遼寧省森林督查工作存在的問題與對(duì)策

摘" " 要：按照國(guó)家林業(yè)和草原局工作安排，遼寧省每年都要開展森林督查工作。以2021年遼寧省森林督查工作核實(shí)數(shù)據(jù)為例，闡述森林督查工作中的違法類型，通過分析得知森林督查工作中存在違法地塊未查處、查處不到位、查處效率低等問題，并針對(duì)這些問題提出了提高森林督查工作質(zhì)量的有效對(duì)策，為遼寧省今后林地管理和森林督查工作高質(zhì)量完成提供參考。

關(guān)鍵詞：遼寧省；森林督查；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：S757" " " " " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " " " " " 文章編號(hào)：1005-7897（2025）03-0154-03

0" 引言

黨的十九大以來，我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理[1]。國(guó)家林業(yè)和草原局于2018年提出開展森林資源監(jiān)測(cè)、核查、執(zhí)法“三個(gè)全覆蓋”的森林督查工作[2]，通過實(shí)施林地年度變更、森林督查等系列舉措切實(shí)加強(qiáng)對(duì)森林、草原資源的保護(hù)與規(guī)范化管理[3]。森林督查工作是強(qiáng)化“綠水青山就是金山銀山”意識(shí)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的重要抓手，也是全面實(shí)現(xiàn)森林資源監(jiān)督管理制度化、法制化、規(guī)范化的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，在推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著積極作用[4]。森林督查工作是我國(guó)為加強(qiáng)森林資源有效保護(hù)而采取的重要舉措之一，是對(duì)地方政府保護(hù)森林資源責(zé)任落實(shí)情況的一項(xiàng)全面考核。森林督查的目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處破壞森林資源的問題，堅(jiān)決制止和懲處破壞森林資源的行為，并及時(shí)整改工作中存在的不足和及時(shí)恢復(fù)森林植被，從而確保保護(hù)發(fā)展森林資源的常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制[5]。

遼寧省森林資源管理工作始終堅(jiān)持執(zhí)行“堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境的行為”要求，把森林督查作為抓手，并且利用先進(jìn)、科學(xué)的專業(yè)技術(shù)和基層部門專業(yè)隊(duì)伍，做好森林資源利用、保護(hù)及相關(guān)管理工作。遼寧省一直圍繞如何進(jìn)行森林資源管理、監(jiān)測(cè)以及森林資源“一張圖”年度變更工作，并采取有針對(duì)性的措施，獲得了積極成效。

1" 遼寧省森林督查概況

從2018年國(guó)家林業(yè)和草原局提出開展森林督查工作到現(xiàn)在已經(jīng)有6年時(shí)間，遼寧省各縣區(qū)通過認(rèn)真工作，使違法圖斑逐年減少，但是違法類型仍然沒有發(fā)生變化，每年都能發(fā)現(xiàn)相同類型的違法地塊，包括建設(shè)項(xiàng)目不經(jīng)過審批使用林地、毀壞林地林木、違法采伐等。

1.1" 森林督查工作開展依據(jù)

每年國(guó)家林業(yè)和草原局下發(fā)的森林督查工作通知、督查工作方案及遼寧省林草局下發(fā)的森林督查工作規(guī)范、督查工作流程、省級(jí)現(xiàn)地核實(shí)驗(yàn)收工作方法等。

1.2" 森林督查開展內(nèi)容

森林督查工作主要通過遙感判讀結(jié)合上年度林草濕圖斑監(jiān)測(cè)成果、森林資源各年度檔案進(jìn)行內(nèi)業(yè)核實(shí)，并用現(xiàn)地調(diào)查的方法核查每個(gè)地塊的變化原因，重點(diǎn)查清建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)審批使用林地、土地整理、毀林開墾等改變林地用途的違法行為以及違法違規(guī)采伐林木的情況，填寫好每個(gè)地塊要求的屬性因子，建立督查數(shù)據(jù)庫，經(jīng)質(zhì)量復(fù)核后對(duì)督查后確定為違法使用及破壞森林資源的案件進(jìn)行查處、整改，及時(shí)恢復(fù)地塊植被，并在督查數(shù)據(jù)庫中記錄林地破壞類型和整改措施。

1.3" 森林督查開展范圍

遼寧省森林督查工作每年都在14個(gè)市全域范圍內(nèi)開展，對(duì)未經(jīng)審批使用林地、毀壞林地和損毀林木嚴(yán)重的地區(qū)重點(diǎn)督查。

1.4" 遼寧省森林督查工作概況（以2021年數(shù)據(jù)為例）

國(guó)家林業(yè)局下發(fā)疑似圖斑類型每年情況相同，每種情況斑塊數(shù)量不同，以2021年為例，國(guó)家林業(yè)和草原局下發(fā)遼寧省遙感判讀疑似圖斑總數(shù)為25978個(gè)，各縣區(qū)經(jīng)全面內(nèi)業(yè)自查及現(xiàn)地驗(yàn)證，全省核實(shí)細(xì)斑總數(shù)為29133個(gè)。其中，建設(shè)項(xiàng)目使用林地4108個(gè)，占14.1%；毀林開墾1675個(gè)，占5.7%；林木采伐6816個(gè)，占23.4%；造林更新2616個(gè)，占9.0%；森林撫育8849個(gè)，占30.4%；災(zāi)害因素294個(gè)，占1.0%；調(diào)查因素325個(gè)，占1.1%；現(xiàn)地?zé)o變化3839個(gè)，占13.2%；土地整理67個(gè)，占0.2%；毀林造林310個(gè)，占1.1%；自然因素234個(gè)，占0.8%。

從疑似圖斑的內(nèi)外業(yè)核實(shí)工作看出，遼寧省地塊違法違規(guī)類型包括以下7種：違法（永久）使用林地、違法（臨時(shí)）使用林地、開墾林地種植農(nóng)作物（毀林開墾）、毀壞林地、由于非法采伐的毀壞林木、超設(shè)計(jì)采伐、采伐后不在規(guī)定年限內(nèi)造林更新等。

2" 遼寧省森林督查工作存在的主要問題

2.1" 部分違法地塊未查處、查處不到位或整改不到位

國(guó)家林業(yè)和草原局及省級(jí)部門下發(fā)疑似圖斑數(shù)據(jù)后，縣級(jí)單位要進(jìn)行內(nèi)外業(yè)核查，從中篩選出違法圖斑進(jìn)行核實(shí)、查處，構(gòu)成刑事案件的依法追究刑事責(zé)任。國(guó)家及省級(jí)部門在抽查復(fù)核時(shí)發(fā)現(xiàn)縣級(jí)單位查處之外的圖斑仍然有違法地塊存在，沒有做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法地塊、沒有即時(shí)查處發(fā)現(xiàn)的違法地塊、沒有在查處期限內(nèi)或延長(zhǎng)期限內(nèi)完成銷號(hào)處理，工作完成得不細(xì)致、不精確。例如，違法使用林地中有這樣一種情況：建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)使用林地10.2hm2，實(shí)際使用林地10.4hm2，多使用的0.2hm2沒有作為違法使用林地提出，沒有提出整改意見。這些情況說明部分部門對(duì)森林督查工作不夠重視，沒有細(xì)化組織分工，造成部門領(lǐng)導(dǎo)不能深刻領(lǐng)會(huì)這項(xiàng)工作的精神實(shí)質(zhì)，只將其當(dāng)成一項(xiàng)普通的工作去完成，做不到把工作精細(xì)化；還有一些情況是對(duì)有些地塊不想去查，不敢較真；有些地塊不愿意去查，怕麻煩、怕負(fù)責(zé)任。

2.2" 從事森林督查工作的人員專業(yè)技術(shù)水平有待提高

遼寧省機(jī)構(gòu)改革以后，縣區(qū)原林業(yè)隊(duì)伍干部職工崗位調(diào)動(dòng)較大，很多單位甚至沒有專業(yè)的林業(yè)技術(shù)人員從事林業(yè)資源管理工作和森林督查工作；單位中同時(shí)具備扎實(shí)的森林資源管理專業(yè)知識(shí)、森林法等法律法規(guī)知識(shí)并具備一定年限工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員少之又少，這種狀態(tài)很難保證森林督查的工作質(zhì)量和工作進(jìn)度。

2.3" 督查工作設(shè)施建設(shè)不完善

目前部分縣區(qū)用于督查工作的經(jīng)費(fèi)不足，設(shè)施相對(duì)落后，各項(xiàng)終端使用設(shè)備配置低、執(zhí)法設(shè)備和交通工具不充足。督查工作內(nèi)業(yè)需要運(yùn)用大量影像去甄別數(shù)據(jù)庫和現(xiàn)地狀況，設(shè)備配置不夠好會(huì)影響設(shè)備渲染速度，影響內(nèi)業(yè)工作效率。同時(shí)，森林督查需要做大量的外業(yè)調(diào)查取證工作，執(zhí)法設(shè)備和交通工具的質(zhì)量好壞和數(shù)量充足與否對(duì)整個(gè)督查工作的速度和質(zhì)量有非常大的影響。例如，森林督查過程中常會(huì)遇到人力和一般交通工具無法到達(dá)的地塊，如果配備無人機(jī)就能順利獲得需要的信息，但是很多單位無人機(jī)領(lǐng)域還是空白。通過2018—2023年的森林督查工作可以看出，森林督查工作設(shè)施配備較好的單位工作質(zhì)量好于設(shè)施配備差的單位。

2.4" 森林督查違法圖斑整改落實(shí)效率低

林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍不健全、執(zhí)法主體不明確，森林資源監(jiān)管力量薄弱，無法有效開展違法圖斑督查工作。特別是林業(yè)公安管理體制改革后，森林公安移交地方，在開展森林和草原執(zhí)法工作時(shí)還存在如下需要解決的地方：①森林執(zhí)法隊(duì)伍脫離林草部門后，執(zhí)法人員會(huì)逐漸失去林業(yè)專業(yè)優(yōu)勢(shì)。②在工作中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有些地方林草部門與公安機(jī)關(guān)工作銜接不夠順暢，案件移送和跨部門溝通時(shí)還存在難度。

2.5" 部門之間信息交換少，歷史問題較多

地方林業(yè)管理單位下設(shè)很多部門，分管不同業(yè)務(wù)，不同業(yè)務(wù)部門因調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、要求精度不相同，平時(shí)各部門之間又各自為政，交流非常少，加上確權(quán)發(fā)證、審核審批后遺留的部分問題不能及時(shí)解決，造成掌握的林地林木檔案資料和森林督查實(shí)地調(diào)查情況有很大出入。

2.6" 重督查、輕管理現(xiàn)象仍然存在

基層部門在實(shí)際工作中非常重視國(guó)家下發(fā)的疑似圖斑的調(diào)查，日常森林資源管理數(shù)據(jù)庫檔案管理不到位。森林資源數(shù)據(jù)庫是森林資源管理和督查工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，每年的督查工作疑似違法圖斑都要與往年數(shù)據(jù)庫對(duì)接來判斷變化原因。目前森林資源數(shù)據(jù)庫有部分小斑圖形和屬性因子不準(zhǔn)確，沒有做到及時(shí)糾正偏差和錯(cuò)誤。原因是林地“一張圖”年度更新不及時(shí)、準(zhǔn)確率不高。基層部門的日常檔案管理是一項(xiàng)非常重要的工作，督查工作能不能快速高效完成很大程度依賴檔案的完整性和準(zhǔn)確性；而每年林地“一張圖”更新工作是完善檔案最重要的環(huán)節(jié)，但在地方由于更重視督查工作，在林地?cái)?shù)據(jù)庫更新工作上通常只花費(fèi)非常少的時(shí)間。

2.7" 群眾法律意識(shí)淡薄，執(zhí)法宣傳不到位

部分群眾對(duì)生態(tài)文明思想認(rèn)識(shí)理解不足，對(duì)森林資源保護(hù)的法律意識(shí)淡薄，只顧眼前經(jīng)濟(jì)效益，開墾林地種植經(jīng)濟(jì)作物的現(xiàn)象非常普遍，且該部分人員以老弱病殘等農(nóng)村弱勢(shì)群體為主，執(zhí)法難度非常大。

3" 遼寧省森林督查主要工作對(duì)策

3.1" 強(qiáng)化森林督查調(diào)查、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

森林督查工作要成立常年專業(yè)調(diào)查隊(duì)伍，明確具體負(fù)責(zé)人。建立健全森林資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成立綜合行政執(zhí)法部門承擔(dān)執(zhí)法職能，以震懾當(dāng)前侵占林地和破壞林木等違法行為。執(zhí)法人員要定期參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)行林業(yè)知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)政治思想教育，通過培訓(xùn)和學(xué)習(xí)提高監(jiān)查能力、執(zhí)法能力、系統(tǒng)操作能力、影像判讀能力、現(xiàn)地核查能力及數(shù)據(jù)庫的建設(shè)能力；負(fù)責(zé)人也要定期參加培訓(xùn)，提高管理能力。整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍中的成員都要具備黨性覺悟高、組織能力強(qiáng)、技術(shù)熟練、敢于負(fù)責(zé)、能吃苦、精通法律法規(guī)、敢于較真碰硬等素質(zhì)，使森林督查隊(duì)伍保持人員穩(wěn)定、工作規(guī)范，以保證森林督查工作進(jìn)度和質(zhì)量。

3.2" 加強(qiáng)森林資源數(shù)據(jù)庫管理

森林督查工作需要森林資源數(shù)據(jù)庫提供數(shù)據(jù)支撐，森林資源數(shù)據(jù)庫的完整性、準(zhǔn)確性和即時(shí)性非常重要，因此縣區(qū)林業(yè)部門在日常工作中，要特別重視森林資源數(shù)據(jù)庫管理，保證每年的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理工作都能及時(shí)錄入數(shù)據(jù)庫中，包括經(jīng)過審批的建設(shè)項(xiàng)目、根據(jù)森林采伐限額設(shè)計(jì)的林木采伐、造林更新、撫育等；對(duì)當(dāng)年及往年的毀林開墾、亂侵亂占林地、違規(guī)采伐等非法行為依法依規(guī)查處后也要錄入數(shù)據(jù)庫中，形成每年完整準(zhǔn)確的森林資源及森林督查數(shù)據(jù)庫。每年森林督查工作開始疑似違法圖斑下發(fā)后，可以先把疑似圖斑數(shù)據(jù)和上年度森林資源數(shù)據(jù)庫進(jìn)行疊加分析，找出變化圖斑的變化原因和變化范圍，通過分析無法確定原因和范圍的圖斑才到實(shí)地調(diào)查，節(jié)省工作時(shí)間。依據(jù)準(zhǔn)確的森林資源數(shù)據(jù)庫進(jìn)行森林督查工作能提高工作效率和工作質(zhì)量。

3.3" 加強(qiáng)督查工作中硬件設(shè)備建設(shè)

增加縣區(qū)督查工作經(jīng)費(fèi)，提升電腦、移動(dòng)端等設(shè)備配置，適當(dāng)增加無人機(jī)等設(shè)備，增加外業(yè)調(diào)查交通工具數(shù)量。每年督查工作需調(diào)查地塊數(shù)量大、時(shí)間緊，品質(zhì)過硬的工具是高質(zhì)量完成工作的重要保障。

3.4" 依法依規(guī)追究責(zé)任，加大督查檢查和追責(zé)問效力度

進(jìn)一步落實(shí)整改責(zé)任制，按照屬地管理原則，督導(dǎo)相關(guān)單位針對(duì)條件具備的地塊，力爭(zhēng)于每年秋季完成植被恢復(fù)，實(shí)事求是整改到位；對(duì)拒不履行整改工作的可暫停當(dāng)?shù)厣植煞ハ揞~審批工作，以督促地方政府加大違法地塊整改力度。

3.5" 建立整改銷號(hào)制度

對(duì)于每個(gè)督查整改圖斑實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立整改數(shù)據(jù)庫，完成一個(gè)銷號(hào)一個(gè)，對(duì)整改不徹底、成效不明顯的，堅(jiān)決不予銷號(hào)，并督促限期進(jìn)行整改。

3.6" 加大法律法規(guī)宣傳力度

加大法律法規(guī)宣傳力度，宣傳保護(hù)森林資源等有關(guān)方面的方針、政策、法律法規(guī)，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)保護(hù)森林資源的意識(shí)，尤其在農(nóng)村要加大宣傳力度，增強(qiáng)人們的林木林地保護(hù)意識(shí)及法制觀念。對(duì)部分情節(jié)特別嚴(yán)重的案例，要通過新聞及宣傳單位向社會(huì)曝光，加強(qiáng)全社會(huì)監(jiān)督；對(duì)個(gè)別影響惡劣，毀林嚴(yán)重的案件，通過采取公審公判等群眾容易接受的方式方法，獲得整個(gè)社會(huì)及群眾對(duì)森林資源保護(hù)工作的理解及關(guān)注，增強(qiáng)人們對(duì)保護(hù)森林資源的責(zé)任感，提高森林資源保護(hù)發(fā)展的主觀自覺性，進(jìn)而形成全體群眾愛林護(hù)林的良好風(fēng)氣。

3.7" 全面推行林長(zhǎng)制，完善法律，健全制度

切實(shí)全面推行林長(zhǎng)制，增強(qiáng)地方各級(jí)政府保護(hù)森林資源的主體責(zé)任意識(shí)，形成黨及政府共同負(fù)責(zé)、各部門協(xié)同工作、重點(diǎn)治理源頭，行政區(qū)域內(nèi)全面覆蓋的長(zhǎng)效機(jī)制。各級(jí)政府部門要重點(diǎn)把握本行政區(qū)域可以持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，從改善生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益出發(fā)，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格確準(zhǔn)林業(yè)用地的范圍，保持林地總量的平衡；嚴(yán)肅對(duì)待征占林業(yè)用地審核報(bào)批制度和程序，加強(qiáng)其審批管理工作，將林地管理工作納入各級(jí)政府目標(biāo)管理責(zé)任制中，作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)；要健全法律、法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)章制度，使林地的管理工作法制化進(jìn)程能夠快速推進(jìn)。盡快完善林地管理各項(xiàng)法律、法規(guī)的配套措施，對(duì)相關(guān)的違法行為進(jìn)行細(xì)化，讓基層林業(yè)管理和執(zhí)法部門便于操作，使林地管理工作真正做到有法可依、有章可循。

3.8" 林草部門與自然資源部門理順關(guān)系，形成合力

各級(jí)林草主管部門與本級(jí)自然資源相關(guān)部門充分對(duì)接，增強(qiáng)與政府及其他部門工作的協(xié)調(diào)，取得各級(jí)政府和相關(guān)部門的大力支持與配合，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

4" 結(jié)語

森林督查工作是遼寧省科學(xué)管理森林資源的重要方法，在增強(qiáng)公民林地保護(hù)意識(shí)和法制觀念基礎(chǔ)上打擊破壞森林資源各種違法行為，是各級(jí)政府抓好生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。在森林督查工作中，要充分依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《關(guān)于違反森林資源管理規(guī)定造成森林資源破壞的責(zé)任追究制度》等一系列法律法規(guī)，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)和部門職責(zé)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)，配齊、配強(qiáng)工作設(shè)備；及時(shí)更新森林資源和督查數(shù)據(jù)庫，在省市縣林草部門職責(zé)分工明確的情況下，有條不紊地對(duì)森林督查工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)、內(nèi)外業(yè)核查、數(shù)據(jù)分析、查處整改、年度森林督查數(shù)據(jù)庫完善，為遼寧省各縣區(qū)森林督查工作提供經(jīng)驗(yàn)，為遼寧省違法地塊逐年減少打下基礎(chǔ)。

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作者簡(jiǎn)介：佟麗文（1969— ），女，滿族，遼寧沈陽人，本科，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)榱謽I(yè)信息化管理。