論“三權分置”下宅基地資格權的內涵與實踐檢視

摘要：宅基地資格權是宅基地“三權分置”下的一項權利，是為了解決我國農村大量閑置宅基地無法得到有效利用和發揮其財產性價值而提出的一項政策性權利。“三權分置”下通過增設宅基地資格權，可以有效解決目前法律體系下作為用益物權的宅基地使用權缺乏“收益”權能、僅能在集體經濟組織內部流轉，無法充分發揮宅基地經濟性的問題。宅基地資格權作為一項新權利，在概念、性質、權能、資格主體等方面尚未有明確的法律規定，在學理上亦未形成統一觀點，全國各地對宅基地資格權改革試點的模式和路徑也不盡相同。明確宅基地資格權的相關內涵和規則，是釋放農村宅基地經濟效益的有力措施，也是實施鄉村振興戰略的必要途徑。

關鍵詞：宅基地；“三權分置”；成員權；宅基地資格權

為了解決閑置宅基地和閑置農房問題，2018年“中央一號文件”提出了宅基地“三權分置”。此后，每年“中央一號文件”都提出“穩慎推進農村宅基地制度改革”。宅基地改革的試點進入新的階段。不僅如此，以宅基地為主的農村建設用地，是實現鄉村產業發展和全面鄉村振興重要土地資源，是推進城鄉融合發展的有力支撐。為此，2024年的“中央一號文件”進一步提出了盤活農村資源資產的利用方式，為增加農民收入，實現宅基地對于農民的財產收益功能，提供了路徑和方案。因此，探索宅基地“三權分置”制度，具有平衡宅基地居住保障功能和財產收益功能的重要價值，亦對于推動實現鄉村振興、城鄉融合發展、共同富裕具有重要的理論意義和實踐價值。

宅基地“三權分置”在原宅基地“兩權分離”的基礎上，提出了農民對于宅基地新的權利，即宅基地資格權，重新改革和詮釋了宅基地使用權。根據《中華人民共和國土地管理法》第9條①以及《中華人民共和國民法典》第362條規定②，宅基地使用權作為用益物權，是以宅基地集體所有為前提的。法律規定的宅基地使用權僅有使用權能而沒有收益權能。宅基地“三權分置”通過宅基地資格權與宅基地使用權的分置，讓農民在保障居住安全底線之下，利用其集體成員身份，實現宅基地“居住權”向“財產權”的法權讓渡。宅基地資格權起到了橋梁的作用，連接著所有權和使用權。它是農民土地財產權的一種實現方式，也是農村土地產權制度改革中需要研究和解決的問題之一。只有當村民獲得集體成員的身份并具備相應的宅基地資格權時，才能取得并通過宅基地使用權來充分挖掘宅基地的經濟價值。換言之，宅基地資格權是一種身份、資格，是以農戶保障性權益為核心的，在此基礎上才能充分挖掘宅基地使用權這一用益物權中“收益”這一財產性權益。因此，宅基地資格權的性質、主體、權能等內涵的確定至關重要，本文對這些問題進行了深入分析，并對目前宅基地改革試點地區宅基地資格權改革面臨的問題進行了探究，提出了相應的建議。

一、宅基地資格權性質的學說梳理與評析

（一）分配請求權說

該學說認為，宅基地資格權是農村集體經濟組織成員享有的權利，其內容是請求分配宅基地，義務主體是農村集體經濟組織。該權利是一種身份權，是農村集體成員身份延伸而來的保障性權利。該權利的設置將宅基地使用權中身份屬性分離出來，使得財產性權能得到發掘，一定程度上能夠盤活農村閑置土地。

分配請求權說存在較大缺陷：第一，根據現行法律，我國實行“一戶一宅”宅基地政策，理論上來說，每一農戶都能申請獲得宅基地，根據該觀點，取得宅基地后分配請求權即因權利實現而實現，則事實上沒有農戶現實中擁有宅基地使用權，如此，宅基地資格權失去了設置的意義；第二，該觀點使宅基地“三權分置”失去意義，無法通過設置宅基地資格權、改革宅基地使用權的方式盤活閑置宅基地和閑置農房，無法發揮宅基地的財產功能；第三，分配請求權體現為期待可能性，更類似權利能力，無須單獨定性為一種權利；第四，宅基地資格權設置的目的是盤活宅基地、發揮宅基地的財產功能，因此，宅基地資格權的價值更應當發揮在宅基地流轉的過程中，不能將其簡單界定為分配請求權。

（二）用益物權說

該學說認為宅基地資格權是從宅基地所有權分離出來的獨立用益物權，現行法律中的宅基地使用權與“三權分置”下的宅基地資格權的關系是主次權利關系，宅基地資格權來源于現行法律中的宅基地使用權，是用益物權的用益物權，其與《中華人民共和國民法典》中土地經營權類似，其設置在已有的用益物權（宅基地使用權）基礎上，如此，宅基地資格權是已有的地上權（宅基地使用權）基礎上通過權利流轉而產生，第三人享有的次級地上權。創設次級地上權能夠解決地上權與土地用益之間的現實沖突，更好發揮宅基地的財產功能與價值。

用益物權說的缺陷在于：第一，我國民法典規定了五種用益物權，沒有宅基地資格權，將該權利界定為用益物權，必須先修改民法典，否則違反物權法定原則；第二，有學者根據《中華人民共和國民法典》第345條規定①，提出用益物權上具有再創設用益物權的合法性，但是該條文以及德國地上權制度，皆是構建在權利客體可再分的基礎上，而宅基地使用權和資格權的權利客體是一個，這必將挑戰我國“一物一權”原則；第三，根據《中華人民共和國民法典》第346條規定②，設立新的用益物權，不得損害已設立的用益物權，而宅基地使用權和宅基地資格權是兩個性質相互排斥的定限物權；第四，用益物權說沒有認識到宅基地資格權的獨特價值，弱化了它的社會保障功能，一定程度會導致為了逐利于財產而加劇人地緊張關系。

（三）剩余權說

剩余權說借鑒了英美法系剩余權理論。該學說認為，宅基地資格權是僅農村集體經濟組織成員能夠享有的權利，即使在宅基地流轉后，該權利不隨之流轉，仍在農村集體經濟組織成員手中，因此，被稱為剩下的權利，即剩余權。這類似于國家將建設用地使用權出讓后的所有權，在符合條件時，能夠恢復至原有狀態的權利。

剩余權說同樣存在缺陷：第一，按照該說，宅基地資格權的性質仍為用益物權，仍然存在違背“物權法定”原則之嫌。同時，該說過于強調宅基地使用權，會導致“重使用權，輕資格權”問題，削弱宅基地資格權的獨立價值；第二，該說將宅基地資格權界定為分割出去宅基地使用權后剩余的權利，不符合大陸法系國家權利派生的理論邏輯和習慣做法，而且資格權的字面意思與剩余權的內涵相去甚遠，容易讓人產生誤解，從字面理解，資格權針對的義務主體是集體，而剩余權針對的義務主體是第三人，相反，僅剩資格權的宅基地權利人并不享有向集體再次申請宅基地的權利。

（四）成員權說

該觀點認為，宅基地資格權是一種社會保障和發展權，由集體成員的權利派生而來，作為宅基地使用權行使的前置要件，從而實現宅基地的基本保障功能。之所以將宅基地資格權定性為成員權，理由在于，宅基地資格權的身份性和保障性，這決定了宅基地對于農民的居住保障功能不能動搖，在此基礎上實現宅基地的有效盤活和適度流轉，有限發揮宅基地的資產功能，實現宅基地對于農民本應具有的適度財產功能。二者的平衡，是宅基地“三權分置”提出的根本原因。因此，宅基地資格權是由成員權衍生出來的。

筆者贊同宅基地資格權為成員權，具體理由為：第一，將宅基地資格權定性為成員權，有利于盤活宅基地，保障農民權益，也符合2018年以來中央一號文件精神，將宅基地財產價值和農戶保障價值分離。第二，能將宅基地資格權和宅基地使用權區別開來，對于二者權利關系也能更好厘清，還避免了“物權法定”的沖突。第三，宅基地資格權與成員權性質相符，均是以身份資格為前提的權利，將宅基地資格權定性為成員權，符合現行法律和政策。資格權是成員權的構成內容，成員權是資格權的基礎。第四，從權利內涵來看，這種成員權利是財產屬性與身份屬性兼有的權利。其是一種復合性的權利。

二、宅基地資格權主體的學說梳理和評析

第一，戶籍說。顧名思義，該說直接以是否擁有農村戶口，作為判斷是否是宅基地資格權主體的標準，至于其是否在農村集體經濟組織生活，是否依靠農村資源提供生活保障在所不問。“戶籍說”的優勢在于我國戶籍登記覆蓋到了每一個人，登記流程較為規范，方便數據的使用，按照官方戶籍登記信息來授權集體成員宅基地資格權非常便捷。但是由于我國城鄉人口流動量大，成員戶籍在村里，但人在城鎮生活的現象已經較為普遍，授予其宅基地資格權，會使其權利空置。

第二，生活來源說。所謂“生活來源”，是指獲取生活物資主要依靠的資源、工作或者營業。如果某人的生活來源主要依靠農村資源，則該人為農村集體經濟組織成員，是宅基地資格權的主體。這一學說是基于城市化進程加快的當下社會，大量農村人口進城務工，不再在村集體生活的現實狀態，甚至在城市發展較好后舉家搬遷到城市，導致了大量宅基地空置的情況，浪費了宅基地資源。

第三，權利義務說。該說將是否具有穩定的農村法律關系作為確定宅基地資格權主體的標準。即如果某人與農村集體經濟組織之間存在組織法上的基于農村社區的法律關系，則該人擁有宅基地資格權。該學說的不足在于，其忽視了很多學生因外出讀書，而沒有盡到對于集體應盡之義務的情況，如以該說為由否定他們的宅基地資格權并不合理。

第四，綜合分析說，即以生活來源為主要標準，以是否具有農村戶籍或者是否存在穩定的法律關系為輔等綜合性條件作為宅基地資格權認定的判斷依據。2024年6月28日頒布的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》采納了該學說。①

筆者贊同“綜合分析說”。以上幾種學說各有利弊，將它們一起納入到資格權人認定標準，各取所長，可以全面多元化、綜合性對有關主體的身份資格進行考量。

另外，筆者認為，宅基地資格權應當以集體成員個人為主體，但行使該權利應當以戶為單位統一行使。若以“戶”作為權利主體，不利于保障戶內集體成員的權益，也不利于宅基地資格權的初始配置公平。國家提出宅基地“三權分置”政策的目的是盤活宅基地的經濟價值，實現合理配置和有效利用，放寬對宅基地使用權的管制，將集體成員個人作為宅基地資格權的主體對促進宅基地流轉意義重大。

三、宅基地資格權的權能

所謂權能，是指權利的內容，即權利主體具體擁有的子權利，享有的具體權利內容。宅基地資格權人享有的權利內容主要包括以下幾個：

第一，宅基地分配請求權，即本集體經濟組織成員向集體請求分配宅基地的權利，是具有身份性的權利，是保障我國農民居住性權益的重要權能。

第二，宅基地使用收益權，即集體成員通過宅基地資格權取得宅基地之后，利用宅基地獲取收益的權利。該使用收益權，既表現為權利人自己的使用和收益，也包括按照法律和政策允許的方式和范圍，授權給第三人使用，自己獲得收益。集體成員也可以向集體經濟組織讓渡宅基地使用權，在集體經濟組織共同經營下獲得收益，農民取得分紅。

第三，宅基地參與管理權，即宅基地資格權人對集體事務所享有的參與管理的權利。具體包括：對集體事務的知情權。知情權在資格權權能中是資格權人擁有表決權、監督權的依據，也是參與權充分行使的依據；參與表決權，宅基地資格權人對集體經濟組織的決策事項享有參與、投票權；監督權，包括對宅基地使用權人的監督和對集體經濟組織決議事項的監督；撤銷權，根據《中華人民共和國民法典》第265條第二款規定②，集體成員對集體經濟組織的決議享有撤銷權。

第四，宅基地退出補償權。該權能分為狹義和廣義兩種。狹義上來講，是指宅基地資格權人根據《中華人民共和國土地管理法》第62條的規定③，自愿向集體經濟組織退還宅基地，在符合法定條件和程序的情況下，集體經濟組織向宅基地資格權人出具資格權退出證明，并予以合理補償。從廣義來看，是指多主體對于宅基地補償的分配，該種情形主要是指宅基地征收補償，宅基地上的各權利人均有分配征收補償的權利。這種廣義上的多主體補償金方式，能夠減少在宅基地征收過程中各權利人的矛盾，達到盤活閑置宅基地的功效。

四、宅基地資格權改革面臨的困境及建議

在我國宅基地改革不斷推進的情況下，宅基地資格權的實現也凸顯出諸多問題，導致我國宅基地改革陷入困境。以下從登記、行使、救濟和退出宅基地資格權利幾個方面來論述宅基地資格權改革中面臨的困境，并提出相應的建議。

（一）宅基地資格權登記制度不健全

一方面，宅基地資格權是否需要登記尚存在爭議，肯定說認為，宅基地資格權作為不動產上的物權，應當登記。否定說認為宅基地資格屬于成員權，根據物權法定原則，其不是民法典規定的物權，不需要登記。另一方面，宅基地資格權登記證書形式不統一。在安徽旌德，宅基地登記證書采取的是將所有宅基地權利均予以列明的方式，即“一證三權”（一證是指一個宅基地登記證書；三權是指宅基地所有權、宅基地資格權和宅基地使用權）模式。浙江象山采用“三證三權”模式，相比之下更加精細。

筆者贊同宅基地資格權屬于成員權，但是為了便于管理，農戶資格權應當進行登記，為了整體的規范性，由鄉鎮人民政府統一管理，授權村民委員會發放登記證書，并向鄉鎮人民政府進行備案。登記證書應采用“三證三權”模式。我國宅基地“三權分置”改革的目標之一就是釋放宅基地的經濟價值，將主體分開進行登記有利于厘清各主體的法律關系，便于宅基地收益權能的行使，保障權利人合法權益。

（二）宅基地資格權行使制度不具體

第一，在權利行使主體方面，存在著“戶”和“集體成員”之間爭論。第二，權利內容不明確，各試點地區缺乏統一標準。

筆者認為宅基地資格權的權利行使必須有相應的保障機制作為后盾，即完善相關立法以保障宅基地資格權人的實體性權利，出臺規范性文件，對資格權人的程序性權利進行界定，否則會出現資格權人行權不積極，權利主體作用難以發揮，產生宅基地大量被虛置的問題，進一步導致宅基地資格權難以實際落地。

（三）宅基地資格權救濟制度不完善

首先，在立法上缺乏法律救濟的規定，當宅基地資格權認定上受到侵害而訴至法院時，法官的裁判依據不明確，由此造成司法實務混亂，不利于對農民權利救濟。其次，宅基地資格權以及各試點地區的相關政策文件尚未納入法院受案范圍，難以保障宅基地資格權人合法權益，甚至維權無門。試點地區已經有法院將地方出臺的有關宅基地資格權的規范性文件作為裁判的輔助依據。如陜西省商洛市中級人民法院在全某與張某確認合同無效糾紛二審中①，認為柞水縣人民政府印發的《柞水縣農村宅基地資格權認定管理辦法（試行）》《柞水縣農村宅基地建房管理辦法（試行）》《柞水縣農村宅基地有償使用管理辦法（試行）》《柞水縣農村閑置農房（宅基地）使用權流轉管理辦法（試行）》客觀真實，予以采信。

筆者認為，最高院應當對于宅基地資格權糾紛的問題發布典型判例，讓地方法院在判決過程中能有所依據，保障宅基地資格去按。對于宅基地資格權的救濟途徑不應局限于司法救濟，還應當發揮矛盾在基層解決的“楓橋經驗”，針對我國基本國情和傳統文化創設有關宅基地糾紛解決的多元化救濟途徑。

（四）宅基地資格權退出機制不健全

宅基地資格權退出主要存在如何調動農戶退出意愿、如何統一退出補償標準等問題上。農民對土地資源的依附性較強，且具有鄉土情結，對老宅有著深厚的情感紐帶，再加上宣傳力度不夠和補償額度標準不一、差距較大，使得大量農民不愿退出宅基地。從退出補償標準看，因試點地區經濟發展水平不同造成補償金額懸殊，沒有統一的按級補償標準。其次，退出的市場競價不充分，使得農戶退出宅基地的獲益低于預期。再次，退出的方式也不統一，義烏市以調劑的方式退出，山東濟南采用資格換股權形式。因缺乏統一指導，導致各地退出方式零碎化，難以查證退出后成員權益是否落實，還存在很大法外交易空間，致使宅基地資格權人利益受到損害。

筆者認為，對于宅基地退出補償機制，各試點地應當聯合出臺相應政策，根據地方經濟實力以及當地實際情況制定補償標準。

五、結語

宅基地資格權是集體組織成員個人的成員權，以“戶”行使權利，權能包括宅基地分配請求權、使用獲益權、參與管理權、退出補償權等。對于目前宅基地確權面臨的困境，國家應結合試點地區的成功經驗進行相關立法，使其取得、行使、救濟、退出等都有法可依，真正實現農村閑置宅基地的盤活、農戶確權的規范、農村村民收入的提高、城鄉一體化的加速發展和鄉村振興的深入推進。

參考文獻：

[1]史衛民，彭逸飛.“三權分置”下宅基地資格權實現的法治保障[J].中國農業資源與區劃，2023（05）：238-249.

[2]秦玉瑩.宅基地“三權分置”中“農戶資格權”的建構——基于“身份權”的視角[J].貴州社會科學，2021（03）：153-158.

[3]宋志紅.宅基地資格權：內涵、實踐探索與制度構建[J].法學評論，2021（01）：78-93.

[4]張浩，楊仕兵，尹曉波.“三權分置”背景下宅基地農戶資格權問題研究[J].太原理工大學學報（社會科學版），2019（06）：60-66.

[5]張卉林.“三權分置”背景下宅基地資格權的法理闡釋與制度構建[J].東岳論叢，2022（10）：184-190.

＊本文為寧波市鄞州區哲社規劃課題“鄉村振興下鄞州區農民宅基地財產權益實現路徑和機制研究”（編號：Y24YJ-13）成果；浙江省教育廳一般科研項目“宅基地‘三權分置’促進共同富裕的法治保障研究”（Y202352817）研究成果。

（作者單位：崔艷峰，浙江萬里學院法學院；馬宇軒，浙江省平湖市人民法院）