán)威秩序運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力或法律來(lái)達(dá)至秩序；地方性規(guī)范是一般性規(guī)則，其特征有三：其一，它把社會(huì)視為基于對(duì)于環(huán)境的有限知識(shí)之上的人之行為的結(jié)果，而非人之設(shè)計(jì)的結(jié)果，即“自發(fā)的規(guī)則”；其二，那些在被共享的習(xí)俗的顯現(xiàn)中自發(fā)進(jìn)化的規(guī)則，可以被人們促使著探求去改進(jìn)它們，即“改進(jìn)的規(guī)則”；其三，自發(fā)的社會(huì)秩序是一些規(guī)則支配行為的秩序，即“設(shè)計(jì)的規(guī)則”。〔27〕人造的社會(huì)秩序是一種權(quán)威秩序，自生自發(fā)的社會(huì)秩序是一種自治秩序。代理治理類型是前一種，屬于韋伯意義上的國(guó)家支配方式之一種，亦即在個(gè)體與公共之間維護(hù)一種國(guó)家權(quán)力支配關(guān)系。與之比較，自發(fā)秩序則發(fā)育、成長(zhǎng)于（傳統(tǒng)、慣例和習(xí)俗等）地方性知識(shí)體系的地方性規(guī)范。地方性規(guī)范一方面體現(xiàn)了基層社會(huì)生活的內(nèi)在邏輯，展示的是社區(qū)共同體生活中自發(fā)形成的自治秩序，后者建立在傳統(tǒng)的身份認(rèn)同上；另一方面型塑了基層社會(huì)的基礎(chǔ)秩序并賦予社區(qū)共同體生活以實(shí)質(zhì)意義。故此，強(qiáng)制性的國(guó)家政策和法律等建構(gòu)性外部規(guī)范介入基層社會(huì)必然與地方性規(guī)范存在內(nèi)在的矛盾張力。斯科特的研究指出，“地方上流行的知識(shí)”即地方性規(guī)范可以避免那些“社會(huì)規(guī)劃”所帶來(lái)的災(zāi)難，認(rèn)為“秩序的建立不必壓制地方的和流行的內(nèi)容，壓制地方和流行的東西往往會(huì)帶來(lái)無(wú)序”。〔28〕在人類秩序變遷上，地方性規(guī)范是一些逐漸演化出來(lái)的行為規(guī)則（一些劃定了個(gè)人決定之可調(diào)整范圍的禁令），經(jīng)由傳統(tǒng)、教育和模仿代代相傳。〔29〕它不僅具備分配人們之間的權(quán)利、義務(wù)，調(diào)整和解決了他們之間的利益沖突的功能，還具備社區(qū)共同體自發(fā)秩序的基礎(chǔ)性意義，是一種服務(wù)于人們共同體應(yīng)對(duì)生存和生活需要的合作模式。但毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家規(guī)范也一直在場(chǎng)，尤其是由于它來(lái)自國(guó)家這樣一個(gè)政治共同體的政策和法律等外部性規(guī)范或知識(shí)體系所具有的強(qiáng)大滲透力和塑造力。比如，帝制時(shí)期的基層秩序規(guī)范是一個(gè)國(guó)家正式規(guī)范與地方非正式規(guī)范相互嵌入的支配體系，所謂“禮俗秩序”或“禮法秩序”可以被視為對(duì)塑造秩序的兩種規(guī)范來(lái)源的功能或關(guān)系的闡釋。①20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家行政權(quán)力不斷地向下延伸，使社區(qū)“細(xì)胞化”，造成社區(qū)國(guó)家化的傾向。〔30〕1949年后國(guó)家以外部性規(guī)范“覆蓋”鄉(xiāng)村社會(huì)地方性規(guī)范為治理目標(biāo)，使政治整合與社會(huì)整合獲得一致并統(tǒng)一于行政性的社會(huì)整合模式。一方面，國(guó)家建構(gòu)性外部規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)生活的介入不僅意義有限還可能越出其作用的邊界，比如，即使近現(xiàn)代以來(lái)試圖把基層社會(huì)納入國(guó)家規(guī)則體系的“現(xiàn)代化”努力，也沒(méi)能清除地方性秩序規(guī)范。②另一方面，國(guó)家體制用一套正式規(guī)范體系和價(jià)值體系以社會(huì)改造或治理現(xiàn)代化之名對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，結(jié)果就是在對(duì)鄉(xiāng)村既有秩序造成毀壞的同時(shí)，替代地方性規(guī)范的新規(guī)范體系和秩序形式也沒(méi)能建立起來(lái)。從國(guó)家的政策/法律與基層社會(huì)的村規(guī)/慣習(xí)之間的互相滲透、配合以及邏輯上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)方面看，制度規(guī)范與地方性規(guī)范之間事實(shí)上存在著更為廣泛、更具本質(zhì)性的傳統(tǒng)與現(xiàn)代、公權(quán)與私權(quán)、法治與自治、支配與庇護(hù)等方面的矛盾張力和復(fù)雜關(guān)系。一方面，地方性規(guī)范的遞嬗以鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)利關(guān)系性質(zhì)的變化為中心。秩序變遷的驅(qū)動(dòng)力來(lái)自市場(chǎng)秩序形成，人們通過(guò)對(duì)價(jià)值或規(guī)范的選擇和接受而逐漸出現(xiàn)了廣泛交往的“擴(kuò)展秩序”以及秩序規(guī)范來(lái)源的多元化。然而，鄉(xiāng)村社會(huì)缺失這種性質(zhì)的驅(qū)動(dòng)力，這既有其本身的原因，更是公共體制抑制的結(jié)果，所以它的基礎(chǔ)秩序變遷極其緩慢，如果沒(méi)有外部環(huán)境的壓力，這種秩序只會(huì)停留在休戚與共和利他主義的小共同體形式上。另一方面，地方性規(guī)范也不是自主的和自足的，它是在與包括國(guó)家法在內(nèi)的其他知識(shí)傳統(tǒng)和社會(huì)制度的長(zhǎng)期相互作用中逐漸形成的，換言之，任何規(guī)范包括正式規(guī)范或非正式規(guī)范、建構(gòu)性規(guī)范或生成性規(guī)范，必然是經(jīng)過(guò)人們的經(jīng)驗(yàn)積累和實(shí)踐體驗(yàn)才能賦予其正當(dāng)性或“發(fā)現(xiàn)”其秩序建構(gòu)的意義。簡(jiǎn)言之，地方性規(guī)范的遞嬗與基層社會(huì)擴(kuò)展秩序的關(guān)聯(lián)，涉及從倫理本位向權(quán)利本位進(jìn)行秩序轉(zhuǎn)換，亦即鄉(xiāng)村社會(huì)秩序建構(gòu)的核心問(wèn)題，就是建立在家庭本位上的秩序與建立在權(quán)利本位上的秩序這兩種規(guī)范的互融與轉(zhuǎn)化，這取決于國(guó)家體制的外部性規(guī)范的建構(gòu)性作用應(yīng)該保持在什么適當(dāng)?shù)南薅群托问缴稀?/p>

六、結(jié)論與討論

代理治理是一種社會(huì)組織與管理類型或模式，古今都存在這種社會(huì)治理類型，屬于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系之一種。或者說(shuō)，代理治理屬于韋伯意義上的國(guó)家支配方式之一種①，亦即在個(gè)體與公共之間維護(hù)一種國(guó)家權(quán)力支配關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)，古今的代理治理類型建立在不同的國(guó)家規(guī)范體系、歷史制度文化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)之上，但這并不妨礙我們可以找出它們共同具有的一般性特征和歷史意義，因?yàn)檫@種類型在今天依然展現(xiàn)出它的歷史合理性與制度活力。因此，代理治理這一概念所具有的涵括力與解釋力，能夠把歷史上相似類型的基層社會(huì)治理體系的結(jié)構(gòu)性、制度性與觀念性因素貫通起來(lái)。所以，對(duì)代理治理類型做出歷時(shí)性的比較分析，是要找出它的一些結(jié)構(gòu)性與因果性的關(guān)聯(lián)，不僅如此，還要找出它在普遍性層次上究竟具有什么制度文化意義。

之所以能夠?qū)Υ碇卫碜龀鲱愋突蚰Ｊ降母拍罘懂牰x，是因?yàn)榇碇卫碜杂衅渥灾餍浴⒆宰阈院酮?dú)立性，雖然它受制于公共體制的政治與行政約束，并且它自身也在“行政化”或“官僚化”，但其本身所具有的（亦官亦民）政治特性使其自有一套區(qū)別于國(guó)家規(guī)范體系的治理規(guī)范和運(yùn)行邏輯，它事實(shí)上已經(jīng)成為基層社會(huì)與國(guó)家之間的一個(gè)“中介結(jié)構(gòu)”，單憑這一點(diǎn)就可以把它視為一個(gè)完整的、自足的社會(huì)治理體系。進(jìn)一步講，把（官方）正式體系與（民間）代理體系做出區(qū)分的意義在于，代理體系具有亦官亦民的特征，也就是說(shuō)，一方面，代理治理具有一定的自主性和獨(dú)立性，它的運(yùn)行機(jī)制有自身的一套（官方的或民間的）規(guī)則或規(guī)范體系；另一方面，由其作為“中介結(jié)構(gòu)”的社會(huì)政治角色所制約，它還必須反映或“代表”民意、扎根于民間并依循基層社會(huì)由習(xí)俗、慣例等構(gòu)成的地方性規(guī)范，在國(guó)家規(guī)范與地方性規(guī)范的聯(lián)結(jié)、溝通與協(xié)調(diào)當(dāng)中，在實(shí)現(xiàn)自身利益需求的同時(shí)也獲得了自身存在的合理性和正當(dāng)性，這個(gè)性質(zhì)特征充分體現(xiàn)在它總是帶有機(jī)會(huì)主義策略的“選擇性治理”行為當(dāng)中。

從社會(huì)（社區(qū)）治理意義上看，代理治理連接個(gè)體與公共，是國(guó)家通過(guò)一系列機(jī)構(gòu)設(shè)置和委任實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)組織和管理的社會(huì)治理模式，亦即這個(gè)“中介結(jié)構(gòu)”乃是國(guó)家與基層社會(huì)這兩個(gè)“交易”雙方（公共與個(gè)體）之間的代理組織（agency）為雙方的交易服務(wù)并從中獲益的一種社會(huì)組織與管理模式。概言之，代理治理是一種亦官亦民或非官非民的社會(huì)組織與管理結(jié)構(gòu)體系，或者說(shuō)，代理治理既不是國(guó)家政權(quán)分支，也不具有獨(dú)立的主體社會(huì)的實(shí)質(zhì)性意義，但它又兼具國(guó)家（政府）與社會(huì)兩邊的（權(quán)力/權(quán)利）角色代理屬性。

同時(shí)，只要支持代理治理類型或模式的結(jié)構(gòu)性前提條件不變，比如政治（社會(huì)）一體化、群體權(quán)利觀念、特殊主義社會(huì)關(guān)系，等等，那么，代理治理的“中介結(jié)構(gòu)”功能就會(huì)繼續(xù)發(fā)揮作用。反過(guò)來(lái)講，如果上述結(jié)構(gòu)性前提條件發(fā)生了改變或變遷，比如，以個(gè)人權(quán)利為中心的（政治意義上）社會(huì)自治觀念的發(fā)育和成長(zhǎng)，作為權(quán)利主體的個(gè)人（而非群體）成為社會(huì)組織和管理的基本單元，并且基于個(gè)人自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)上的社會(huì)自治得到了長(zhǎng)足發(fā)展并具有了結(jié)構(gòu)性的意義，那么，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上，代理治理類型的“中介結(jié)構(gòu)”位置就會(huì)面臨基礎(chǔ)性的挑戰(zhàn)和社會(huì)變革的壓力，或者說(shuō)，促其變革的動(dòng)力一定是來(lái)自于這樣一個(gè)社會(huì)事實(shí)：其自身存在的合理性構(gòu)成條件已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性和實(shí)質(zhì)性的改變或變化。

進(jìn)一步講，代理治理類型有效治理的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)在過(guò)去（農(nóng)業(yè)社會(huì)）不是問(wèn)題，在今天（工商社會(huì)）它卻成為促其改變的問(wèn)題，這些問(wèn)題包括：變化了的個(gè)體狀態(tài)——從身份到契約的變化，從群體權(quán)利到個(gè)體權(quán)利的轉(zhuǎn)變，社會(huì)自主性與獨(dú)立性的發(fā)展，新的社會(huì)類別和社會(huì)組織形態(tài)的出現(xiàn)，這些都屬于結(jié)構(gòu)性和基礎(chǔ)性的問(wèn)題。事實(shí)上，代理治理的基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題就存在于治理者與被治理者之間，這些問(wèn)題的不斷放大，必然會(huì)導(dǎo)致如下問(wèn)題突出出來(lái)，即私權(quán)保障問(wèn)題 、公域與私域問(wèn)題、公權(quán)與私權(quán)問(wèn)題、人治與法治問(wèn)題、治理腐敗與治理效能問(wèn)題，等等。在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)群體加劇分化的情勢(shì)下，作為連接個(gè)體與公共的“中介結(jié)構(gòu)”，代理治理體系能否在個(gè)體與公共之間有效發(fā)揮聯(lián)合、協(xié)作、應(yīng)責(zé)與代表的治理功能和作用，讓基層社會(huì)發(fā)展出具有現(xiàn)代社會(huì)自治本質(zhì)含義的“民治”系統(tǒng)，能否具備并擔(dān)負(fù)起有效實(shí)施黨和國(guó)家政治決策的能力，將面臨巨大的挑戰(zhàn)和變革壓力。

最后需要特別說(shuō)明的是：我們是在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系二分結(jié)構(gòu)的前提下來(lái)討論代理治理的合理性問(wèn)題的，這是否意味著政黨中心模式不屬于代理治理類型或模式范疇，或者說(shuō)，它是一個(gè)歷史的例外？首先需要明確一個(gè)核心定義：代理治理是一種政治治理，區(qū)別于科層治理模式，也區(qū)別于社會(huì)自治模式。那么，政黨中心治理模式則需要從國(guó)家、政黨、社會(huì)三者的關(guān)系上來(lái)理解和解釋，或者說(shuō)，政黨中心治理模式是由中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的“位置”所決定的。第一，無(wú)論從結(jié)構(gòu)上還是功能上看，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨不同于世界政治現(xiàn)象中的一般政黨的意義，事實(shí)上它構(gòu)成了一種社會(huì)公共權(quán)力；第二，中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政力量，也是領(lǐng)導(dǎo)力量，作為執(zhí)政的力量，是政治制度的實(shí)際操作者，作為領(lǐng)導(dǎo)的力量，可以不依賴政治制度即國(guó)家制度，而擁有實(shí)際的政治力量；第三，中國(guó)共產(chǎn)黨組織具有自身相對(duì)獨(dú)立性，在政府系統(tǒng)之外存在著廣大的黨員以及嵌入整個(gè)社會(huì)的黨的基層組織。也就是說(shuō)，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中，作為中國(guó)社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨具有決定性的作用。這就意味著中國(guó)社會(huì)的權(quán)力關(guān)系與一般國(guó)家有很大差別，這種差別決定了不能直接用國(guó)家與社會(huì)的二分法來(lái)研究中國(guó)問(wèn)題，而是要充分考慮到中國(guó)共產(chǎn)黨作為一種特殊的政治力量在國(guó)家生活、社會(huì)生活以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的重要作用。〔31〕國(guó)家體制的政黨政治影響因素，對(duì)中國(guó)的社會(huì)政治和社會(huì)關(guān)系發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的影響，它是國(guó)家權(quán)力、基層社會(huì)秩序的合法性來(lái)源。從世界范圍看，政黨主導(dǎo)型國(guó)家的基層社會(huì)治理往往以政黨為中心，其關(guān)鍵是在基層社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮政黨的領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)作用。〔32〕中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的組織者和建設(shè)者，它不是一個(gè)社會(huì)組織，而是中國(guó)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心和組織核心，國(guó)家治理和社會(huì)治理以政黨為組織領(lǐng)導(dǎo)核心，區(qū)別于多黨競(jìng)爭(zhēng)的代議制治理模式（以國(guó)家中心主義、社會(huì)中心主義或個(gè)人中心主義為理論基礎(chǔ)），它是一種建立在民主集中制原則基礎(chǔ)上的政黨中心主義的社會(huì)治理模式，也就是說(shuō)，政黨領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)社會(huì)治理是當(dāng)下中國(guó)地方（基層）治理中最為核心的一種模式，它塑造了一個(gè)不同于一般現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新型的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)形式。

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【責(zé)任編輯：劉彥武】

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新中國(guó)基層政府（縣鄉(xiāng)）治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)研究”（22BZZ042）

〔作者簡(jiǎn)介〕周慶智，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員，北京100732。

①理論上講，人類政治共同體有兩種主要類型：專制社會(huì)和民主社會(huì)。這兩種類型關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的設(shè)定，大體說(shuō)來(lái)，有國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立或國(guó)家與社會(huì)二元合一，后者通過(guò)代理機(jī)構(gòu)來(lái)治理基層社區(qū)，這個(gè)代理機(jī)構(gòu)可以是“國(guó)家經(jīng)紀(jì)”，也可以是立足于聯(lián)合與協(xié)作的“法團(tuán)主義”，也可以稱之為官民共治的一種類型。

②“群眾路線”是執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)政治輸入和政治輸出的政治邏輯、組織邏輯和實(shí)踐方式。

①清代前期的財(cái)政體制是傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政模式的代表，“不完全財(cái)政”是它的典型特征。即法典對(duì)國(guó)家每年正常的財(cái)政收支規(guī)定相對(duì)固定的額度。無(wú)論社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生怎樣的變化，均不得突破規(guī)定的支出范圍和額度。這種不能因事設(shè)費(fèi)、在制度上就存在支出缺口的財(cái)政體制，稱之為“不完全財(cái)政”。

①“國(guó)家經(jīng)紀(jì)”是代理治理的一種，這個(gè)概念是由杜贊奇提出來(lái)的，它是在近代國(guó)家政權(quán)建設(shè)（state-buiding）背景下，來(lái)考察地方權(quán)威授權(quán)來(lái)源的變化。至于杜贊奇把這個(gè)代理人結(jié)構(gòu)區(qū)別為“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”或“贏利型經(jīng)紀(jì)”，實(shí)在沒(méi)有多少學(xué)理上的必要，因?yàn)樽鳛閲?guó)家經(jīng)紀(jì)的構(gòu)成部分，這兩者沒(méi)有本質(zhì)的不同，無(wú)論是從官的角度看還是從民的角度看。只是在天下承平時(shí)，官府及其代理人各取所需，但一旦天下大亂便離心離德，“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”蛻變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)”，此種區(qū)分的價(jià)值和意義僅在于此，也是為了便于討論而已。參見(jiàn)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社，2018年。

②馬克思主義的“政黨-社會(huì)關(guān)系”理論，既強(qiáng)調(diào)已存在的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)群體對(duì)政黨的塑造作用，也強(qiáng)調(diào)政黨本身作為能動(dòng)主體對(duì)社會(huì)的塑造。參閱張躍然：《反映社會(huì)還是塑造社會(huì)？ ——國(guó)外社會(huì)學(xué)討論“政黨—社會(huì)關(guān)系”的兩條路徑》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第3期。

③“總體性社會(huì)”這個(gè)概念最初是由美國(guó)政治學(xué)家鄒讜提出來(lái)。參見(jiàn)Ho Ping-ti and Tsou Tang （eds.）， China in Crisis. Chicago： University of Chicago Press，1968；鄒讜：《中國(guó)二十世紀(jì)政治與西方政治學(xué)》，《思想家》，1989年第1期；孫立平：《自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間——論改革過(guò)程中中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《探索與爭(zhēng)鳴》1993年第1期。

①近些年來(lái)，一些學(xué)者基于中國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)而明確地闡述了以政黨為中心的治理理論，例如，“制度變遷中的‘政黨中心論’”（楊光斌：《政治變遷中的國(guó)家與制度》，中央編譯出版社，2011年版，第182–219頁(yè)）、“將政黨帶進(jìn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系當(dāng)中”（景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來(lái)——國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第8期，第85–100頁(yè)）、“政黨中心的國(guó)家治理”（郭定平：《政黨中心的國(guó)家治理：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《政治學(xué)研究》，2019年第3期，第13–22頁(yè)）。

①2024年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2023年12月31日，全國(guó)9125個(gè)城市街道、29620個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、119437個(gè)社區(qū)（居委會(huì)）、488959個(gè)行政村已建立黨組織，覆蓋率均超過(guò)99.9%。全國(guó)共有機(jī)關(guān)基層黨組織77.1萬(wàn)個(gè)，事業(yè)單位基層黨組織99.7萬(wàn)個(gè)，企業(yè)基層黨組織160.0萬(wàn)個(gè)，社會(huì)組織基層黨組織18.3萬(wàn)個(gè)。

①參見(jiàn)楊貞德：《自由與自治：梁?jiǎn)⒊嗡枷胫械摹皞€(gè)人”》，載《二十一世紀(jì)》2004年8月第84期；孔飛力：《封建、郡縣、自治、立憲：晚清學(xué)者對(duì)中國(guó)政體的理解與倡議》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所編譯室編：《國(guó)外中國(guó)近代史研究》（第27輯），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1995年，第10頁(yè)。

②馬端臨：《文獻(xiàn)通考》卷十《戶口考·一》。

③這里討論的是這樣一種政治庇護(hù)主義關(guān)系，即隨著人類社會(huì)邊界的擴(kuò)張和政治社會(huì)的興起，庇護(hù)關(guān)系從一種庇護(hù)者與被庇護(hù)者之間有限的、人際的、半制度化的雙邊關(guān)系延伸到更為廣泛的社會(huì)和組織領(lǐng)域。庇護(hù)關(guān)系隨即發(fā)展為一種復(fù)雜的社會(huì)安排，成為一種重要的秩序模式，它構(gòu)造了資源流動(dòng)、權(quán)力關(guān)系、交換關(guān)系以及它們?cè)谏鐣?huì)中的合法化。其中城市大多以個(gè)體的形式存在，鄉(xiāng)村大多以群體的形式存在。

①韋伯對(duì)法理型權(quán)威的定義：對(duì)合理性制度的服從，建立在信任規(guī)章制度和行為規(guī)則的合法性與合理性基礎(chǔ)上，來(lái)自于制度表現(xiàn)出的價(jià)值合理性或目的合理性，形成官僚制組織，組織關(guān)系為理性非人格關(guān)系。法理型統(tǒng)治建立在正式制訂的規(guī)則和法令的正當(dāng)性基礎(chǔ)之上。被統(tǒng)治者不再是服從于統(tǒng)治者個(gè)人，而是服從于法規(guī)，他之所以服從，是因?yàn)樗嘈欧珊鸵?guī)章制度是正當(dāng)?shù)暮秃侠淼摹７ɡ硇徒y(tǒng)治的典型形式就是官僚制（又名科層制）。

②改革開(kāi)放后，國(guó)家或全民所有的社會(huì)組織在整個(gè)中國(guó)社會(huì)中所占的比重在迅速下降，在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行業(yè)中，國(guó)家或全民所有的經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)變成一個(gè)很小的部分，取而代之的是私營(yíng)的、合資的或股份制的經(jīng)濟(jì)組織形式。進(jìn)入市場(chǎng)組織的人在不斷增長(zhǎng)，還在單位利益結(jié)構(gòu)當(dāng)中的人在不斷地減少。參閱李漢林：《中國(guó)單位社會(huì)：議論、思考與研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第1頁(yè)。

①蕭鳳霞（HelenSiu）通過(guò)對(duì)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的個(gè)案研究，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)時(shí)代的社區(qū)具有較大的自主性，國(guó)家利用地方精英分子控制民間社會(huì)與社區(qū)生活。但自20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家行政權(quán)力不斷地向下延伸，使社區(qū)“細(xì)胞化”，造成社區(qū)國(guó)家化的傾向。參閱Siu，Helen F.，Agents and Victims in South China：New Haven：Yale University Press，1989.

①比如，社會(huì)學(xué)或社會(huì)人類學(xué)的所謂“禮治秩序”，更傾向于地方性知識(shí)的結(jié)構(gòu)關(guān)系特征方面，法理學(xué)或法律文化學(xué)的所謂“禮法秩序”，則更傾向于地方性規(guī)范與國(guó)家法的相互作用關(guān)系。參見(jiàn)費(fèi)孝通著《鄉(xiāng)土中國(guó)》，人民出版社2008年版，第112-120頁(yè)；梁治平著《清代習(xí)慣法：社會(huì)與國(guó)家》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第1頁(yè)。

②這為改革開(kāi)放后社會(huì)學(xué)和人類學(xué)對(duì)東南、華南地區(qū)的村社共同體研究一再地證明。尤其是改革開(kāi)放后興起的田野調(diào)查，其中社會(huì)學(xué)、民族學(xué)、文化人類學(xué)的研究把人們的視線更多地引向作為田野調(diào)查對(duì)象的微觀社會(huì)，“小共同體”“地方性知識(shí)”“小傳統(tǒng)”“地方性崇拜與祭祀圈”，這類概念成為討論的中心，它們一個(gè)共同的地方是，關(guān)注地方性知識(shí)體系，亦即把村社共同體結(jié)構(gòu)關(guān)系的討論建立在對(duì)地方性規(guī)范的梳理和分析上。

①這里所說(shuō)的支配方式這一概念，是指行使控制或統(tǒng)治權(quán)力的方式。在韋伯的討論中，“支配是指這樣一種情形：支配者所明示的意志（‘命令’）旨在影響他人（被支配者）的行為，且確實(shí)對(duì)其行為產(chǎn)生了一定社會(huì)意義上的影響，即被支配者猶如把命令的內(nèi)容當(dāng)作自己行為的準(zhǔn)則。從這一關(guān)系的被支配者一端來(lái)看，這一情形可稱為‘順從’”（韋伯：《韋伯作品集III：支配社會(huì)學(xué)》，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第8頁(yè)）。

Between the Individual and the Public： A Comparative Historical Analysis of Delegated Governance Types

ZHOU Qing-Zhi

〔Abstract〕Delegated governance is a form of social organization and management that connects individuals with the public sphere， serving collaborative， accountability， and representative functions. The authority in delegated governance originates from the state， representing a Weberian mode of state domination， through which a relationship of state power domination between individuals and the public is maintained. Delegated governance types have evolved differently across historical stages and have been implemented at various levels of generality. A comparative historical analysis of traditional and modern types of delegated governance aims to reveal the general characteristics and historical significance of this social organizational and management model. It involves examining its underlying premises， fundamental principles， and structural conditions， and particularly highlighting its political-social characteristics， concepts of order， institutional mechanisms， and internal contradictions and tensions. Such analysis provides deeper insights into the general features， institutional characteristics， and logical causalities of the current grassroots governance system.

〔Key words〕Types of Delegated Governance; Individual and public; Social organization and management mode; Comparative historical analysis