城市社區的“黨領共治”邏輯與實現路徑

〔摘要〕“多元共治”是當前社區治理研究的主流范式，然而多元主體的行為邏輯各異，政府基于效率的管理邏輯、市場基于利潤的營利邏輯、社會基于契約的協商邏輯，給多元力量整合帶來巨大挑戰。“多元”但難“共治”是城市社區治理普遍存在的難題，突出表現為治理主體松散化、治理資源彌散化、機制銜接梗阻化、集體行動困境化。而政黨基于價值的整合邏輯，使其可以成為多元主體組織協同的圓心、機制銜接的中心、人員聯動的核心，從而促使“有力政黨、有為政府、有效市場、有機社會”的共治格局形成。所以相較于西方的多元治理范式，“黨領共治”是更符合中國城市社區實際的治理方案，而分層治理下的五“微”一體是“黨領共治”的一種有效形式與可能路徑。

〔關鍵詞〕社區治理；黨建引領；微治理；共建共治共享；協同治理

〔中圖分類號〕D669.3"〔文獻標識碼〕A"〔文章編號〕2095-8048-（2025）02-0113-11

一、研究背景與問題

社區在基層治理和國家治理體系與能力現代化中處于基礎地位。社區如何治理已成為理論關注熱點和現實難點。既有研究主要有社會主導、政府主導、市場主導、多元共治等代表性觀點。其中，社會主導是社區治理的理想狀態，由居委會等“基層群眾性自治組織”帶領“居民自我管理、自我教育、自我服務”已被寫入法律，然而社會主導需要積極有效的居民參與，但受制于公共精神、治理能力、社會組織發育水平等因素，居民參與不足恰恰是當前城市社區治理的突出問題〔1〕；市場可以提高資源配置效率，并能滿足居民的多元化需求，但又難以克服資本逐利性與治理公共性之間的張力；政府可以發揮自身資源優勢，在提供基本公共服務同時整合多元主體力量，但囿于科層制結構限制，一方面無法滿足多元個性化需求，另一方面也難以有效彌合不同層級、條條、塊塊、條塊之間的張力；多元共治主張充分發揮多元主體積極性并通過協同實現社區善治，在“社區管理”向“社區治理”轉型過程中被寄予諸多期待，但實踐中多元協同并非易事，多元主體可能難以跨越角色鴻溝〔2〕，出現相互掣肘的“有組織無序”狀態。

長期以來，我國社區治理研究深受西方經典理論影響，常以國家-社會關系范式審視和“裁剪”中國社區治理問題，對政黨在國家-社會關系塑造中的核心作用及機制缺乏應有重視〔3〕。要么完全忽視中國共產黨的作用，要么將其等同于與政府邊界完全重合的國家。實踐中社區治理“去政治化”特征和結構也較明顯〔4〕，“政務系統卷入社區治理的程度遠大于黨務系統，技術治理往往在實踐中優先于政治忠誠”〔5〕，對技術理性的追求大于對價值理性的關注。雖然城市社區改革進程中始終強調“黨的建設”，但整體而言政黨在城市社區介入深度有限，社區居民與街道辦、物業公司等政府和市場主體的交往頻率和深度遠高于政黨，社區層面的“政治已逐步退出人們的社會生活尤其是私人生活領域”〔6〕，有的社區黨建甚至出現“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”現象。但實際上，政黨在中西方歷史與現實國家-社會關系形塑中所起作用迥然不同。西方政黨往往誕生于國家之后，政黨是社會而非國家機構組成部分，只有通過競選成為執政黨才能行使國家權力。但中國共產黨先于國家產生，新中國成立前眾多建國主體和方案中，只有繼承了孫中山先生“以黨建國”思想的中國共產黨，成功將處于一盤散沙狀態的社會整合起來建立了現代國家，中國的國家與社會關系建立在以黨的組織體系為載體的組織網絡之上〔7〕。所以既不能簡單將黨歸結為國家或社會的構成要素，也不能將其等同于與政府邊界完全重合的國家，而應把黨從寬泛的“國家”概念中析出，否則會忽視國家和社會之外存在的大量基層黨組織及黨員，更無法看到黨在國家與社會關系塑造中的核心作用。

因此在研究中國社區治理問題時，不能機械套用基于西方實踐的國家-社會關系理論，而是應以黨、國家、社會關系理論實現本土化再造與超越。近年來，從“政黨”視角分析黨整合多元力量可能性與機制的研究開始增多，一種以“統合型聯動”〔8〕為目標的“黨領共治”〔9〕模式逐漸邁入研究視野。研究認為，黨對國家的全面治理在中國是一個基本事實〔10〕，在中國場域黨是鏈接國家與社會進而促進基層共治的關鍵環節〔11〕，將“政黨帶回社會”〔12〕是理解中國基層之治的關鍵因素。在此背景下，“政黨整合社會”逐漸成為一種新的研究范式。研究認為，黨主要憑借自身政治資源、組織資源和黨政資源等優勢，通過目標預期、組織嵌入、功能作用、載體搭建、吸納動員〔13〕，鏈接資源、提供服務、示范帶頭〔14〕，政治引領、網絡整合、激勵驅動〔15〕，發揮群眾自主性〔16〕等機制，并利用條塊整合與組織整合的“雙重整合”機制〔17〕，實現“多層次整合”〔18〕。

既有研究對黨在社區治理中的作用與機制等方面做了有益探索與創新，體現了中國學者對中國基層尤其是社區治理實踐的深入探索和原創貢獻，但在以下方面還有進一步發展空間：一是總體而言在社區治理研究領域黨的地位與作用機制仍受較大程度忽視，政黨維度的缺失會導致對中國社區治理產生重大認識偏差；二是從橫截面看，現有黨的地位與作用機制研究，大多用政黨邏輯替代治理邏輯〔19〕，重視從黨建角度、應然層面講為什么要重視黨的地位與作用，而忽視從社區治理角度、實然層面談黨為何重要，黨建引領社區治理的深層邏輯是什么、邊界在哪里等；三是從縱向時間軸來看，由于總體處于起步階段，既有研究主要從宏觀層面討論黨建引領社區治理的重要性、必要性與內在機制，而對具體形式或實現路徑關注得不夠。為此，本文擬從社區治理角度、深層行為邏輯層面分析城市社區“黨領共治”的形成與運行邏輯以及實現形式和路徑。為深入了解黨在基層社區治理中運行邏輯的真實圖景，筆者自2016年6月起選擇全國社會管理創新試點城市X市及其中心城區治理成效優（入選國家住建部和中央文明辦典型案例的A小區）、中（市級文明小區B小區）、差（C小區）的3個小區，進行了長時段線下線上追蹤，并先后于2016年6-8月、2019年5-6月及2024年8月對其進行了田野工作或集中調查，獲取了大量第一手資料。文中觀點主要基于長時段調研資料的交叉印證和學理總結，涉及材料包括政策文件、工作總結、相關臺賬、會議記錄、問卷調查、訪談錄音、群聊記錄等。

二、城市社區治理的多元主體及其行動邏輯

20世紀90年代后，隨著社會組織不斷發展壯大并在公共事務中發揮越來越重要作用，西方公共事務治理不再單獨依賴單一政府主體，而是建立在功能分離基礎上的多元主體網絡化治理。幾乎與此同步，中國城市社會逐漸從單位制向社區制轉型，大量公共事務從單位剝離出來，政府力量的有限性與公共服務的多樣性，使多元治理成為必然選擇。但多元治理格局的形成并不意味著社區治理更加有效，根據多元治理理論，社區治理過程中“多元良性互動是社會治理形態的基本維度，也是謀劃和落實社會治理藍圖的邏輯主線”〔20〕。然而實踐中多元主體并未“完全達成高效的協同合作”〔21〕，城市社區時有治理失靈困境。究其原因，主要有利益說、規則說、權責說、認同說等幾種比較有代表性的觀點，即協作困難主要緣于現實利益沖突〔22〕、主導規則差異〔23〕、權利責任不清〔24〕、認同建立困難〔25〕等，但總體而言缺乏深層行為邏輯分析。

（一）政府：基于效率的管理邏輯

行為邏輯主要是指行為者的行為目的和行為方式、途徑、影響等，主要涉及行為者為什么和如何行為以及行為影響的問題。從行為目的來看，無論是公共精神論認為的政府官員是追求公共利益的公共人，還是理性選擇論認為的政府官員與普通公民一樣同樣是理性的經濟人，亦或是混合論認為的政府官員行為既受個人利益支配也受公共精神影響，作為“一個統治的可靠的基礎”〔26〕，合法性問題對任何國家和任何時期的政府來說，始終是一個根本性問題，它直接關系到一個政府存在的必要性和重要性。雖然不同時期合法性理論關于政府合法性來源的認識有所不同，如理想主義認為來源于政府能有效維護公共理性〔27〕，保守主義和功能主義認為來源于政府能夠有效提供公共物品〔28〕，趙鼎新將政府的合法性建構為意識形態合法性、績效合法性和程序合法性三種理想類型〔29〕，但合法性的內涵仍有共性內容，如提供公共物品和服務。從政治與行政二分視角而言，以議會為代表的權力機關主要負責民意表達，而以政府為代表的行政機關主要負責民意執行，民意表達講求民主而民意執行講求效率。如何高效管理各類資源以提供公共物品和服務并在此基礎上獲得廣泛認同，便成為政府行為的重要目標。為提高效率，政府在社區治理行為方式或途徑上傾向于行政化，即動用強大人力、物力、財力、權力等優勢，在短時間內推進工作或解決問題。由于政府擁有無可比擬的資源優勢尤其是以權力和權威做后盾，能夠迅速補齊短板，所以行政化方式具有速度快、“標準化”和規范化程度高的特征。以X市L區為例，該區通過政府推動方式在不到兩年時間內實現了業委會百分之百組建，并利用財政惠民資金推動老舊小區完成改造，短時間內解決了居民成立業委會難、自治資源匱乏等長期難以解決的問題。

（二）市場：基于利潤的營利邏輯

以開發商和物業公司為代表的市場主體，在社區治理結構中往往占據優勢地位，“直接影響到社區環境品質和居民心理感知，進而可能影響到社區治理效果”〔30〕。居民由于在專業知識、時間、人力、資金等方面的不足，很難自我提供專業化物業管理和服務，而市場力量恰好擁有組織、人力、財力、技能等優勢，可以為居民提供專業化服務，如房屋修建、物業管理、日常生活事務服務、公共收支管理等。市場力量參與是以利潤為行為目的，因為根據一般的經濟規律，利潤是商業活動的唯一的結果，勞動和服務都作為商品購買和銷售，而在一個尋求價值交換的制度中，這種勞動和服務必然要求得到一個等價物。對市場主體而言，為謀取經濟上的利益或利潤，最大程度獲取收益的同時，最大限度地降低成本，是營利的兩個基本途徑。只有當利潤大于成本時企業才能生存并可持續發展。當無利可圖或者沒有穩定盈利預期時，退出則成為企業必然選擇。從現實情況來看，市場力量的“缺場”往往引起居民居住秩序混亂，社區很可能自此暫時或長期陷入困境。X市B小區居民之所以能夠形成共識并決心環境改造，即是因為市場力量長期“缺場”導致環境臟亂差居民“投訴多”、小區無人管理治安“案件多”、亂搭亂建居民矛盾“糾紛多”、鄰里關系不睦政府“調解多”、居民居住和生活幸福感“低”的“四多一低”引發。

（三）社會：基于契約的協商邏輯

居民是社區生活主體，也是城市社區治理不可或缺的主體。隨著經濟社會發展，社區居民之間異質性日益突出，同一社區的居民在職業、教育程度、信仰、觀念、婚姻和居住狀況等方面都存在不同程度差異。即便如此，回到社區場域的居民都有且僅有一個身份即居民，尤其是“業主”。在此背景下居民參與社區治理具有三個鮮明特征。一是治理理念上的民主，即無論居民的社會地位如何，在共同參與社區事務治理時，必須秉承平等和民主的理念，尊重每一位居民的知情權和決策權。二是治理程序上的協商。正是因為每個居民都是平等的，所以需要“大家的事兒大家商量著辦”，而不是由“少數幾個人說了算”，即在治理程序上要尊重并通過協商聽取不同意見，在協商基礎上通過充分討論、有效溝通、集體決策以化解分歧和解決問題。三是治理方式的契約化。協商的順利推進，需要成員彼此信任以形成穩定的心理預期。根據佐克爾的觀點，信任有三大來源：其一是過程信任，即根據彼此交往經歷中產生的互惠歷史和交往過程中對象的聲譽、承諾等，對未來產生穩定預期進而產生信任；其二是特征信任，即根據對象的年齡、性別、職業、種族、經濟和社會地位、家庭背景等個人特征所具有的社會義務規范和相似性，料想某人是否可靠；其三是制度信任，即信任建立在社會制度和中間機制基礎之上，與正式社會結構、個人所在組織屬性密切相關。〔31〕現代城市社區是“陌生人社區”，陌生且異質的居民由于沒有共同經歷，相互之間缺乏過程信任基礎，人們也難以根據年齡、性別、職業等個體特征無條件信任他人，社會同樣缺乏特征信任基礎。在此情況下，居民在共同參與社區治理的時候必須依賴以制度為外在形式的契約，然后在共同參與過程中建立過程信任甚至特征信任。筆者跟蹤觀察的X市三個小區，無論是業委會選舉，還是選舉后的重大事項決策，無一例外都先協商制定彼此信任的規則，然后在既定規則框架內就具體問題進行協商。

三、“多元”但難“共治”：不同行為邏輯張力下多元共治面臨的現實挑戰

多元主體的行為邏輯不同，這些邏輯在相互依賴的同時也存在張力，在各自場域中自發地排斥其他邏輯的介入，突出表現為各主體有著不同甚至相悖的治理目標、訴求、實現途徑和方式等，進而導致作為集體行動的共治出現背離或失衡。

（一）多元行動邏輯之間的張力

一是政府主導與居民自治之間的張力。在城市社區單位制、街居制、社區制的演變歷程中，政府的管理邏輯因其建立在強大的資源甚至強制力基礎上的高效性優勢，在重塑基層治理體系方面發揮了積極作用，但行政化的行為方式劣勢也比較突出，即容易消解居民自治動能。在社區治理過程中，行政與自治是不可或缺、相得益彰的關系，政府提供共性化公共服務，而居民負責在共性公共服務難以到達的領域自我提供個性化服務，是社區善治的“最后一公里”，兩者無法相互替代。但如果政府“越界”強勢主導甚至包辦本應由居民自我提供的個性化服務事項，要么服務事項獲得居民認同，但久而久之不僅政府會背上沉重負擔，更會使居民產生路徑依賴，因為不具備成熟自治思維和能力的居民往往熱衷于當一個“裁判員”而非“運動員”，“政府做，居民看”，居民自治所需的公共精神、治理能力等長期無法形成，以至于淪為一個“虛化”的治理主體，相得益彰的行政和自治變成行政扼殺自治；要么服務事項居民不滿意，結果政府投入巨大，反而“吃虧不討好”，出現居民“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的現象，甚至成為維權對象。

二是居民權益與物業盈利之間的張力。利潤是市場主體生存發展“必需品”，當市場力量將營利行為控制在合法合理范圍之內，此時的市場則是“服務型市場”。如X市A小區物業公司是一家“紅色”物業，公司不僅建立了黨組織，用黨組織和黨員標準嚴格自我要求，更在提供物業服務時堅守法律和公益屬性，其提供服務的40多個樓盤居民滿意度都較高，物業費平均繳費率接近90%。但如果市場力量將營利邏輯無限放大延伸出唯利是圖，就會侵犯居民合法權益，成為“侵權型市場”。這種侵權包括物業服務質量下降等可以明顯察覺和立即感知的顯性侵權，侵吞公共收益、侵害居民自治權和公民權等隱性侵權。由于個體化業主難以組織起來，基層社區普遍面臨業委會成立難困境，或者說即便成立了業委會也形同虛設，眾多分散業主難以形成集體行動對物業公司進行有效監督，常以拒交物業費形式表達不滿，而物業服務是典型的準公共產品，難以分割或排除拒交物業費個體享受服務，久而久之業主與物業間關系便會陷入惡性循環。X市C小區即發生過居民與物業因服務質量而陷入罷免與反罷免拉鋸戰的風波，并很大程度上影響著治理成效。

三是居民內部不同主體之間的張力。其一，個體居民之間的張力。現代城市社區居民間異質性突出，不同居民對同一公共事務的認知和行動各異。如底層和高層對加裝電梯態度、老人和年輕人對社區中央廚房需求程度、不同居民參與意識和能力等，給社區共治帶來不小挑戰。其二，業主居民與非業主居民之間的張力。與非業主居民幾乎只有衛生、安全等基本需求不同，業主居民還對物權、治權、人權等有更高目標和要求，需要在主動關心、積極參與基礎上形成集體行動，這與非業主居民的“不關心、不表態、不參與”存在明顯張力。其三，業主與業委會之間的張力。由于業主與業委會之間存在委托代理關系，當業委會成員個人利益與集體利益一致時，業委會便成為居民眼中的自治領頭羊、市場眼中的共贏合作者和政府眼中的社區治理抓手，但當不一致且業主不能實施有效監督時，侵占公共收益、優親厚友、與物業合謀等侵權行為則可能發生。此外由于信息不對稱和社區信任缺失，部分有公心與能力的業委會成員在遭遇不理解甚至謠言、人身攻擊后，容易心灰意冷不再奉獻。X市C小區居民就因是否罷免物業形成明顯兩派，長期的分歧致使業委會始終難以成立，自治難以展開。

四是政府內部不同主體之間的張力。既有社區治理研究普遍將政府作為一個整體加以看待，或暗含類似理論前提或假設，但事實并非如此：一方面，從縱向上看，在科層制架構中，每級政府都下轄若干區域，每個區域的資源稟賦、社區實際千差萬別，所以需要允許結合實際的靈活政策執行，但如何在執行過程中平衡政策原則性與靈活性之間的張力，便成為重要議題；另一方面，同樣參與社區治理，不同政府部門的職責、權限、資源、積極性、主動性、持續性等都存在或大或小的差異。如民政部門主要關注基層政權建設、政法部門主要關注社區糾紛與維穩、住建部門主要關注設施設備質量與物業服務、文體部門主要關注社區文化與群眾體育發展等。如果每個部門只從自身職責范圍而不是從基層治理大局出發參與社區治理，難免會使社區治理出現碎片化格局。所以，如何協同不同級別政府和不同政府部門的社區治理行為，同樣在很大程度上影響著城市社區治理成效。

（二）不同行為邏輯張力的可能后果

一是治理主體松散化。由于社區治理主體眾多，不同類型主體、同一類型主體內部不同個體有著不同行為邏輯，如果缺乏協調配合機制和溝通平臺，則會使眾多主體成為“一盤散沙”，“誰都想指揮”但“誰也不服誰指揮”，由此造成治理摩擦和治理真空。此時政府如果想克服多元治理的自由性和隨機性，保持社區治理的整體性與穩定性，則需要利用自身優勢地位加強干預，但若干預過度，又容易使社區治理重回政府一元治理的老路，從而使“政府失靈”現象重現。二是治理資源彌散化。社區治理過程，某種程度上是公共資源的配置過程。城市社區多元治理過程中，由于每個主體都掌握一定資源，如果缺乏統一規劃與協調，就會出現有的主體資源長期閑置、有的卻過度透支，有的社區資源投入過剩、有的卻極度匱乏情況并存，社區治理資源分布呈現出明顯“彌散化”特征，資源供給不平衡與不充分現象突出，社區治理難度由此加大。三是機制銜接梗阻化。政府、市場、社會，同一主體內部不同個體的行動邏輯不同，機制各異，如果缺乏統籌協調，現實中各主體參與社區治理的機制之間容易銜接不暢，疊加重復、漏洞盲區、意見分歧并存，從而導致社區治理空轉或“梗阻”現象發生。四是集體行動困境化。城市社區治理的本質是要多元主體就公共事務采取集體行動，然而根據集體行動理論，在沒有形成有效制約的情況下，多元主體之間更容易形成自由競爭格局，從而在局限于謀求自身利益的個體理性驅使下出現“公地悲劇”“搭便車”等集體行動困境，使可以協同解決的問題因長期難以形成共識而復雜化、嚴重化，“最終的結局是大家都不愿意見到的： 爛在地里的玉米，過度放牧的草場和陷入僵局的政府”〔32〕，個體理性沒有帶來集體理性。

四、組織協同圓心、機制銜接中心、人員聯動核心：政黨基于價值的整合邏輯與城市社區“黨領共治”

根據政治整合理論，分化的社會難以健康發展，需要政治主體將不同社會力量有機統合到一個統一框架中去，最終實現一體發展。〔33〕由于能夠代表最廣泛人民根本利益，在中國語境中黨是社會利益和力量的整合者，在“單位制”時代黨可以通過單位整合社會，但改革開放帶來的社會分化，使黨直面多元而又碎片化的利益群體，不得不采取新的社會整合模式。黨建引領下的政府、市場、社會多元主體協同即“黨領共治”，便成為社區多元力量整合的一種理想類型與必然選擇。

（一）組織協同圓心

組織協同是基礎，它為分散于各行各業、各條各塊的治理主體整合為一個統一的治理共同體提供了組織載體和依托。

一是體制內的組織整合。從縱向看，社區身處問題一線，需要處理大量問題卻無相應權限，由于擔心過多請求上級支持會被打上能力不足標簽，不愿或選擇性上報情況下矛盾會在基層累積。X市進行了“社區吹哨、部門報到”改革，賦予社區“落實評價”的對上級職能部門考核權，通過“事權歸街道、指揮在社區”實現體制內組織協同，這一改革的實質是基層黨組織主導的群眾需求快速響應過程，讓身處一線的社區既能第一時間發現問題更能第一時間解決問題。從橫向看，X市大力構建以街道黨工委為核心、社區黨組織為中堅、轄區單位黨組織為結點、黨建聯席會議為平臺的區域化黨建格局，通過定期協商公共議題，推進資源共享，增強社區黨組織能力，打破多主體相對隔離狀態。通過打通“上下”“內外”兩個方向阻隔，破除不同主體間組織壁壘，形成上下聯動、條塊協同、功能優化、共建共享的治理“一張網”，使社區逐漸走出功能行政化、能力薄弱化、地位懸浮化困境，這種超越政府科層體系的組織協同能力，是其他治理主體無法實現的。但也應看到實踐中聯合黨委、多方聯動共治聯席會等組織載體主要基于平等自愿原則運轉，行政級別偏低，制度約束性、權威性與影響力普遍有限，整體仍屬松散型組織形式。〔34〕可考慮將社區聯合黨委明確為縣級黨委非建制派出機構，以更有效發揮協同整合作用。

二是體制外的組織延伸。一方面，在縱向延伸上，隨著城市社會治理重心不斷下移，黨的組織也隨之不斷向下推進，X市大力推進支部建在網格、樓棟、業委會、物業企業、項目、車間、老年協會、基于趣緣的群眾活動團隊等貼近群眾生產生活的組織細胞上，建構起黨與分散群眾的密切聯系，加強黨與基層社會的緊密聯結；另一方面，在橫向拓展上，隨著經濟社會發展，新經濟組織和新社會組織在城市經濟和社會發展中的地位越來越重要，為加強與規模龐大的體制外領域的整合與聯系，X市通過“單獨創建、聯合組建、區域聯建、行業統建”等多種方式，推進體制外領域的黨組織覆蓋和工作覆蓋。與單位制時代依靠行政命令的剛性全覆蓋不同，社區黨建背景下的組織覆蓋主要通過其他主體的共同參與、平等協商實現，科層等級特征不明顯，社區黨組織邊界彈性大、結構更靈活、開放性和包容性更強，根據溝通的位差效應原理，平等的溝通能夠大幅提高溝通效果，平等、開放、包容的結構有利于提升社區黨組織與多元主體間的溝通效果，并在此過程中獲得認同。

（二）機制銜接中心

機制銜接是內核，它使分散于各條各塊、各行各業的資源緊密結合。否則，“為嵌入而嵌入”只會導致社區黨組織建設性突出而治理性薄弱，與社區也多為淺層的量上相嵌而無深層的質上藕合，黨員出了支部就成群眾。

一是基于平臺搭建的訴求整合機制。黨擁有遍布各個主體的組織成員，一方面在不改變既有組織設置前提下，可通過激勵黨員公布身份，接受并向有關部門匯報或直接解決問題，如X市推行的“雙報到”制度，相當于搭建了一個“無形”訴求整合平臺；另一方面，黨也可通過“有形”組織設置和機制創新，如X市各社區建立的聯合黨委，打造由駐區企事業單位、社會組織、物業公司、居民等多元主體參與的訴求表達整合平臺，通過定期不定期聯席會議，傾聽居民呼聲解決居民訴求。總之，社區可借助以黨委為主體的政治機制，將重要的、有代表性的訴求整合起來，并將其轉化為中心工作。只有黨組織“才能在公共空間和授權空間之間建立縱向聯系，并在相互競爭的問題之間建立橫向聯系”〔35〕，也只有將黨建邏輯與社區治理邏輯或訴求精準對接，基層黨建才可能避免“表面繁榮”甚至成為形式主義負擔〔36〕。

二是推動共識形成的多元協商機制。共治的核心前提之一是共識，而共識的形成需借助有效協商實現。其一，黨組織可利用自身意識形態和文化思想資源優勢進行價值建設，通過無形價值延伸促使多元共識形成。其二，黨組織可充分發揮在居民心中的權威和信任優勢，搭建多元溝通平臺，助力各方在信任黨組織基礎上形成共識。其三，黨組織的最大優勢是始終代表最廣大人民根本利益而非某個群體特殊利益，這就決定了黨始終能保持協商的公共屬性，不被某一主體或個人所裹挾。其四，黨組織有一套嚴格準入機制，將各行各業優秀分子吸納為成員，這些成員政治素養、大局意識、擔當精神、業務能力整體過硬，能夠確保協商始終保持正確方向，并推動協商朝預期目標邁進。X市A、B、C三個小區中，A小區居民之所以“好商量”、小區治理績效最優，與其黨組織最健全、業委會成員黨員比例最高（8名成員中黨員6名，占比75%）、黨員積極發揮作用有很大關系。

三是緩解不同張力的規范糾偏機制。其一，在所有治理主體中，黨“具有總攬全局、協調各方的權力資源，有資格在法律和政策范圍內對社區行政管理系統進行規制”〔37〕，規范政府行為；其二，黨組織可對業委會成立和運行進行指導、支持與監督，如X市A小區黨支部動員業主黨員參與業委會籌備小組選舉，防止賄選、拉幫結派、操縱等問題，在業委會成員被誤解而要放棄時及時給予肯定鼓勵并做好業主思想教育工作，通過設置小區黨支部參與的共管賬戶、重大事項聯名簽字等方式對業委會進行監督；其三，黨組織可對物業公司等市場主體進行指導、支持和監督，如X市A小區黨支部在出現業主拒繳物業費、私搭亂建等違法行為不服管理時，作為“公道”第三方協助物業做好解釋勸止工作，通過建立公共維修資金使用、公共收益分成等重大事項黨組織加簽制度，代表分散業主對小區物業進行監督。

（三）人員聯動核心

人員聯動是關鍵，組織的協同、機制的銜接，最終都要靠人來實施落地，人員聯動使得統一的框架有了活化的執行者而最終落地生效。

一是發揮黨員模范帶頭作用，形成“黨員示范”效應。長期以來，社區治理最大難題之一在于居民參與度低，在此情況下黨組織可充分利用自身橫跨條塊優勢，發揮戰斗堡壘和先鋒模范作用，通過“主體補位”形成關鍵“啟動性”力量。然而由于黨員屬地管理與單位管理并存，居民黨員普遍與社區黨組織聯系較弱，“口袋黨員”“隱型黨員”常見。為讓“駐區單位在冊黨員”和“社區在家黨員”“浮出水面”并發揮作用，X市推行以單位黨組織和社區黨組織“雙重管理”，機關企事業單位黨組織向所在地社區、在職黨員向居住地社區“雙報到”制度，并通過“離休不離黨，退休不褪色”“人下崗黨性不下崗，歷經磨煉志更堅”等主題教育活動，發展黨員調查公示進社區、在職黨員年度考核評優評先進社區、提拔晉升進社區“三進社區”等制度，激勵黨員發揮示范效應。

二是充分激發居民潛能，形成“居民聯動”格局。其一，訴求互知。X市通過人員“交叉任職”和“雙向進入”，包括社區書記和居委會主任“一肩挑”，鼓勵黨員參與業委會、老年協會、興趣團體等居民組織，轄區單位和居民組織黨組織負責人兼任社區黨委委員等，在將黨的意志和政策傳遞到基層網絡節點同時，將社會訴求有序傳遞給黨組織，使多元主體保持信息共通與訴求互知。其二，角色互換。X市通過“黨員+骨干群眾+普通居民”模式，搭建制度化參與渠道、降低居民參與成本、輸入權威信任等社會資本、增加問題解決可能性、把握總體方向確保參與秩序等措施，將居民從旁觀者、享受者轉變為參與者、供給者。其三，目標互促。黨建引領的重要目標之一，是要培育社會。在長期參與黨員引領的社區治理中，居民會逐漸習得集體意識、公共精神、規則意識、協作思維、處理復雜問題技能等等，從而逐漸具備社區治理所需的素養和能力。

五、分層治理下的五“微”一體：城市社區“黨領共治”的實現路徑

（一）城市社區“黨領共治”路徑設計原則

組織協同、機制銜接、人員聯動的過程，本質上是一個政黨社會化過程。根據政治學理論，政黨社會化是指政黨組織和社會深度聯結、政黨功能向社會需求傾斜、政黨活動據社會需求開展、政黨價值與社會共享的過程，而政黨行政化是指政黨依靠等級化、科層化、權力化方式開展活動，行政發包的基層延伸、屬地管理的無限責任、包攬包辦的執行方式是其鮮明特征。〔38〕政黨社會化是一個政黨力量的重要體現，尤其隨著大量“單位人”轉變為“社區人”“社會人”，行政化方式越來越難適應城市社區治理需要，在此背景下政黨社會化便成為解決問題的重要路徑，黨組織可借助有領導的多元共治，解決單一主體無法解決的問題。城市社區需要將黨的政治優勢、組織優勢轉化為治理效能，但也須防范政黨行政化及其“體制化傳遞”與“包攬式的兜底治理”〔39〕帶來的科層化、依附式合作，抑制社會獨立性與自主性，使多元主體在職能和組織形態上被深度吸納，最終使社區成為“街道辦事處的‘辦事處’”，社區管理失靈、自治失序、認同失衡、文化失效，甚至產生“共建形式主義”等復雜問題。多元共治一旦淪為單向度管理，則會導致“行政有效而治理無效”，社會活力缺失，治理成本高企。

為此，首先需要根據城市社區屬性明確多元主體角色的總體格局。中國城市社區集執政之基、治理單元、自治空間三重屬性于一身，這就決定了單一治理主體難以適應復合社區屬性而只能是“有中心”的多元治理結構，社區治理既需要發揮黨組織的引領功能也需要發揮政府、市場、社會等多元主體積極性和主動性，形成共建共治共享的治理共同體。其次，需要以“社會中的政黨”這一定位來明確黨組織的權責邊界。“黨領”并不意味“政黨包攬一切”〔40〕，也不能將所有責任無限制附加于黨組織，而是要認識到政黨和社會的相互塑造功能，要一方面利用科層化權威協調分散資源和跨部門組織更好為居民服務，獲得居民認同和社會權威，另一方面利用社會權威強化科層權威，推動黨和國家政策落地，保持治理權力集中性與多元主體合作性之間的效能平衡〔41〕。再次，需要充分遵循協商主體的意愿，以共同利益作為政黨整合突破口。新時期的“黨領共治”或者說政黨整合社會更多建立在平等協商與合作治理之上，只有共治主體對于公共問題真正產生了利益感知度〔42〕，黨組織才能實現有效在場，共治才能產生實際效果，所以需要從共同關心的利益問題出發，引領多元主體共同治理。最后，需要形成以服務為重心的關系互嵌機制。新時期黨組織與社會互動應用社會“能理解的方式、聽得懂的語言”，即要實現工作重心從組織建設向基于民眾利益需求的優質服務覆蓋轉變，沒有服務覆蓋組織覆蓋則會形同虛設，不但無益反而可能使黨組織更加喪失影響力，但這種服務不同于傳統事無巨細、大包大攬式服務，而是要在統攬全局、打破壁壘、協調各方、打通各方參與堵點提升合力的基礎上，激發包括居民在內的各方參與主體活力，展示“不可或缺”的地位。

（二）城市社區“黨領共治”的實現路徑

社區行政、小區自治的“分層治理”。由于城市社區既是執政之基，也是治理單元，還是居民生活空間，這就決定了單一體制難以與三者之間動態有機匹配以化解三者間張力，所以需要以治理單元的調整來回應社區的復雜性。由于社區是國家治理基層的基本單元，是嵌于國家治理體系的末端環節，承擔著基層政權建設和培育社會引領自治的雙重使命，雖然法律規定居委會是居民自治組織，但實際上居委會具有半行政半自治性質，一方面需要承接大量行政事務，另一方面需要帶領居民自治。同時正是因為大量的行政事務會牽扯社區大量時間、精力和資源，而且社區規模越來越大，居委會很難做到與轄區眾多小區業委會、物業公司、社會組織、居民等保持密切聯系與溝通，從而使自治使命難以完成，長期在行政與自治之間“拉扯”。為緩解行政與自治間張力，社區應定位為行政單元，主要負責行政事務處理，而小區由于是業主產權單元、物業管理單元，居民之間有著共同利益，具有參與治理的動力，適合作為居民自治單元，主要負責居民自治開展。社區行政、小區自治的“分層治理”結構自此形成，為有效化解政黨科層化與社會化之間的張力提供了邏輯框架。

五“微”一體。分層治理為解決行政與自治、政黨科層化與社會化之間的張力提供了可能，但如何實現二者之間的融合，則需要在小區場域進行合理的多元主體結構設計。一是小區黨支部。首先，在多元互動中小區黨支部應定位于在小區治理中發揮“引領者”角色，在確保正確方向前提下發揮多元主體溝通與力量整合平臺功能，一方面作為上級黨組織整合的多元力量在小區微場域的承接者，另一方面在小區場域內促進多元主體有序互動，對多元主體中的黨員進行監督。其次，小區黨支部書記須由業主黨員擔任，一方面書記可以代表小區居民尤其是業主居民利益，防止行政化對小區自治或共治的擠壓，另一方面黨員和業主的雙重身份，可以讓支部書記既與上級黨組織建立緊密聯系，同時也能防止非小區居民擔任支部書記所帶來的對居民需求了解不充分、發現問題不及時等問題。再次，小區黨支部委員須由業委會、物業公司、社會組織、業主、居民等小區利益相關主體負責人中的黨員兼任，保證各主體意見能充分表達并順暢溝通。最后，小區黨支部書記不兼任業委會主任、物業公司或其它社會組織黨組織負責人，防止“一言堂”及由此導致的決策失誤。二是業主大會和業主代表大會，主要負責居民尤其業主居民的意見表達，就小區內重大事項行使決策權。三是業委會，負責執行業主大會和業主代表大會的決議，管理小區日常事務。四是監委會，專門負責對業委會進行監督。五是物業公司，與業委會簽訂物業服務合同，為居民提供物業服務。小區黨支部、業主大會及其代表大會、業委會、監委會、物業公司五個主要主體，既有黨的引領，又各司其職，形成共建共治共享的治理共同體。

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【責任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金項目“城市社區共建共治共享的‘微共同體’路徑研究”（21FGLB060）

〔作者簡介〕梁賢艷，揚州大學政府治理與公共政策研究中心副教授，江蘇揚州225127。

The Logic and Implementation Pathways of “Party Led Co-Governance” in Urban Communities

LIANG Xian-Yan

〔Abstract〕Pluralistic co-governance has become the mainstream paradigm in current community governance research. However， the diverse behavioral logics of multiple actors—whereby the government operates on an efficiency-oriented management logic， the market pursues a profit-driven commercial logic， and society follows a contract-based negotiation logic—pose significant challenges to the integration of these varied forces. The challenge of achieving co-governance despite plurality is a common dilemma in urban community governance， manifesting in the dispersion of governing actors， the fragmentation of governance resources， the obstruction of institutional integration， and the difficulties in collective action. In contrast， the value-based integrative logic of the Party enables it to serve as the central nexus for coordinating diverse organizational efforts， linking mechanisms， and mobilizing personnel. This， in turn， facilitates the formation of a co-governance structure characterized by a strong Party， capable government， effective market， and an organic society. Compared to the Western paradigm of pluralistic governance， “Party-led co-governance” is a governance solution that better fits the realities of urban communities in China， with the “five-micro integration” under hierarchical governance representing an effective form and potential pathway for its realization.

〔Key words〕Community governance; Party building guidance; Micro Governance; Co-construction， co-governance and shared benefits; Collaborative governance