公路交通五年規劃中期評估方法及應用

摘要 科學合理的公路交通五年規劃中期評估方法，對修正規劃方案、促進規劃落地實施具有重要意義。文章通過國內外相關文獻的研究對比，根據公路交通五年規劃政策性強、過程關鍵、目標顯著的特點，以湖南省“十四五”公路交通規劃為案例，通過層次分析法和專家咨詢法，對公路交通五年規劃中期評估方法進行了研究。結果表明，（1）基于規劃實施過程及實施效果兩個維度的公路交通五年規劃中期評估模型，可以較好地反映公路規劃實施情況及存在的問題，為后續規劃修正及實施提供了良好基礎。（2）湖南省“十四五”公路交通規劃進展順利，實施效果優于實施過程，但仍需在“實施機制、實施管理、項目推進”等方面進一步完善。

關鍵詞 交通運輸規劃與管理；公路交通規劃；五年規劃；規劃中期評估；實施過程評估；實施效果評估

中圖分類號 U491.1 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2025）05-0177-03

0 引言

制定和實施五年規劃（計劃）是我國學習蘇聯經驗，采取的中國特色社會主義制度治理范式[1]。我國自1953年開始編制五年計劃（規劃），至今已連續編制至“十四五”規劃，是我國經濟社會發展的重要指導文件。公路交通五年規劃根據國民經濟和社會發展五年規劃、交通行業規劃進行編制，是指導公路交通發展的綱領性文件。開展規劃評估是推動規劃落實的重要舉措，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求“開展規劃實施情況動態監測、中期評估和總結評估”。開展公路交通五年規劃中期評估是評判規劃實施成效的基礎，也是修正、推進規劃繼續實施的重要依據。

國內外已對規劃評估展開相關研究。國外政策學者Oliveira V等[2]提出可將規劃評估分為基于“一致性”理念的效果評估及基于“績效”理念的過程評估兩大類型，“一致性”效果評估側重規劃成果是否與規劃方案一致，如規劃目標的逐一實現；而“績效”過程評估則側重規劃對實施過程的效力及作用，如在規劃引導下合理建立相關制度[3]。國內規劃評估也正由“藍圖式方案評估”轉向“實施過程和績效評估”[4]，劉成武等[5]提出從“實施進展”和“目標達成”兩個維度評估國土空間生態修復規劃，并以湖北省為例得到較好應用；沈穎溢[6]從規劃目標實施、空間發展、公眾參與及影響、措施落實與保障四個維度，對杭州市城市總體規劃實施進行了分析。

現有交通規劃評估多以城市交通規劃體系為主，李惟斌等[7]提出以服務城市的視角評估交通系統，通過構建城市發展相關的交通評估指標，研判存在的問題，并提出了改進方案；崔曉天等[8]提出交通規劃實施效果評估應從一致性、內在效度、外在效度三個維度開展，并構建了評估框架體系；陳小鴻[9]等提出應從交通基礎設施建設、交通投資政策、交通發展戰略三個方面對交通規劃的執行力度和效果進行評估。傳統交通規劃評估雖在逐步脫離單一式的藍圖評估，但對過程評估仍然較少，難以及時發現規劃實施過程中的問題。

該文擬基于公路交通五年規劃的特點，按照五年規劃中期評估要求，構建實施成效和實施過程兩個維度的評估指標體系，并以湖南省“十四五”公路交通規劃為例，對評估體系進行驗證及分析。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究區概況

湖南省地處我國中部區域，是我國連南接北、承東啟西的重要交通樞紐。2019年7月，交通運輸部正式啟動“十四五”交通運輸發展規劃的編制工作，并要求各省（市、區）交通運輸主管部門切實做好本地區“十四五”交通運輸發展規劃的編制工作。湖南省交通運輸廳迅速響應，于2021年8月印發《湖南省交通運輸“十四五”發展規劃（公路、水路）》，湖南省“十四五”公路交通規劃是其子規劃，該規劃以“七縱七橫高速公路網全面建成、普通國省道成線成網、農村公路覆蓋主要節點、客貨運便捷高效、強國領域示范引領”為目標，規劃湖南省“十四五”期總投資4 500億元，新增高速公路2 100 km，建成普通國省道6 400 km，建設農村公路2.7萬公里，實施綜合客運樞紐20個、綜合貨運樞紐26個。截至2023年底（“十四五”中期），全省公路交通以該規劃為引領，已取得一定的建設成效，但仍存在推進緩慢、籌融資困難等問題，合理評估規劃實施成效，科學修正規劃方案，是指導該規劃繼續有效落實的重要依據。

1.2 數據來源

該文研究數據分為客觀數據及主觀數據兩部分。客觀數據是指規劃實施進展的實際數據，如建設里程、到位資金等，主要由行業主管部門統計所得，部分數據由湖南省交通運輸廳下發函調至14市州交通運輸局搜集所得；主觀數據是指規劃評估指標的權重，由規劃編制、行業主管、規劃實施等相關專家評分所得。

1.3 研究方法

1.3.1 評估思路

公路交通規劃涉及面廣、協同部門多、專業性強，推進實施較為復雜，因此開展相關中期評估時，過程與成效并重。一是對規劃實施過程評估，充分發揮規劃對公路建設過程的引導作用，重點從實施環境、項目推進、資金籌措三方面評估，確保實施過程為規劃目標的實現創造良好的基礎條件；二是對規劃實施成效評估，根據公路規劃目標，從便捷順暢、覆蓋廣泛、銜接高效、服務優良等四個維度，評估目標完成情況，即規劃推進的初步成效。通過過程及成效評估，及時發現存在的問題及不足，為后期規劃修正及實施提供依據。

1.3.2 構建評估指標體系

（1）實施過程評估指標體系

實施環境是規劃實施的重要支撐，積極有效的輿論宣傳可以塑造良好的實施氛圍，規范齊全的實施機制提供實施保障，現代科學的實施管理可以提高實施效率。項目推進是落實規劃目標及方案的關鍵環節，項目啟動及完工情況可有效反映項目推進進程。資金籌措是公路規劃落實的前提，且因該規劃政策依賴性強，需重點評估政府獎補資金及社會資本的到位情況。據此，構建了“實施環境、項目推進、資金籌措”3個二級指標、7個三級指標的“實施過程評估”指標體系，如表1所示。

（2）實施成效評估指標體系

湖南省“十四五”公路交通規劃根據目標重要性，提出了約束性及預期性兩大類規劃指標。這些指標的達成情況是實施成效評估的重要依據。據此，構建了“便捷順暢、覆蓋廣泛、銜接高效、服務優良”4個二級指標、12個三級指標的指標體系，如表2所示。

1.3.3 確定指標權重

采用問卷調查法，由各位專家對各項指標進行兩兩對比賦分，通過層次分析法取得初始權重，再由專家集中討論分析修正，得到各指標的最終權重。其中，規劃實施過程評估下屬的實施環境、項目推進、資金籌措3項二級指標權重分別為0.3、0.4、0.3（如表1所示）；規劃實施成效評估下屬的便捷順暢、覆蓋廣泛、銜接高效、服務優良4項二級指標權重分別為0.43、0.36、0.05、0.16（如表2所示），約束性指標權重均高于預期性指標。

1.3.4 確定指標計分方法

實施過程及實施成效總分各100分，各指標按照指標完成比例賦分，具體計分公式如下：

（1）

（2）

（3）

（4）

式中，——第項指標得分；——第項指標完成比例；——第項指標總分值；——第項指標權重；——第項指標評估年實際完成值；——第項指標規劃基年值；——第項指標評估年理論完成值；——第項指標規劃末年值；——規劃評估年年份；——規劃基年年份；——規劃末年年份。

1.3.5 公路交通五年規劃評估模型

通過層次分析法及專家討論修正，確定公路交通五年規劃評估的兩個一級指標權重分別為0.4、0.6，因此整體規劃評估模型公式如下：

（5）

式中，——評估總分值；——規劃實施過程評估分值；——規劃實施成效評估分值。

根據評估模型計算結果，建立公路規劃中期評估等級標準，如表3所示：

2 結果分析

2.1 案例評估結果

采用行業統計及調研數據，基于公路規劃中期評估模型，得到湖南省公路規劃中期評估分值為84分。

2.2 評估結果分析

根據表3公路規劃中期評估等級標準表，可知湖南省公路規劃中期評估等級為良好。其中，規劃實施過程得分為82.5分，規劃實施成效得分為84.9分，規劃實施效果優于規劃實施過程，說明規劃目標的完成度較好，但規劃實施過程還有待進一步增強意識，不斷完善實施環境，加快項目推進。

3 結論與討論

3.1 結論

（1）公路交通五年規劃實施進展順利，實施效果總體符合預期，達到良好標準。整體實施效果優于實施進展，說明規劃目標的完成度較好，但規劃實施過程仍需從“實施機制、實施管理、項目推進”等方面進一步完善。

（2）公路交通五年規劃中期評估結論有效，符合規劃實際情況，能夠較好地反映規劃實施過程及成效方面的問題，為規劃修正提供了依據，也為后續規劃實施奠定了堅實基礎。

3.2 討論

規劃評估的準確性取決于指標的合理性，一是實施成效目標指標的選取有待完善，此次實施成效指標直接采用規劃文本中的全部目標指標，但因公路規劃受時勢影響較大，部分目標指標可能不再符合當下發展形勢，后期評估可先對規劃目標指標的適應性進行評估，合理選取符合發展形勢及需求的指標，并將其納入評估指標體系；二是指標評估年理論完成值的計算方式有待完善，式（4）的計算方式是以時間為參考依據，即“時間過半，指標評估年理論完成值應過半”，但部分指標并非勻速完成，后期評估可根據指標的具體情況，逐一分析評估年的理論完成值。

參考文獻

[1]丁文濤，陳正勇，袁其軍，等.新時代水運五年發展規劃編制的理念與方法[J].水運工程， 2022（11）：13-20.

[2]Oliveira V， Pinho P.Evaluation in Urban Planning： Advances and Prospects[J].Journal ofPlanning Literature， 2010（3）：343-361.

[3]譚文墾，袁也，馮月.城市規劃實施評價的基本類型及分析途徑：西方代表性文獻的評述及啟示[J].規劃師， 2019（3）：75-81.

[4]張興，周懷龍，丁宇.規劃實施評估原則、方法特征及技術趨勢[J].中國國土資源經濟， 2024（11）：17-23+75.

[5]劉成武，譚書德，焦文軒.國土空間生態修復規劃實施成效評估方法及應用[J].自然資源學報， 2024（10）：2484-2496.

[6]沈穎溢.杭州市城市總體規劃實施評價研究[D].杭州：浙江大學， 2010.

[7]李惟斌，張鑫，周嗣恩.超大城市綜合交通規劃實施評估系統框架研究[C].中國城市規劃學會城市交通規劃專業委員會．綠色數智 提質增效——2024年中國城市交通規劃年會論文集.2024：260-268.

[8]崔曉天，晏克非，周軍.大城市綜合交通規劃后評估系統框架體系研究[C].中國城市規劃學會城市交通規劃學術委員會．公交優先與緩堵對策——中國城市交通規劃2012年年會暨第26次學術研討會論文集.2012：539-547.

[9]陳小鴻，張華.大城市綜合交通規劃評估的目標框架與動態范式[J].上海城市管理， 2010（6）：48-51.