脫歐五周年，英國過得怎么樣

今年是英國正式脫歐五周年。此前，“脫歐派”給英國民眾描繪了一幅脫離歐盟后的美好前景：英國不再被“矮化”為歐盟成員，而是以大國身份在全球舞臺上縱橫捭闔；不再受限于歐盟單一市場，而是在全世界范圍內開展自由貿易與金融合作；不再受來自歐盟移民的困擾，而是從全球招募人才，成為一個“軟權力超級大國”。如今，“脫歐派”描述的圖景實現了多少，又缺失了多少？

政治上事事參與，卻無力掌控局勢

脫離歐盟后，英國確實在國際政治舞臺上更為活躍，給人留下了“全球英國”的印象。它積極開展主場外交，于2021年6月主持七國集團（G7）峰會，同年10月舉辦聯合國氣候變化大會，隨后又在2023年11月牽頭舉辦全球首屆人工智能峰會，去年7月主辦歐洲政治共同體領導人會議。

實施“印太傾斜”戰略。2021年，英國連同美國、澳大利亞一起宣布建立“美英澳三邊安全伙伴關系”（俗稱“奧庫斯”），以向澳大利亞轉移核動力潛艇技術，共同發展深海技術。隨后，英國又和日本、韓國分別簽署了《廣島協議》《唐寧街協議》，旨在加強英日雙邊防務、安全、經濟與技術合作，將英韓關系升級至“全球戰略伙伴關系”。

試圖塑造歐洲安全。約翰遜首相成為烏克蘭危機爆發后首個訪問基輔的G7領導人，并表示堅定向烏克蘭提供軍事和民事援助。工黨領袖斯塔默上臺執政后不久就和烏克蘭簽署了百年伙伴關系協議，重申英國對烏的長期支持。

高調介入中東局勢。英國不僅在巴以沖突中旗幟鮮明地支持以色列，而且聯合美國對也門胡塞武裝展開打擊，同時升級對伊朗的制裁。

英國雖然頻頻“出鏡”，但由于國家實力不足，無法發揮決定性的作用，因此總有一種積極活躍、事事參與，卻難以掌控局勢的無力感。它在主場外交中無法起到最關鍵的作用：在G7峰會上，美國發揮決定性作用；在聯合國氣候變化大會和全球人工智能峰會上，中國和美國起主導作用；在歐洲政治共同體領導人會議中，法國塑造了議程。

英國對“印太”地區的戰略傾斜產生了一定的負面效應。奧庫斯的建立導致南太平洋島國擔心造成核擴散風險并破壞無核區建設，穿行于南海、臺海的英國軍艦非但沒有改變地區軍力對比，反倒使地區安全形勢復雜化。

英國也無法改變烏克蘭危機的走向。作為援烏急先鋒，自2022年烏克蘭危機爆發起英國便給予烏大規模的援助，可這些援助非但沒有對戰事轉折起到決定性作用，反而透支了英國的軍事實力。加之英國國內生產總值萎縮，國債規模進一步加大，經濟面臨“崩盤”危局。加上蘇格蘭與北愛爾蘭離心傾向不減，英國大國根基不穩，同時基于歷史與現實原因，英國又被綁上美國的“戰車”，如此種種因素循環作用下，本就不再擁有世界霸權的“日不落帝國”風光不及當年，又仍想在烏克蘭危機中充當歐洲“領頭羊”的角色，不僅使其綜合國力進一步衰弱，更讓沒有絕對實力作支撐的英國無法在危機解決中擁有絕對的話語權。

在全球經濟中表現不俗，但仍低于預期

脫歐后的英國在全球經濟舞臺上同樣表現活躍，受到廣泛關注。在貿易領域，英國締結了一系列自貿協定。就雙邊自貿協定而言，英國和英聯邦內的兩個主要成員國澳大利亞、新西蘭分別于2021年、2022年簽訂了自貿協定，同亞太貿易大國日本簽訂了全面經濟伙伴關系協定，同新加坡、烏克蘭簽訂了數字領域的自貿協定。在多邊貿易機制方面，去年英國成功加入了《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》，成為首個加入的歐洲國家。

在金融領域，英國在全球的中心地位似乎展現出強大的韌性。根據全球金融中心指數的排名，脫歐后倫敦仍常年保持第二，領先于巴黎、法蘭克福等歐洲主要競爭對手，并未受到脫歐的嚴重沖擊。

不過，英國和全球貿易最重要的兩個行為體都未簽訂自貿協定。對美國，英國最初希望借助英美特殊關系達成自貿協定。然而無論特朗普還是拜登政府，都在自貿協定談判上立場強硬，拒絕在農產品、醫療產品等領域讓步，導致雙方遲遲無法達成協定。對中國，英國先是在2018年中英經貿聯委會后逐漸喪失了談判熱情，隨后干脆徹底放棄同中國達成自貿協定的打算，專注于在特定領域降低市場準入門檻。此外，印度曾被英國寄予厚望，但是雙方因移民問題未能實現2023年前締結自貿協定的計劃；英國也一度希望和加拿大締結自貿協定，但是最終因為農產品標準問題于去年放棄了自貿談判。

同時，英國作為全球金融中心的地位雖然經受住了脫歐帶來的沖擊，但正被逐步侵蝕、削弱。例如，隨著英國失去歐盟的金融服務通行證，原本駐扎在倫敦的金融機構開始向歐盟國家轉移。根據安永會計師事務所的統計，2016年后英國222家最大的金融服務業公司中有40%計劃搬離；在2023年的追蹤調查中，發現計劃搬離的公司中已有85%將其資產和雇員轉移到歐洲大陸，完成搬離。英國在全球主要市場交易中的份額也出現了下降。最為顯著的是隨著歐元計價股票的交易無法在倫敦進行，大部分倫敦股市的交易轉移到了荷蘭阿姆斯特丹，使后者成為歐洲最大的股票交易中心。根據國際清算銀行三年一度的統計，在全球外匯市場交易份額中，倫敦所占市場份額從2019年的43%下降到2022年的38%；在全球場外期貨衍生品市場中，英國所占市場份額從2019年的51%下降到2022年的46%。整體而言，在全球經濟層面，英國的表現依然不俗，但還未實現“脫歐派”所描繪的圖景。

尚未成為“軟權力和科技實力的超級大國”

脫歐后的英國似乎解決了來自歐盟移民的困擾，可以在全球范圍內招募高端人才，將英國打造成具備“軟權力和科技實力的超級大國”。2016年英國脫歐公投時，來自歐盟的移民數量達到53萬人的歷史巔峰；退出歐盟后，這一數量迅速降至10萬人，呈斷崖式下降。脫歐后英國專注于打開特定移民通道，以吸引“全球英才”前往英國工作、定居，重點招攬從事數字技術、量子科技、生命科學、當代藝術、時尚和文學等領域的杰出人才，使其在英國的科研機構和商業團體中發揮作用。

英國還注重利用高等教育機構廣泛培養海內外學生，借助文化機構如英國廣播公司輸出本國價值觀，持續創作、發行電影以傳播英國歷史文化，如以特工為題材的《007：無暇赴死》、以貴族生活為題材的《唐頓莊園：新時代》和以青少年為受眾的《帕丁頓熊：秘魯大冒險》等均廣受海內外歡迎。

取得一定成效的同時，背后存在的問題亦不容忽視。一是英國雖然能夠有效控制歐盟移民的進入，解決了狹義上的移民問題，但沒有解決英國民眾所擔心的廣義上的移民問題。2016年脫歐公投時，來自非歐盟的移民數量僅有23萬人，不及歐盟移民數量的一半；而到去年6月，來自非歐盟的移民已經激增到100多萬人，約為同期歐盟移民人數的十倍。自2021年開始，通過“小船”穿過英吉利海峽到達英國的非法移民越來越多。為了應對他們，英國政府甚至推出了“盧旺達計劃”，即將非法移民遣送到非洲國家盧旺達，并向盧旺達政府支付管理費。但“盧旺達計劃”在英國國內引起軒然大波，最終因受到法律挑戰而破產。

二是英國雖然出臺了“全球英才”計劃，但在執行的過程中并未完全放開、不設上限。根據英國研究與創新署的統計，在“全球英才”計劃開設三年時間內，僅有5000名符合條件的人才申請到簽證進入英國，遠低于預期人才數量。

三是英國的高等教育機構和文化機構普遍出現了嚴重的財政困難。脫歐后英國大學流失了約一半的歐盟生源，學費收入驟減，而無法參與歐盟的“地平線計劃”更使英國無法從上百億英鎊的科研經費中獲得資助。

今年1月，輿觀調查網在英國開展的民意調查顯示，超過一半的受訪成年人認為2016年公投脫歐是錯誤的，幾乎同比例的人表示支持重新加入歐盟。其中，年輕人尤其不滿于英國脫歐，約75%的18至24歲選民認為脫歐是錯誤之舉。在談及脫歐的影響時，超過六成的人認為脫歐是失敗的。整體而言，“脫歐派”給民眾描繪出一幅極其美好的未來發展畫卷。然而在正式脫歐五年后，這幅畫卷更像一幅拼圖，美好的政治、經濟和社會文化碎片固然存在，但是缺失的似乎更多。能否將這些缺失的拼圖補上，交上一份令民眾滿意的答卷，是對英國政府的嚴峻考驗。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院副教授）