國有企業資產重組的問題及其應對措施

［摘 要］國有企業資產重組是提升國有企業競爭力、促進企業發展的重要舉措。國有企業要想更好地應對市場競爭和市場變化，需要進行資產重組。文章首先闡述資產重組對國有企業的重要性，以及國有企業資產重組的效能評估方式，然后剖析國有企業資產重組存在的問題，最后提出應對措施，以期增強國有企業資產重組的科學性和有效性，推動國有企業高質量發展。

［關鍵詞］國有企業；資產重組；效能評估

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2025.08.005

［中圖分類號］F275；F276.1 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2025）08-00-03

0" " "引 言

國有企業是國民經濟的頂梁柱。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國企工作。通過實施國企改革“1+N”文件、國企改革三年行動、國企改革深化提升行動等一系列舉措，新時代國有企業在黨的堅強領導下，整體上已經成長為與市場經濟相融合的中國經濟體系的重要組成部分，并在諸多領域展現出巨大影響力。在國有企業改革的過程中，資產重組被認為是實現生產集中和經營規模化、優化資源配置、提高產業組織效率、提升企業效能的重要手段。基于此，探討國有企業資產重組工作面臨的問題及其應對措施，具有一定的現實意義。

1" " "資產重組概述

1.1" "資產重組對國有企業的重要性

所謂資產重組，是指對已形成的并參與生產和經營活動，以增值為目的的財產進行有效的組合［1］。資產重組對國有企業效能提升具有重要作用。第一，資產重組可以擴大企業的資產配置范圍，有利于國有企業豐富經營業態，減少因市場變化受到的沖擊，進而提升總體經營穩定性。第二，資產重組有利于優化財務指標。國有企業資產重組的執行方案不同，既可以采取歸集資產方式壯大總規模，也可以選擇剝離低效不良資產“瘦身”的方式，最終目的都是優化財務指標。第三，資產重組有利于同業態合并，防止國有資本間的無序內卷競爭，提升國有資本經營效率。第四，資產重組往往伴隨著企業股權結構和內部機構的調整，資產重組過程中可以引入外部股東，并調整不適宜的崗位設置，從而引入更多行業資源，靈活應對市場變化。

但值得注意的是，資產重組并非提升企業績效的“萬能藥”。路霞研究了申通地鐵資產重組案例，發現由于未引入市場化戰略投資者，未考慮員工激勵等因素，重組對企業長期績效未起到顯著提升作用［2］；李維淵對某電力企業資產重組過程研究后發現，重組后的企業負債規模暴增，長期償債能力下降［3］。大量實踐案例已經表明，由于重組動因、前期研判、具體操作過程中的各項影響因素較為復雜，資產重組并不一定能提升企業發展績效。

1.2" "國有企業資產重組的效能評估方式

早在1999年，財政部、國家經貿委（現國家發展改革委）、人事部（現人力資源社會保障部）、國家計委就聯合頒布了《國有資本金效績評價規則》和《國有資本金效績評價操作細則》，圍繞財務評估細化了8個基本指標、16個修正指標，同時圍繞非財務評估構建了8個定性指標，成為評估國有企業重大行為效能的基本工具。近年來，隨著杜邦評估法、經濟增加值（Economic Value Added，EVA）評估法、平衡計分卡等方法在國內企業管理領域的應用，國內各級政府及國資監管部門在評估企業效能方面紛紛開展了創新性探索。2023年，國務院國資委進一步優化中央企業經營指標體系為“一利五率”，并在部分省、市國資監管工作中得到了實踐應用。

2" " "國有企業資產重組中存在的問題

2.1" "決策視角單一

國有企業決策權往往高度集中，通常表現為國有資本占據絕對控股地位，股東結構單一，缺乏信息來源和思考角度的多樣性。這一問題可能對資產重組效能產生不利影響。

首先，國有企業往往面臨著“所有者缺位”問題，即企業決策者并不是企業的實際擁有者。國有企業決策者往往具備“準官員”身份，在決策中考量政治因素往往要多于經濟因素，這導致企業的決策往往偏向于國有資本的短期利益，而忽視了企業的長期發展需求和市場化導向。其次，決策權過度集中抑制了企業的信息搜集能力。一些國有企業由于管理層級較多，信息匯總效率低下，一些揭示了重大風險或蘊含了重要商機的關鍵信息不能及時匯總到決策者手中，導致決策盲目化，錯失了最佳機會。最后，決策權過度集中增加了企業的系統性風險。企業的經營決策往往受到單一股東的過度影響，導致風險控制機制薄弱，使企業在應對預料外變化時缺乏靈活性，增加了資產重組失敗的可能性。

2.2" "債務約束明顯

債務約束明顯問題在國有企業中尤為突出。過去較長時間內，地方政府為突破融資瓶頸，組建了大量政府投融資平臺并舉借了大量債務。相當一部分政府投融資平臺的財務杠桿率已經超出合理水平，資產與債務嚴重錯位，導致資產處置受限，無法按市場最優方案開展。一方面，政府投融資平臺舉債往往是通過對資產過度包裝而實現的，負債端成本和資產收益率倒掛現象比較普遍。資產重組后，財務成本依舊不斷增加，收縮效應沒有真正化解。另一方面，由于政府投融資平臺資產多因債務問題被抵押凍結，資產運營收益多已被長期質押，必須先對相關債務進行解套才能合法開展資產劃轉、剝離、置換等。在實際執行中，地方政府往往受制于財力，無力投入前期資金作為杠桿去撬動資產價值。

2.3" "監管尺度問題

相較于民營企業，國有企業往往需要面臨更多監管約束［4］。目前，我國各級政府主要是委托本級國有資產監督管理機構行使國有資產監督管理職責。由于各級監管部門在管理理念、方式等方面存在差異，國有企業資產處置的監管也缺乏統一的標準，普遍存在“一管就死、一放就亂”的尷尬局面。

首先，本著“政企分開”原則，行政監督機構一般不直接參與國有企業重大議事決策，這就導致行政監督在許多情況下側重于事后問責，缺乏對管理層行為的實時約束。其次，雖然有《中華人民共和國企業國有資產法》《企業國有資產交易監督管理辦法》等法律法規作支撐，但是具體資產重組行為往往牽涉股權、財務、土地、知識產權、人員安置等若干具體問題，較為依賴具體經辦人員的實時判斷決策，行政監督機構由于脫離一線，面臨難以作出最優選擇的困境［5］。最后，國有企業在信息披露方面通常較為滯后，許多重大事項缺乏公開性和透明度，從而增加了資產重組中的道德風險和操作失誤。

2.4" "效能評價困難

由于各地區經濟發展所面臨的具體問題不同，推動實施資產重組的動因通常十分復雜，對于實施效果的驗收標準也存在較大差異。在一些案例中，主要是期望資產重組能夠優化企業財務指標，如盈利能力、償債能力、銷售額、凈利潤等；在另一些案例中，則更多關注非財務指標，如社會影響、服務政府目標實現能力、管理水平提升幅度等。各級政府、國有企業在具體實踐中，一般都強調要實現國有資產保值增值，實行“經濟責任+政治責任”雙重評估模式。因此，在評估國有企業資產重組效能時，需要統籌兼顧各方面的具體情況，既要算好政治賬，又要算好經濟賬。但這往往導致指標體系復雜化，考驗著評估人員的管理經驗和決策水平。

3" " "國有企業應對資產重組問題的措施

3.1" "引入多樣化的決策視角

對市場信息進行全面搜集，是防范國有企業盲目決策、提升資產重組效能的先決條件。國有企業必須充分研判決策行為的科學性，對潛在風險進行充分評估，制訂有效預案，確保資產重組有序實施。

首先，應優化董事會、監事會與高層管理者之間的權責分配，確保各方職責明確，避免權力過度集中導致的治理結構失衡。引入更多具有市場經驗的外部董事、第三方股東，豐富企業決策的信息來源和拓展視角。外部董事和第三方股東出于維護自身利益的考慮，能夠幫助企業平衡短期利益與長期發展目標，確保資源配置的有效性。其次，國有企業可以提高信息披露的透明度，確保股東和其他利益相關方能夠及時獲取重大決策和經營信息，減少信息不對稱現象，降低風險。最后，應建立健全內部決策評估與外部決策評估相結合的風險管理機制，確保企業在復雜的市場環境中準確把握機遇，及時識別潛在風險，減少管理層的失誤，確保資產重組效能最大化。

3.2" "提供多樣化的政策支持

資產重組是對企業資產進行重新配置的行為，這就要求必須解決資產處置受限的問題。同時，資產重組往往還涉及“半拉子工程”，要求企業必須認真解決歷史遺留問題。

第一，地方政府和國有企業要搶抓歷史政策機遇，靈活使用置換工具來“解套”受限的國有資產，為下一步資產處置掃清障礙。第二，要認真梳理“半拉子工程”“低效不良資產”形成的原因，圍繞籌資建設收尾、經營用途調整、產權手續辦理等環節逐一厘清難點、堵點，建立多部門橫向縱向協調聯動機制，通過市場端和行政端雙向發力來剝離資產債務枷鎖，撬動資產價值。第三，國家要完善相關法律法規和管理政策，對交易稅費、債權股權轉換等業務予以支持，打通堵點，降低資產重組成本［6-7］。同時，積極鼓勵社會機構參與國有企業資產重組，引入第三方資金，緩解企業資金壓力。

3.3" "加強監管體系建設

各級政府及國資監管機構要正確理解“推動國有企業市場化改革”和“維護國有資產保值增值”的關系，應用“放管服”理念對國有企業進行監管，平衡好各項工作尺度，著力解決“一管就死、一放就亂”問題。

一是要堅持政企分開，增強監管機構的獨立性和專業性，確保其能夠客觀、公正地對國有企業進行有效監督。完善外部監管機制，減少與國有企業之間的利益關聯，確保決策和審查過程中的獨立性和透明度。二是要增強技術監管能力，應用大數據、人工智能等工具，實時監控國有企業的財務狀況和資產重組進程，及時發現不合理的資金調配問題，嚴防企業私設“小金庫”和“賬外賬”等逃避監管行為，并通過及時干預，防范腐敗和國有資產流失風險。三是要推動內部監督與外部監督協調聯動，合理應用企業黨委前置研究討論重大事項、紀委和外部董事監督檢查、職工董事參與決策等方式，確保國有企業接受監管機構、投資者、社會公眾的監督，形成更廣泛的監督力量［8］。四是要樹立正確的政績觀念和監管理念，充分尊重企業市場主體地位和企業法人的獨立性，建立核準制與備案制相結合的重大事項管理體系，防范監管缺位、越位、錯位行為，遏制政府濫用股東支配地位、盲目干擾企業市場化決策的不良傾向。

3.4" "建立合理的績效評估體系

鑒于國有企業資產重組動因眾多，以及不同層級國有企業所面臨的實際經營環境復雜性不同，各級政府及國資監管機構在評估資產重組對企業效能的影響時，應當充分結合企業實際情況，“一企一策、一案一策”研究制定績效評估體系。一是要堅持目標導向，在作出績效評估決策之前，應當充分梳理本次資產重組的目的，將意圖達成的目標按財務指標、非財務指標進行分類，充分征求第三方機構和企業的意見，確保目標制定的合理性。二是要堅持結果導向，堅持定量評估與定性評估相結合，充分利用國內外先進工具，積極引入會計師事務所、高校、普通職工代表、上級監管部門等第三方意見，防范本級“既當運動員又當裁判員”問題，確保評估結果客觀公正。三是注重形成長效機制，以客觀公正為原則，充分肯定資產重組過程中好的做法，主動挖掘、暴露存在的問題與不足，為企業下一步發展提供更多經驗。

4" " "結束語

國企改革是一項復雜而艱巨的任務，資產重組作為其中重要的環節，具備較強的實踐性和專業性。由于不同國有企業的資源稟賦、所處市場環境等因素錯綜復雜，資產重組也存在失敗或者不能完全實現重組目標的可能性，需要國有企業在決策、執行等環節不斷改進。同時，需要各級政府及國資監管機構在監管、效能評估上予以重視，推動國有企業高效開展資產重組工作。只有綜合施策、多措并舉，才能確保國有企業資產重組的科學性和有效性，推動國有企業實現高質量發展。

主要參考文獻

［1］黃東梅.資產重組是國有企業改革的重要環節［J］.當代經濟研究，1997（6）：53-54.

［2］路霞.國企分類改革背景下企業資產重組對績效的影響研究：以申通地鐵為例［D］.呼和浩特：內蒙古財經大學，2023.

［3］李維淵.“雙碳”目標下云南電力企業資產重組績效研究：以A電力企業為例［D］.昆明：云南財經大學，2023.

［4］吳秋生，姜一涵，獨正元.非國有董事治理積極性與國有企業審計意見決策［J］.云南財經大學學報，2024（1）：59-78.

［5］姚卓凱，陸怡倩.混合所有制下股權結構調整對企業績效的影響：以云南白藥為例［J］.華章，2023（7）：87-89.

［6］郭天宇.大型國有企業參股股權管理困境和對策分析［J］.全國流通經濟，2023（12）：64-67.

［7］陳其安，王雯，周紅軍，等.國有股權、政府隱性擔保與國有企業銀行貸款［J］.系統管理學報，2022（3）：577-588.

［8］李紀聰.國有企業資產重組中存在的問題與對策［J］.中國鄉鎮企業會計，2024（1）：139-141.

［收稿日期］2024-10-17