輕罪治理背景下公訴裁量權擴張的現實考量

摘要：訴源治理是多元化糾紛解決機制改革背景下防范化解矛盾糾紛的一項重要舉措，也是習近平法治思想的重要理論觀點。在積極刑法觀念指導下，從刑事立法擴張到刑事司法跟進，完善刑事審查起訴轉處程序、引導訴訟分流是極為必要的。將視角從審判環節整體前移，檢察機關對于起訴犯罪的裁量權符合起訴便宜主義的訴訟原則，為新時期輕罪治理提供了良好的制度平臺。以實踐中未成年人附條件不起訴十余年的探索經驗為基礎，將附條件不起訴適用范圍擴大至成年人輕微犯罪案件的辦理，是一條有益的探索路徑。對此，嘗試引入恢復性司法理念，從責任、恢復和回歸三個維度構建輕罪治理附條件不起訴的技術路徑。

關鍵詞：附條件不起訴；公訴裁量權；輕罪治理；恢復性司法

中圖分類號：D925.2 """""""""文獻標識碼：A """"""""文章編號：1672-4437（2025）01-0098-06

黨的二十屆三中全會對健全社會治理體系作出了專門部署。新的歷史時期，以銜接司法治理與社會治理為初衷的“訴源治理”，是堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加快形成共建共治共享的現代基層社會治理新格局的具體體現。其中，“訴”指法院的訴訟案件，“源”指糾紛產生的根源或來源。訴源治理表現為社會個體及各類機構對糾紛的預防與化解采取各項措施、方式和方法的總和，是當今社會矛盾疊加、訴訟案件劇增背景下，司法事業高質量發展的必要之舉。

一、問題的提出：從刑事立法轉向程序獨立價值的現實必然

面對社會轉型時期的利益沖突，積極刑法觀念指導下我國刑法的處罰范圍不斷擴大，主要表現為罪名的增多和入罪門檻的降低。《中華人民共和國刑法修正案（十一）》實施后，最高人民法院、最高人民檢察院發布了《罪名解釋（七）》，刑法罪名由468個增加到483個。此后《中華人民共和國刑法修正案（十二）》僅對部分罪名的罪狀及刑期作了修改，罪名數量未變。嚴密刑事法網在功能上是針對公民普遍缺乏規則意識，為提升公民守法自覺而采取的一種刑法態度，有利于樹立刑法權威，規制民眾行為，尤其針對恐怖主義犯罪、極端主義犯罪的嚴厲處罰，更是以社會穩定和人類尊嚴為價值考量的措施。特定歷史背景下，重刑主義思想以其特有的工具價值被統治階級所接受并實踐。審視我國傳統法律文化，刑法的重刑主義和工具主義理念一直占據主導地位。春秋戰國時期，以商鞅、韓非為代表的法家學派主持了秦國的法制改革，開創了重刑主義的淵源。我國現行刑法結構以較多的死刑、無期徒刑占比和普遍的自由刑適用而無法擺脫重刑主義色彩[1]。

現代法治理念中，刑法是國家暴力手段統治的工具，刑罰權不能隨意發動。刑法應該謹慎地恪守自己的調整范圍，這是作為暴力維持社會秩序必要的退讓和收斂。輕罪時代刑法擴張趨勢下，披著輕刑主義外衣的潛在重刑主義是當代重刑主義的重要表現[2]。例如，現行《中華人民共和國刑法》第一百三十三條危險駕駛罪是2011年《中華人民共和國刑法修正案（八）》增設的罪名，以其法定刑最高為拘役成為時下輕罪治理討論的重點領域。以醉酒駕駛入刑為例，有觀點認為實踐中酒駕案件體量龐大，醉駕入刑是當代重刑主義的表現[3]。輕罪治理的刑事政策下，2023年12月13日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合印發《關于辦理醉酒危險駕駛刑事案件的意見》（以下簡稱《意見》），在法律適用上對醉駕案件的定罪量刑予以規制。《意見》以“情節顯著輕微、危害不大”法定不起訴和“犯罪情節輕微”酌定不起訴構建出以“認罪認罰從寬”和“刑事速裁程序”為代表庭審中分流的審前分流框架。數據顯示，2024年上半年檢察機關受理審查起訴危險駕駛罪17.1萬人，同比下降38.7%，達到2021年以來同期最低[4]。結合《意見》第十八條至第二十條對不起訴的附隨義務以及與行政處罰的銜接，審前分流充分彰顯了“程序出罪”的獨立價值。

從刑事立法擴張到刑事司法跟進，探討刑事司法領域的訴源治理，架設“訴”與“非訴”的程序銜接十分必要。在此語境下，完善刑事審查起訴轉處程序、引導訴訟分流無疑是實踐必然。

二、檢察機關起訴裁量權擴張的現實可能

全國法院司法統計公報發布的數據顯示，近十年來，全國法院刑事一審收案數量從2014年104.0457萬件增長到2023年122.9811萬件，數字背后反映的是我國法院系統一直普遍存在的“案多人少”問題。2019年中央政法工作會議上，習近平總書記從節約司法資源、構建和諧社會的現實角度出發，科學研判司法實踐與制度問題以及社會大環境與民眾道德水準，提出中國不能成為訴訟大國，這一論斷也為后續我國司法體制改革指明了方向。“訴源治理，關鍵在治”，誰來治是一個重要議題。從現有研究來看，對于訴源治理中法院功能定位的研究數量頗多，其中不乏從社會治理現代化背景、訴訟本質、釋放法院功能等多角度，從訴前、訴中、訴后等多階段形成的研究成果。但實踐中，無論是加強源頭預防和前端化解還是加強協同治理和法治保障，都存在一個現實悖論，即問題是因為“案多”，答案是“法官參與治理”，本質上，答案本身的獲取就隱含了需要法官大量（非審判）工作投入，這與問題的解決又存在不可調和的矛盾[5]。另一方面，刑事審判領域中司法應有的被動性和中立性使得法院在訴源治理中難以承擔主導角色，發揮空間極為有限，問題仍不能有效解決。我國刑事審判現實的實踐和理論邏輯下，如何在“案多人少”問題有效化解的同時發揮社會治理的內在價值，需要將視角從審判環節整體前移。

（一）起訴便宜主義的訴訟原則

刑罰起源于遠古時代的同態復仇，其中不可避免夾雜感性成分。傳統起訴法定主義是有罪必罰的報應刑觀念所支配的單一有罪必訴的追訴思想。對于足夠的行為嫌疑，檢察機關負有追訴犯罪的法律義務，或者說應當向法院提起公訴，而無權自行處理。這時候，公訴權的發動所追求的是一種針對特定犯罪人的消極特殊預防，即通過嚴厲的結果承擔使特定犯罪人不敢再犯。19世紀中葉以前，有罪必罰的報應刑刑罰思想和注重對犯罪人進行消極特殊預防的刑事政策促使大陸法系國家廣泛采用起訴法定主義，以確保犯罪行為得到應有的追究和懲罰。例如，1947年12月22日由意大利立憲會議通過的《意大利共和國憲法》第一百一十二條“檢察官有職責提起刑事訴訟”[6] 。但隨著經濟社會發展以及司法理念的更新，刑事訴訟的價值追求也日趨多元，追訴思想開始與積極特殊預防（通過刑事司法過程對特定犯罪人進行感化教育，使其內心產生法律崇尚）及非刑罰化政策緊密結合，更加注重合目的性地去實現具體正義及訴訟經濟轉變，這種轉變表現為保留起訴法定主義基礎上增加起訴便宜主義。在公訴必要性的問題上摒棄凡罪皆訴，確立檢察機關對于起訴犯罪的裁量權。

我國《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的不起訴體系包含五種類型。其中，法定不起訴，是刑事訴訟法列明具體情形的絕對不起訴，這種明確既定的構造使得起訴裁量權沒有發揮空間。從程序來看，國家刑罰權的發動自此告終，是一種確定性的終結。同樣“應當作出不起訴決定”的還包括證據不足不起訴，這是根據刑事實體法有關規定，從證據的角度判定是否足以支持某一罪名的指控。根據2019年《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百六十九條，對于證據不足的不起訴，如果之后發現新的證據從而使得案件符合起訴條件的，人民檢察院可以重新提起公訴，這意味著此類案件在程序上不同于其他的不起訴情形，屬于暫時性終結。起訴法定主義之下的起訴便宜主義色彩則彰顯在酌定不起訴、附條件不起訴和特別不起訴之中，表現為“可以作出不起訴決定”。其中，酌定不起訴，本質上是對違反刑法規定并符合犯罪構成要件的行為，在實體入罪后考量犯罪情節，因情節輕微而在程序上作出犯罪處理，對“犯罪情節輕微”的認定使得檢察機關自由裁量權得以體現。實踐中，這種裁量權或因程序終結性質下刑事處罰與行政處罰銜接不暢導致的潛在放縱行為人之嫌，或因制度本身的復雜與抽象導致檢察官在適用上存在較多顧慮，在現有的刑事訴訟體系中，適用率有待提升[7]。《中華人民共和國刑事訴訟法》規定中，附條件不起訴有特定的適用人群及適用條件，《人民檢察院刑事訴訟規則》針對未檢工作進一步廓清，由法律和司法解釋共同構成目前較具可操作性的附條件不起訴制度，取得了顯著成效。數據顯示，2023年，全國檢察機關對未成年犯罪嫌疑人適用附條件不起訴31121人，附條件不起訴率為37.4%[8]。特殊不起訴，主要是基于對公共利益的考量以及對認罪認罰案件的特殊處理，在程序上表現為經最高人民檢察院核準，起訴裁量權的適用有較為特定的前提和相對復雜的程序。

（二）新時期輕罪治理的政策導向

梳理每年全國法院司法統計公報發布的刑事案件一審審判數據，統計2017年至2023年全國法院刑事一審收案數（S）、當年生效判決人數（P）、被判處一年以上三年以下有期徒刑的犯罪人數（P1）以及被判處不滿一年有期徒刑、拘役、管制的犯罪人數（P2），并對P1和P2的樣本作占比分析（四舍五入保留小數點后兩位），結果見表1。

從表1可以看出：首先，自2018年之后，被告人被判處一年以上三年以下有期徒刑在當年生效判決人數中的占比和被告人被判處不滿一年有期徒刑、拘役、管制在當年生效判決人數中的占比均有顯著增長，而且這兩項占比共占據了當年生效判決人數的半數以上。雖然數據樣本不能嚴格說明其與2018年認罪認罰從寬制度和刑事速裁程序入法存在直接關聯，但整體態勢契合我國輕刑化現實。目前我國刑事實體法并無輕罪、重罪的明確界定，從2024年最高人民法院司法審判工作主要數據對外公布的行文措辭來看[9]，傾向于將重罪界定為判處五年有期徒刑以上刑罰，體現在“依法嚴懲嚴重刑事犯罪，判處五年有期徒刑以上刑罰的罪犯8.4萬人，同比下降9.74%，重刑率為7.10%，同比下降0.94個百分點”。一般認為，概念具有相對性，但最高人民法院在行文中，并未直接使用“輕微刑事犯罪”“輕刑率”等字樣，而是表述為“處三年有期徒刑以下刑罰的罪犯103萬人，同比增長3.49%，占比87.41%，同比上升1.09個百分點。”

其次，整體刑事案件數量仍維持在相對高位。

即便近年來中央和地方在訴源治理方面研究制定了多項規定，全國法院刑事一審收案數并未呈現出明顯變化，整體態勢揭示出積極立法所帶來的負面問題。正因此，治理與刑事訴訟的融合具備了外部必要性，即充分發揮程序的過濾機制。值得注意的是，2023年8月最高人民檢察院印發的《2023—2027年檢察改革工作規劃》（以下簡稱《規劃》）將“深化檢察環節訴源治理改革，推動從源頭上減少訴訟”作為重要內容加以規定，為新時期檢察機關發揮治理功能奠定了制度合理性。從訴訟構造來說，檢察機關的審查起訴作為偵查階段與審判階段的銜接環節，是案件分流的一個重要關口。《規劃》中“研究輕微刑事案件出罪入罪標準”則為達到刑事構罪標準（施加刑罰“合法”）但達不到效果最大化（不“合目的”，通常指施加刑罰無法實現法律效果、社會效果和政治效果的統一）的行為，擴大檢察機關起訴裁量權，進一步發揮以裁量不起訴作為程序的出罪提供進路指引。

（三）附條件不起訴的重新審視

從嚴厲的結果承擔角度來說，懲罰必須滿足社會公眾最基本的正義情感。結果承擔的方式是多樣的，表象來說可以理解為確定的宣告刑，即便如此，羈押、監禁帶來的“交叉感染”不可避免。遞進來看，刑罰的附隨效果包括犯罪人本人在接受刑罰處罰之外由其他法律法規、規定所附加的各類“資格剝奪”與“資格禁止”。再進一步，則是“標簽效應”加注于犯罪人近親屬。不可否認，附隨效果在防止重新犯罪、維護社會穩定等方面發揮了重要作用。但積極立法帶來的輕刑化現實，使得新時期刑罰附隨效果逐漸與社會公眾最基本的正義情感分化。2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》以特別程序中單章規定的形式規定了未成年人刑事案件訴訟程序，以彰顯懲罰與挽救相結合的司法理念[10]。這種“對犯罪問題的關注不能僅僅局限于對犯罪本身的處罰”，為寬嚴相濟的刑事政策機制下探討如何通過預防、教育和改造減少犯罪發生提供了理念之維。

經過十余年實踐探索，目前未成年人犯罪預防體系治理已經取得初步成效，為新時期探討附條件不起訴適用范圍擴大提供了可借鑒范本。各地檢察機關以附條件不起訴的考察期為窗口，從家庭、學校、社會等多方面入手探索創新未檢工作機制和模式。以筆者所在安徽省為例，合肥市人民檢察院形成了以未成年人司法社會服務中心為依托，家庭、學校、社區、政府、社會組織等N個保護維度為基礎的“1+N”未成年人檢察社會支持體系；黃山歙縣組成的“黨建指導員+黨員+辦案檢察官+社區民警”幫教小組，制定個性化幫教措施，實現全方位幫教。“犯罪預防和治理工作不僅僅是司法機關的責任”，為治罪與治理背景下探討如何充分發揮社會力量參與輕罪治理，實現司法資源的高效利用提供了制度之維。

因此，寬嚴相濟的刑事政策機制下，在輕罪案件缺乏具體裁量尺度和辦理指引的背景下，契合《規劃》“研究完善附條件不起訴制度”的要求，將附條件不起訴適用范圍擴大至成年人輕微犯罪案件的辦理，是探索裁量不起訴必要且有益的嘗試。

三、以恢復性司法理念構建輕罪治理附條件不起訴的技術路徑

追訴思想中的積極特殊預防強調通過刑事司法過程對特定犯罪人進行感化教育，使其內心產生法律崇尚，這種思想為當下倡導恢復性司法理念提供了重要根基。恢復性司法（Restorative justice）主要是從普通法國家興起的刑事司法改革運動，實踐發端于“被害人－加害人和解計劃”形式解決糾紛的民間案例，而后演化為用以克服傳統司法制度不足的一種改革嘗試。2002年，聯合國經濟和社會理事會頒布了一項旨在向全體聯合國成員國推行恢復性司法的行動綱領，從而使這一刑事司法模式具有了全球化的意義[11]。倡導恢復性司法契合于中國傳統“無訟”思想以及新時期構建和諧社會的要求，能夠彰顯法律的內生動力。

恢復性司法的基本內容可以歸納為“3R”——責任（Responsibility）、恢復（Restoration）和回歸（Reintegration）。

責任（Responsibility）

恢復性司法理論體系認為真正的責任意味著一個人直面自己的所作所為，清楚認識到自身行為及其危害后果。加害人要承擔“第一位責任”，理解其行為引發的傷害，并對該傷害給予最大程度的補救；社區要承擔“第二位責任”，理解引發犯罪的社會誘因，并采取措施給予最大程度的消除。

1.加害人的責任

實踐中存在模糊和混亂的，更多是在酌定不起訴與附條件不起訴的適用區分。對于加害人，從責任的角度，輕罪時代附條件不起訴的適用需要滿足“有預防必要性”。從法律規定來說，酌定不起訴與附條件不起訴的根本區別在于可能判處刑罰的不同。犯罪情節輕微的酌定不起訴從實體結果來看刑罰是不需要或者免除的；程序結果相應地表現為直接作出罪處理，具有終結性的。輕罪治理背景中的附條件不起訴，從實體結果來看刑罰是當然的，附條件是一種責任承擔的替代手段；程序結果相應地表現為作出起訴的暫緩，所附條件的執行情況是決定起訴權是否發動的根本。但實然層面，因法律允許范圍宣告刑可能存在的靈活，附條件不起訴和酌定不起訴并不能呈現理想狀態中的相互獨立[12]。為避免具體操作時造成附條件不起訴與酌定不起訴的左右徘徊，架空酌定不起訴制度價值，應當充分從責任承擔角度凸顯預防必要性，以此對附條件不起訴構建更為明確的審查起訴標準。

2.社區的責任

前文從法院功能定位論證了加強協同治理和法治保障過程中可能存在的“案多人少”悖論。當視野前移，同樣需要確保輕罪時代附條件不起訴的適用使審查起訴環節陷入“檢察院參與治理（檢察官作出附條件不起訴決定）”與“需要檢察官大量（非檢察）工作投入”的矛盾。對此，從責任承擔角度考慮，將社區的“第二位責任”充分納入考量，構建“檢察主導+社會主體”的技術路徑，是避免或者緩解矛盾的有效手段。參照社會治理的多元共治模式，檢察機關劃分權責邊界，明確“主導”定位。此時的公訴裁量權并未被削弱，只是經過權責邊界的明確和角色走位的調整逐步轉型，從“操作者”轉變為“掌舵者”。檢察機關可以充分鏈接社會資源，引導社會主體參與治理。這既是社會主體責任承擔方式的體現，也是社會治理現代化對協同共治的生動詮釋。當然，這種“社會參與”的共治模式機制充分發揮作用，還有賴于相對完備的公共政策支持和公共職能優化。

（二）恢復（Restoration）

恢復性司法理論體系最大程度地關注和尊重被害人以及加害人。

1.被害人的恢復

傳統的刑事司法制度將犯罪定義為危害國家的行為，而一些刑事案件的被害人往往被司法程序遺忘，附條件不起訴應當避免只強調加害人的責任而忽略被害人的需求，重視對被害人的恢復。鑒于輕罪治理與認罪認罰從寬的密切聯系，參照《人民檢察院刑事訴訟規則》對未成年人附條件不起訴的具體規定，附條件不起訴中對被害人的恢復在程序上同樣應當具體包括：決定作出前的聽取意見、決定作出時的通知送達和決定作出后的權利救濟。在內容上應當體現為加害人有權獲得補償，也就是從“附條件”入手嘗試對被害人的恢復，包括加害人對被害人造成的實質損失補償以及對被害人情感的補償。情感的補償根據責任的劃分，從加害人角度可以體現為對被害人的承認錯誤、真誠懺悔與請求原諒，從社會角度可以體現為以家庭和專門機構為單位的恢復，例如創傷撫慰、心理疏導。當然，不排除某些案件被害人是“概念”而非“個體”，例如醉酒駕駛型的危險駕駛，這種情形則對被害人的恢復提出了更高的要求，此時“檢察主導+社會主體”模式下的附條件不起訴功能價值又得到進一步彰顯。

2.加害人的恢復

加害人是附條件不起訴的特定對象，加害人的恢復通常是針對特定對象提出的特定義務或者特定任務，即所附條件，這也是該制度的核心。可以明確，附條件不起訴本質“有預防必要性”，因而所附條件必然是一種與應然責任承擔相當的實然替代手段，因此對加害人的恢復首先要體現出制裁的性質。在此基礎上，秉持“加害者某些情況下也是受害者”的恢復性司法理念，對加害人以特殊矯正的教育方式進行溯源，進而切實預防再犯。綜合表現為附條件考驗期內的“懲罰+教育”，嚴格遵循針對性和比例性。從未成年人附條件不起訴的現實運行來看，各地紛紛展開了實踐探索，也取得了不錯的成效，側面反映出法律以及司法解釋規定的寬泛化。輕罪治理背景下，應該對未來附條件不起訴的案件適用體量有充分預期。泛泛的制度框架帶來的勢必是裁量尺度的不一，從根本上來說不利于發揮制度應有的價值。因此，公訴裁量權擴張后，完善所附條件顯得極為重要，最高人民檢察院可以通過制定具體的指導意見等途徑擴大裁量規范化。

（三）回歸（Reintegration）

恢復性司法以修復受損的社會關系為最終目的。附條件不起訴中，考驗期內加害人的表現，具體來說社會關系修復的多少、質量的高低關乎最終檢察機關訴與不訴。完備的制度體系構建應該包含量化的評價反饋機制。例如，現在未成年人犯罪案件的所附條件經常以符合青少年身心特點的方式表現，社會公益服務當屬典型，其評價反饋操作方式也較為簡單，通常是以服務時長、服務內容、服務人數等作為量化標準。從某種程度上說，部分未成年人的矯治并非在檢察機關作出不起訴的當下就按下暫停鍵，由家庭、學校與社會共同構成的“家校社聯動”將教化得以延伸。但成年人身心以及環境的復雜性決定了并非所有的“恢復”過程均可以有效量化為“回歸”的標準，此時，評價反饋機制如何發揮作用是亟待解決的問題。從反饋期限來看，參照我國緩刑考驗期的分類思路，對罪名對應的不同法定刑設置不同的矯治時間期限有其合理性，但需要區別于緩刑的“結果入罪”，附條件不起訴應當在時間期限的設定上更為謹慎，當然這種謹慎也不能有違人權保障，不能讓加害人無止境陷入不確定狀態。在此基礎上，在反饋內容上充分鏈接社會資源，依托團體性組織、專門機構作階段性細化并引入聽證機制具有當然的實踐正當性[13]。

四、結語

當下，刑事訴訟法再修改是熱議話題，以此為契機探討審視檢察機關起訴裁量權的擴張也是新時期輕罪治理的必然要求。思考如何在檢察機關主導下，調動和組織群眾力量、鏈接和整合社會資源，有利于豐富完善輕罪治理背景下多層次案件源頭治理機制。恢復性司法理念只是提供了一個視角，從未成年人延伸到成年人，實踐證明，公訴裁量權擴張的過程是循序漸進的，入法入規只是開始，包括功能定位在內的適用條件、所附條件以及評價機制等多方面不可能畢其功于一役。目前的構想也只是框架性的，其內在機理仍然需要在未來實踐中不斷細化和完善。

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收稿日期：2024-10-22

基金項目：安徽省高校人文社會科學研究項目（2024AH052159）；2024年安徽商貿職業技術學院科學研究項目（2024KYR12）。

作者簡介：章誠（1993-），女，安徽蕪湖人，安徽商貿職業技術學院講師，碩士，主要研究方向：刑事司法政策、思想政治教育。