黨建引領城市基層治理共同體構建研究

摘要：黨建引領基層治理共同體建設是推進基層治理現代化的關鍵要素，也是實現基層社會穩定發展的重要保障。在新時代社會治理創新的宏大背景下，文章以X市J小區物業治理實踐為觀察窗口，深入探析黨建引領基層治理共同體構建的實踐機制。研究發現，構建基層治理共同體既取決于基層黨組織的領導水平，也離不開利益聯結、集體行動以及情感重塑等要素的共同作用。其中，利益聯結的重點是以互利共存為原則構筑利益共同體，集體行動的要點是以關鍵群體為核心構筑行動共同體，情感重塑的核心是以情感要素為基礎構筑情感共同體，三者相輔相成，共同構成黨建引領城市小區治理共同體構建的有力支撐。

關鍵詞：黨建引領；基層治理共同體；利益聯結；集體行動；情感重塑

作者簡介：婁倩，中國礦業大學公共管理學院；蔣衛東（通訊作者），中國礦業大學經濟管理學院副教授。（江蘇徐州221116）

中圖分類號：D267文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2025）03-0037-06

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。然而，隨著我國城市的空間結構、組織形態發生顯著變化，城市基層治理涌現出社會關系松散、鄰里糾紛增多、居民參與不足、公共意識缺失等困境，阻礙了城市基層治理共同體的建設進程。在此情形下，如何化解基層治理難題、構建城市基層治理共同體成為重要的研究議題。基層治理共同體建設是國家意志在基層場域的直觀體現，而黨建引領基層治理共同體構建則是這一意志的具體表達，其關鍵是充分發揮基層黨組織的統合功能。一方面，黨組織具有領導基層治理的正當性與權威性，其在上傳下達的過程中發揮著樞紐鏈接作用，即上承街道黨工委以反映群眾訴求，下接群眾以落實政策、執行決策與傳遞指令；另一方面，黨支部下沉到基層治理的微觀單元，可強化黨群陣地建設，形成黨組織引領物業公司、共建單位、社會力量和居民共同參與基層治理的局面，進而推動基層治理共同體的形成。

隨著城市社會治理重心不斷向基層下移，社區逐漸成為構建基層治理共同體的主要場域。近年來，我國城市化進程加速推進，城市人口規模持續增長，社區因公共服務壓力加大、行政化色彩濃厚等因素而出現超負荷運轉狀態，直接影響基層治理效能。由于小區具有結構簡單、規模適度等優勢，有助于實現基層黨組織工作的全覆蓋，因而將其作為治理單元逐漸成為構建基層治理共同體的實踐走向。鑒于此，本文以居民小區這一地域場景為觀察窗口，呈現出一個豐富的城市基層治理共同體建設案例，聚焦黨建引領城市小區治理共同體建設的方式、路徑、機制等內容。下文將在梳理文獻的基礎上構建研究框架，探討黨建推動基層治理的運作機制及功能發揮，并揭示其中所蘊含的深層邏輯。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

基層治理共同體是基層政府、市場、社會組織和居民等主體在黨組織的引領下，通過制度化建設、項目化運作和主體性建構的方式，形成多元主體平等協商、共同參與的治理共同體形態[1]。在當前的治理情境中，黨組織已成為基層治理的核心力量，即通過發揮“政黨統合社會”[2]、“政黨嵌入社會”[3]和“政黨激活社會”[4]等作用，引領多元主體協同共治，逐步形成一個持續互動的群體結構，最終構建起基層治理共同體。回溯相關文獻可以發現，黨建引領基層治理共同體的研究主要圍繞以下三個角度展開。

第一，“國家—社會”視角。該視角認為基層治理共同體建設實際上涉及多元主體之間的結構關系，強調國家與社會在治理過程中的相互型構，體現為一種動態的共生關系。黨組織依憑“政治勢能”搭建起多元協同的結構化治理網絡[5]，社會通過多元主體的需求反饋推動治理體系的演進。在此過程中，多元治理主體在治理網絡中持續地開展互動與合作，繼而形成一個持續互動的治理共同體。

第二，“嵌入—融合”視角。“嵌入”的概念最早由卡爾·波蘭尼在闡釋經濟與社會之間的關系時提出，主要用于描述不同事物（包括社會結構、觀念要素等）相互聯系、相互銜接的過程。近年來，嵌入理論的研究范圍逐步擴大，并用于分析基層治理共同體的構建邏輯，強調治理過程中多元主體的相互銜接與互動。“黨組織嵌入論”認為黨組織通過組織嵌入、制度嵌入、合作嵌入、情感嵌入等方式將黨的領導融入基層治理的全過程，推進治理主體之間的相互嵌入與融合，構建起多元主體協同共治的有機共同體[6]。

第三，“互構—共生”視角。該視角認為基層治理模式的創新需妥善處理政府、市場、社會與居民之間的關系，形成“個體與共同體互構共生”的局面。在共同體建設過程中，個體利益與集體利益是一致的，個體通過參與、協商、溝通在共同體中獲得身份認同與發展空間，而共同體也在個體成長的基礎上迎來了良性發展，二者因此實現了有機統一[7]。

總體而言，既有研究大多從基層黨建與基層治理之間的協調性問題進行探討，而基于案例分析黨建引領基層治理共同體構建內在機制的研究則付之闕如。隨著治理單元縮小與治理重心下移，一個可能的研究取向是轉向小區治理場域，探析黨建引領小區治理共同體構建的機制與路徑。

（二）分析框架：黨建引領城市小區治理共同體構建的三重邏輯

基于黨建引領基層治理共同體的研究脈絡，本文試圖提出城市小區治理共同體建設的邏輯框架。在小區治理場域，基層黨組織引領多元主體以“決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享”的方式[8]進行協商共治，通過利益聯結、集體行動和情感重塑等實踐路徑將多元主體凝聚起來，進而推動治理共同體的形成。

利益聯結是構建小區治理共同體的現實依托。在城市小區中，基層政府、業主委員會、物業公司及全體業主是主要的利益主體，但其所追求的利益并不總是一致的，其中一方過度追求自身利益很可能會損害其他利益相關方的利益。因此，小區治理共同體建設的關鍵是充分發揮基層黨組織的利益整合功能，謀求全體成員的共同利益，以利益聯結的方式激勵多元主體參與公共事務，共同提升小區集體利益。

集體行動是構建小區治理共同體的內生動力。當前的小區治理共同體是黨組織引領多元主體基于解決現實社會問題、回應群眾訴求的共同目標，自發形成的相互關聯、相互建構的功能性共同體。其實質是各治理主體在黨組織的引領下采取集體行動，共同破解小區治理領域分散化和破碎化的現實困境。在這一過程中，“關鍵群體”通常能夠憑靠其動員能力和引領作用吸引更多成員加入治理行動，推動集體合作的順利進行。

情感重塑是構建小區治理共同體的精神紐帶。社區情感治理不僅致力于重建社區社會網絡、鏈接社會資本以及增強社區凝聚力，更以提升居民在社區治理中的主體性為重要目標，不斷增進居民的認同感和歸屬感。就小區而言，情感重塑則是在治理規則的基礎上，運用情感技術培育群體的共同情感，以正向情感搭建共同體之間的情感聯系，重塑小區與居民、居民與居民之間的關系，推動小區可持續發展。

綜合而言，在城市小區治理共同體建設中，利益聯結的重點是以互利共存為原則構筑利益共同體，集體行動的要點是以“關鍵群體”為核心構筑行動共同體，情感重塑的核心是以情感要素為基礎構筑情感共同體，三者相輔相成，共同構成黨建引領城市小區治理共同體建設的有力支撐。以上三個維度形成“利益—行動—情感”的分析框架，分別從利益、行動、情感三個層面呈現黨建引領城市小區治理共同體建構的內在機理。

三、黨建引領城市基層治理共同體構建的實踐檢視

J小區位于江蘇省X市二環北路，是某單位開發建設的經濟適用房，于2008年投入使用，共有708戶居民，其中單位住戶占582戶（大部分員工已搬離小區，多數房屋已出售），剩余住戶則以流動人口居多，居民至今尚無房產證。自上房以來，J小區十年間更換了6家物業公司，3次業主自治均以失敗告終，小區治理陷入窘境。2020年初，J小區開啟紅色物業模式，成功破解物業治理亂象，走出業主自治失序的困境，并獲評X市紅色物業示范項目。在黨建引領下，J小區逐步形成了運轉良好的治理共同體。因此，選取J小區作為黨建引領基層治理的觀察窗口，符合典型性案例的基本要求。

（一）第一階段：物業治理的亂象（2008—2017年）

J小區2008年投入使用后，十年間6家物業公司與業主逐漸產生一系列矛盾。一是物業服務收費高。之前的6家物業公司收費比現在高很多，當時小區多層物業費1.4元/m2，高層1.6元/m2，電梯使用還另行收費。二是物業費收繳率低。大部分居民繳費意識淡薄，物業費收繳率處于低位，物業公司難以為繼。三是物業公司不作為。物業公司服務標準低、服務不盡責等問題，引發居民的不滿與抱怨。四是物業公司謀私利。經調研發現，6家物業公司從未公開過財務收支狀況，有的甚至將小區的飲水機、捐衣箱、快遞柜等公共資源的收益占為己有。

正是因為這些矛盾，物業與業主之間的沖突難以調和，小區治理陷入惡性循環：物業服務缺位、居民拒交物業費、物業公司不愿入駐，環境衛生、安全隱患等問題層出不窮。

（二）第二階段：業主自治的失序（2018—2019年）

2018年1月，由于沒有物業公司入駐，小區被迫成立業委會，開啟自治之路。第一次自治初期，業委會強化基礎設施建設，帶領業主改造小區面貌。然而5個月后，由于公共收支賬目不公開、不透明，大部分業主拒交物業費，自治半途而廢。第二次自治伊始，業委會負責人便提出其薪資要按照收上來的物業費抽取提成，此舉遭到全體業主反對，自治只堅持了26天便被迫終止。第三次自治期間，業主委員會堅持全心全意為業主服務，財務收支公開透明，深受居民信賴。半年后，小區物業費結余20多萬元。然而2019年12月，J小區再次宣告“自治周期結束”，業委會主任辭職。經調研發現，當時小區的保安、保潔年齡普遍在70歲左右，一旦其出現意外，業委會主任必須承擔70%的責任，由于無法承擔自治帶來的風險，業委會被迫解散。

第三任自治團隊撤離后，小區成為垃圾圍城的棄管小區。為解決物業管理難題，以退休老黨員X女士為首的小區“能人”主動站出來接管小區，帶領20多名黨員及業主將堆積如山的垃圾徹底清理干凈，隨后發動黨員志愿者、熱心業主報名參與小區的衛生打掃、門口值守。在X女士等黨員干部的努力下，J小區的管理服務逐漸步入正軌。

（三）第三階段：紅色物業的改革實踐（2020年至今）

2020年初，在黨建引領紅色物業的驅動下，區委、街道辦事處、社區高度重視J小區自治工作。1月8日，業委會組建“J小區紅色物業服務中心”，開啟紅色物業治理模式，并在治理主體、治理目標、治理規則與治理資源等方面規范小區治理秩序。其一，重塑治理主體。為徹底改變治理僵局，J小區建立紅色網格驛站，構建“黨支部—紅色物業—業委會”三方聯建機制，推動小區形成多元主體共治局面。其二，強化物業服務與治理目標重合。紅色物業緊密依靠社區黨委，根據支出核定收費標準——高層每平方米0.56元、多層每平方米0.36元，小區因收費低廉而實現了年度收費率超過85%。其三，再造治理規則與整合治理資源。自紅色物業開展以來，黨員干部帶領群眾開展協商議事活動，共創治理規則，完善財務制度、網格協商議事工作流程、志愿者服務工作規范等一系列章程，確保各項事務有章可循。

自2020年以來，J小區積極探索紅色物業治理新模式，以黨建為引領強化小區治理共同體建設，治理效果顯著。一方面，小區面貌得到改觀。通過開展衛生整治、外墻改造、涼亭整修、休閑娛樂設施安裝維護等行動，小區總體樣貌煥新、品質持續提升。另一方面，居民幸福指數不斷提高。J小區通過開展黨建進小區、組織進樓宇、服務進家庭等志愿服務活動，主動解決居民的急難愁盼問題，業主的幸福感、獲得感大幅提升。

四、黨建引領城市基層治理共同體構建的內在機制

小區的有效治理既有賴于外部力量的激活，也離不開內生活力的重塑。在J小區起初的治理實踐中，業主與物業企業之間“委托—代理”關系破裂致使小區外部力量失靈，業主與業主委員會之間“監督—合作”關系斷裂導致小區內生活力不足。為破解上述困境，J小區黨支部通過利益聯結、集體行動及情感重塑等路徑構建小區治理共同體，創新基層治理模式。

（一）利益聯結：以互利共存為原則構筑利益共同體

小區作為城市的最基本構成單元，是居民生活的主要場域。小區與居民間具有共同的目標和利益，兩者相互依存、相互促進。構筑小區利益共同體的關鍵是尋找不同治理主體間的利益平衡點，并以利益表達、利益耦合和利益共享的方式將其聯結起來，助力小區集體利益的提升。

第一，完善利益表達機制。在小區投入使用之初的十年間，物業公司、業主委員會與小區業主之間存在“利益—期望”矛盾，致使J小區陷入治理動力不足的“懸浮”困境。面對人口結構復雜、矛盾糾紛頻發、小區治理較為混亂等問題，紅色業委會以居民利益訴求為出發點，從清理毀綠種菜、修理竹林花園、粉刷老舊樓道到籌集贊助金改善小區基礎設施，不僅提升了小區居住質量，也為公共價值的生產創造了公共空間。為滿足居民多元利益訴求，J小區搭建網格協商議事平臺，形成“議題提出—會議召開—結果實施—落實結果”的閉環工作機制。對小區而言，居民多樣化的利益訴求以組織化的形式進行集中反映，有助于推動公共事務決策科學化、民主化。

第二，構建利益耦合機制。黨建引領小區治理共同體建設的內在邏輯是充分發揮黨組織的利益協調和組織動員功能，發掘不同治理主體之間的共同利益，以利益耦合的方式將其動員起來，實現個人利益與集體利益的共同提升。在案例中，J小區積極探尋業主利益與小區集體利益的耦合點，根據支出重新核定物業費的收費標準，切實提升物業服務水平。同時，建立個人利益與集體利益之間的聯系，鼓勵和引導居民有序參與公共服務活動，匯聚起多元共治合力。

第三，建立利益共享機制。作為利益訴求和利益耦合的落腳點，利益共享旨在促進不同主體平等地享有公共利益。在治理實踐中，J小區探索出三種有效的利益共享方式。一是共享小區發展紅利。為做好困難群體幫扶工作，小區從低收入家庭、下崗人員、退伍人員中招聘物業服務人員，按照責任區域實行錯時工作，實現“家門口”就業增收。二是共享美好居住環境。實施“我的小區我做主”顏值提升計劃，建設“整潔、舒適、文明、有序”的人居環境，形成睦鄰友好的和諧氛圍。三是共享優質公共服務。在了解居民需求后，小區黨支部積極向社區反映，為居民增添了多組健身器材，同時提供多種便民服務。

（二）集體行動：以關鍵群體為核心構筑行動共同體

在利益聯結推動零散主體整合的過程中，多元治理主體的參與意愿逐漸轉化為共同行動，為構建行動共同體奠定了基礎。行動共同體強調多元主體的共同參與，通過聚焦關鍵群體、構建制度規則、增進鄰里互動等策略，推動集體行動的順利進行，從而激活小區治理內生動力。

第一，聚焦關鍵群體，引領集體行動。小區公共事務治理本質上是多元主體集體行動的動態過程，然而在高度原子化、陌生化的城市小區要實現各方力量共同參與治理，需要依賴黨員干部、小區精英、社會能人及積極分子等關鍵群體。J小區在經歷6家物業公司撤場、3次自治成效不顯后，以X女士為首的關鍵群體發動在家黨員、熱心業主積極參與小區垃圾清運、日常保潔、門衛管理等工作，共同推進小區常態化運轉。在此過程中，關鍵群體在凝聚共識、匯聚力量、激勵參與等方面具有較強的引領力，能夠組織動員多方力量共同參與小區治理；小區業主逐漸建立起對關鍵群體的信任、尊重與認同，而這種“選擇性激勵”也能激發關鍵群體的工作積極性，從而形成有效的集體行動。

第二，構建制度規則，促進集體行動。回顧我國基層治理的歷程不難發現，找到黨建引領的成果在基層“落地開花”的著力點，有助于進一步完善多元協商共治的制度[9]。近年來，黨和國家相繼出臺多項政策文件部署基層黨建工作，為黨建引領基層治理共同體建立了完善的制度框架。在此背景下，J小區創新多元主體合作治理模式，建立“黨支部+紅色網格驛站+業委會”三方聯席會議制度，推動網格驛站、業委會、黨員志愿者等多元主體形成共治合力，化解集體行動困境。

第三，增進鄰里互動，強化集體行動。在紅色物業成立之前，J小區極少舉辦集體活動，居民之間社會互動較為匱乏，人際關系疏離。2021年起，J小區以“黨建+文明實踐”為出發點，堅持將黨建與精神文明建設有機結合，盤活各類資源，著力打通組織、凝聚、服務群眾的“最后一米”。在關鍵群體的引領下，小區每月5日舉行升旗儀式，每逢周五開展紅色觀影活動，并在春節、建黨節、國慶節等節假日舉辦大型聯歡活動，增加小區居民之間的互動與交往。在相互交往中，不同居民基于共同需求自愿結成互助團體和行動網絡，共同推動小區治理共同體建設。

（三）情感重塑：以情感要素為基礎構筑情感共同體

情感治理有助于實現特定空間場域內的不同主體之間的相互協作，進而構建起多元聯動的治理網絡，促進利益協調和集體行動，推動小區善治目標的實現。情感治理共同體蘊含了基于人情關系的情感要素、情感生產、情感網絡等屬性，其核心要義在于促進共同情感的生產，繼而形成情感聯結網，推動情感共同體的形成。

第一，凝聚情感要素。在治理共同體建設過程中，J小區從“陌生人社會”變成“熟人小區”，關鍵在于信任感、團結感和公共性等情感要素的激活[10]。一是締造信任感。紅色業委會成立之初，公開表示分文不取，并通過改善居住環境、無償捐獻物資、改造基礎設施等舉措感化居民，發動群眾投身于小區建設，重新搭建起信任橋梁。二是增強團結感。在開展“樓道微治理”活動中，J小區充分發揮樓道中黨員干部的先鋒模范作用，依托資源共享機制與互助協作模式，鄰里關系中的共同體意識得以顯著提升。三是培育公共精神。為全面貫徹落實文明城市創建工作，J小區組建政策宣傳、糾紛調解、安全巡邏、應急維修等志愿服務隊，深入單元、樓棟、住戶等場所，開展了一系列志愿服務活動，用實際行動激發了居民的參與熱情，促進互助、奉獻等公共精神的形成。

第二，促進情感生產。小區共同體的構建離不開多元主體的參與，只有當主體的實踐活動發生于一定的公共空間，并憑借情感動員、情感聯結和情感塑造加以固化，才能生成一個具有責任感和參與感的共同體[11]。2020年初，J小區在整合治理資源、優化治理結構的基礎上，打造紅色網格驛站、黨員之家等實體化公共空間，構建多功能黨建空間，為情感生產提供了空間載體。居民被吸納同一場域，在情感生產過程中進行互動，重塑了人際關系，為小區治理提供了情感基礎。

第三，編織情感網絡。“黨建+”作為基層治理的“紅色引擎”，通過多元互動、互信合作、情緒感染等方式激發多元主體的參與性、互動性，消弭政府、社會與公眾之間的情感“嫌隙”，集聚形成情感聯結網[12]。這種情感聯結網以黨組織領導多元主體協同共治為內核，在治理過程中形成了同質性主體協同和異質性主體協同兩種模式[13]。作為同質性主體的引領者，J小區黨支部從塑造情感網絡入手，挖掘小區情感的多維價值，以情感互動引發居民情感共鳴，以情感治理織密行動網絡，柔性地回應治理難題，獲得了居民的認可和好評。作為異質性主體的聯結者，J小區黨支部通過打造黨建服務陣地、拓展公共活動空間等方式，為社會組織、公益慈善、志愿服務打造良好的互動平臺，定期開展“敬老愛幼”活動，使多元主體因合作而產生認同感、信任感與獲得感。

五、結語

黨建引領基層治理共同體建設以滿足人民美好生活需要為目標追求，旨在將黨建引領優勢轉化為基層治理效能，不斷開創基層治理新局面。本文通過呈現J小區從治理“碎片化”到治理共同體的構建歷程，揭示了黨建引領小區治理的內在機理。在城市小區治理共同體建構中，利益聯結、集體行動和情感重塑是使其有效運轉的重要因素：利益聯結是維系共同體的現實依托，集體行動是建構共同體的內生動力，情感重塑是維系共同體的精神紐帶，三者相互聯系、相互建構，進而形成有機團結的小區治理共同體。誠然，作為一項個案研究，本文具備一定的深入性與典型性，但也存在一定的局限性。一方面，城市小區治理共同體建設不僅受制于其自身所處的內部因素，還會受到經濟社會環境等外部因素的影響；另一方面，由于我國區域性社會構成較為復雜，不同地域的老舊小區與新小區、有物業的小區與無物業的小區如何構建治理共同體，還需因地制宜地分析。此外，單個小區的治理實踐難以實現基層治理情景的全覆蓋，城市基層治理共同體既存在于家庭、網格等微型單元，也延伸至駐區單位、城鄉融合區等跨域場景，這些仍需要在后續的研究中加以彌補。

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責任編輯：鐘雪