制度嵌套與空間實踐：西漢奉常轄陵縣之制新探

摘要：張家山漢簡《功令》中記載，文帝初年諸陵縣上官吏功勞文書于奉常寺與內史，諸陵縣官吏與內史其他縣官吏通課，實為奉常主導的陵縣官吏遷轉體系之補充，反映此時已形成奉常轄陵縣之制。雖然奉常早已擁有成郡的條件，但或許直至武帝太初元年方才形成獨立的郡級政區。該政區擁有明確的邊界（由諸陵縣邊界組合而成），太常寺官吏兼行該政區事務。奉常（太常）轄陵縣之制的興衰演變深刻映射出秦漢制度變遷的三重歷史邏輯。漢初通過徙陵政策實施“強干弱枝”戰略，以奉常直轄陵縣配合優撫政策，將關東豪族吸納為中央官吏，這一特殊制度設計實質上是鞏固新生政權的地方控制手段。隨著行政理性化的推進，郡級建制憑借地方治理效能與制度成本優勢逐步取代中央官署轄縣之制，而郡縣兩級制觀念的深化加速了中央官署轄縣模式的終結。更深層的制度演進則體現在官僚體系專業化進程中，中央與地方事權的明確分離成為官僚制成熟的關鍵標志，奉常轄陵縣之制因難以適應這一行政專業化趨勢最終消亡。

關鍵詞：漢代；奉常；郡縣制；《功令》；國家治理；陵縣；制度嵌套

中圖分類號：K234" " " "文獻標識碼：A" " " " "文章編號：1003-8477（2025）02-0156-09

20世紀80年代，湖北省荊州市張家山336號漢墓出土了一批竹簡，其中有《功令》一篇，學界認為，此篇的編成時代大致為文帝前元二年（前178年）至前元七年（前173年）。[1]（95）《功令》的性質可能是鎮墓的現世律令，不是陪葬明器，①此篇規定了漢初官吏的升遷除拜制度，基本反映了漢初令典的原貌。學界對《功令》的研究較多，重點討論了“通課”“補吏”及內史、諸郡代管長信詹事湯沐邑有秩乘車吏等制度的形成邏輯（“比”制）等具體問題，②但對涉及西漢初年奉常轄陵縣之制的相關竹簡尚未有專題研究。基于此，本文擬利用新見出土文獻及傳世文獻，重新審視前賢諸說，對奉常（太常）轄陵縣之制的形成、變化及背后演進的內在邏輯進行全面研究，為西漢郡縣制研究提供一個新視角。

一、奉常轄陵縣之制的演進

關于奉常（太常）轄陵縣之制的形成時間，周振鶴先生認為，漢景帝中元六年（前144年）奉常更名太常，并于是年建立太常轄陵縣之制。[2]（146）孔祥軍、馬孟龍兩先生皆認為，奉常轄陵縣之制始于長陵縣（第一個陵縣）始建之時，但對長陵縣設置的具體時間有不同意見，孔祥軍持高后六年（前182年）之說，馬孟龍則主張在高帝九年（前198年）至十年（前197年）。[3]（53-54） [4]（91-93）趙志強認為，武帝末年，太常始轄陵縣。[5]（98-100）代劍磊指出，至遲于武帝元朔二年（前127年）就已出現太常轄陵縣之制。[6]（209-216）

關于西漢中期是否有“太常郡”以及郡級政區太常的形成時間，學界尚無定論。主張西漢沒有“太常郡”的學者有馬孟龍、[4]（88-95）田炳炳、[7]代建磊，[6]（209-216）主張西漢有“太常郡”的學者有周振鶴、[2]（145）張焯、[8]（53-54）孔祥軍、[3]（53）趙志強、[5]（98-100）黃浩波、[9]（121）曹萬青及李文才。[10]（160-168）太常成郡的時間則有高后六年、[3]（54）景帝中元六年、[2]（146）武帝末年[5]（100）等多種說法。張家山336號漢墓《功令》中的相關記載可推進學界對此兩個問題的認識。

（一）漢初的奉常轄陵縣之制

《功令》簡169、170載：

九十五" 丞相上奏〈奉〉常書言，令曰：萬年、長陵、安陵縣中吏得上功勞與它縣官吏通課、遷。·今萬年官毋乘（一六九）車吏，而有有秩三人，毋所遷。請移其功勞內史通課、遷，便。御史奏，請許。制曰：可。（一七○）[1]（123）

按，令九五并無紀年信息，但是其前令九四“丞相上長信詹事書言”魯、淮陰事中有紀年信息文帝二年十一月戊子，1而且《功令》令九十后的令條應頒布于高后八年八月至文帝二年二月。[11]（59）據此，令九五應在文帝前元二年十一月后頒下。從“丞相上奏〈奉〉常書”之語可知，萬年、長陵、安陵縣吏的功勞由奉常負責，與奉常屬吏通課，這與內史“它縣”不同。陵縣、奉常寺員額有限，為了便于陵縣官吏遷轉，漢初令典補充規定“萬年、長陵、安陵縣中吏”可與內史“它縣官吏通課、遷”。

但是，這并不意味著陵縣的選舉權全歸內史。據《功令》該令條奉常書中“今萬年官毋乘車吏，而有有秩三人，毋所遷”之記載可知，奉常對陵縣屬吏之功勞積累、升任遷轉情況甚為了解，可見文帝初年陵縣官吏的功勞文書應同時上于奉常寺與內史。據此，漢初陵縣官吏遷除應有三條途徑：一為陵縣內部遷轉；二為遷至奉常寺；2三為遷至內史“它縣”（陵縣及奉常寺無員額的情況）。由此推論，文帝初年前應當已形成奉常轄陵縣之制。

最早的陵縣是萬年與長陵，《漢書·高帝紀下》顏師古注引《三輔黃圖》云：“十年太上皇崩，葬其北原，起萬年邑，置長丞也。”[12]（68）《漢書·地理志上》載：“萬年，高帝置。”[12]（1545）可見萬年縣應置于高帝十年。長陵設置于高帝九年至十年左右。[4]（93）結合《漢書·地理志上》的記載，高帝十年關中地區已有萬年、長陵兩陵縣。

盡管已具備置郡的條件（下轄兩個以上縣），但此時奉常尚未形成獨立郡級政區。其證據有二：

其一，《二年律令·秩律》載，奉常秩二千石、長陵令秩八百石、安陵令秩六百石、萬年邑長秩三百石，[13]（72，73-74，79）《漢書·高后紀》則記載，高后六年“秩長陵令二千石”。[12]（99）這說明，長陵令的秩級于高后六年發生了變動，從八百石增加至二千石，改變了高后初年諸陵縣的秩級均低于奉常的情況。此現象反映，是時奉常不具有對陵縣的絕對影響力，尚未形成郡級政區。

其二，文帝初年奉常轄陵縣之制與長信詹事轄湯沐邑之制接近，而長信詹事未曾獨立為郡級政區。《功令》令九十二記載，文帝初年頻陽及長信詹事皆“毋乘車”，故長信詹事“請移頻陽有秩功勞及乘車缺內史，內史課周〈用〉及補”，丞相集議認為，“西宮詹事、詹事湯沐邑在內史、郡者，亦移內史、郡守用補，比”，經過皇帝畫可，“二年十月戊申下”。[1]（122）1可見，文帝二年十月后，頻陽等湯沐邑官吏既可在本縣升遷，亦可升遷至西宮詹事、詹事，還可升遷至內史、諸郡。這與《功令》令九十五“丞相上奏〈奉〉常書”的精神相符。馬孟龍指出，漢初奉常轄陵縣之制近似于豐、沛與少府，汝陰與長信詹事，靈州、圜陰與太仆。[4]（94-95）此說是。

文帝初年以降，內史、諸郡對陵縣、湯沐邑的影響力不再局限于“用補”陵縣、湯沐邑的低級官吏（“有秩乘車”），還延展至行政事務層面。《史記·孝景本紀》載：景帝后元二年（前142年）“令內史郡不得食馬粟，沒入縣官”。[14]（448）該詔令中的內史、郡應含陵縣及湯沐邑，可推中央官署轄縣之制可能在文帝初年以降再次發生變動，是時或許形成了中央官署（詹事、奉常）與郡級政區（內史、諸郡）共管陵縣、湯沐邑的制度。

（二）西漢中期的郡級政區太常

西漢中期形成了郡級政區太常，出土文獻中有明確的證據：

子大常陽陵□ 73EJT1：120 [15]（17）

地節三年十一月……詔書發三輔大常……73EJT1：126 [15]（18）

居延農嗇夫強大常□73EJT2：57 [15]（50）

大常長陵宜成里公乘王尊年卌六歲……73EJT10：181 [15]（269）

大常郡茂陵始樂里公乘史立年廿七……73EJT37：1586 [16]（246）

公乘王度世年廿八屬太常（280.1）2[17]（123）

黃浩波指出，戍卒名籍的一般著錄體例為“戍卒+郡國、縣邑、里名+爵位+姓名+年齡”。[9]（120）據此六簡可知，陵縣戍卒皆系于“大常”，與其他郡國并無明顯之區別。據此，可推知西漢中期存在轄諸陵縣的郡級政區太常。漢制：戶籍正本藏于鄉，副本藏于縣，而郡級政區根據諸縣上呈文書匯編之計簿中有相對準確的人口數量。因此，西漢中期太常寺中或亦有簡要之戶籍。

馬孟龍指出，傳世文獻、出土文獻中均未見到太常有類似郡府的地方行政建制，這是太常不應視為郡級政區的第一個證據。[4]（94）傳世文獻《漢書·百官公卿表上》“太常”條未見郡府屬吏，但是元帝永光四年（前40年）“諸陵分屬三輔”，[12]（292）那么《漢書·百官公卿表上》“太常”條的記載就有可能對應永光四年之后的制度，所以其記載不足以否定太常郡的存在。同時，西漢中后期的郡府吏員人數要少于縣廷，郡府的膨脹發生于東漢，并不能因《漢書·百官公卿表上》“太常”條未見郡府屬吏就否定西漢存在郡級政區太常。尹灣漢簡《東海郡吏員簿》（YM6D2）及《東海郡屬吏設置簿》（YM6D5反）詳細記載了西漢成帝朝東海郡府屬吏設置情況。《東海郡吏員簿》載：

大守吏員廿七人大守一人秩□□□□……凡廿七人 [18]（79）

《東海郡屬吏設置簿》載：

人●今掾史見九十三人其廿五人員十五人君卿門下十三人以故事置廿九人請治所置吏贏員廿一人 [18]（100）

《東海郡吏員簿》應是漢初制定的制度，后因政務日繁，郡府又置“君卿門下”“以故事置”“請治所置吏”“贏員”等員額之外的屬吏（《東海郡屬吏設置簿》）。[19]（50）《東海郡吏員簿》載，西漢末年的東海郡共有吏員2202人，若減去郡府27人，則余2175人。[18]（84）東海郡轄縣、邑、侯國等縣級政區38個，平均每個縣級轄區吏員57人，多于郡府吏員數。又《史記·蕭相國世家》司馬貞《索隱》引如淳按：“律，郡卒史書佐各十人也。”[14]（2014）可見，漢律規定的郡府規模要遠小于縣廷。因西漢太常轄縣遠少于東海郡，故僅用默證法，就推定太常未曾有過類似郡府的行政建制稍有不妥。西漢中期的太常寺可能存在一種特殊的兼行制度，《漢書·韋玄成傳》中記載太常丞韋弘“職奉宗廟，典諸陵邑”，[12]（3108）可見西漢中期的太常丞要同時兼顧宗廟（中央）與陵縣（地方）兩個側面。以此推之，太常及其他屬吏應與太常丞類似，甚至進一步推測太常寺有可能同時具備中央及地方官署兩重屬性。出土文獻中亦有太常作為繳納贖金基本單元的事例：

制曰：可，非盜受賕它皆得贖。臣延請……各使入錢其郡國二千石治所縣，三輔大常入都內。（II90DXT0115③：93）[20]（76）

可見，太常寺與三輔一樣，贖金繳納至都內，茲亦可證太常寺具有地方官署的性質。總之，并不能以太常寺未有郡府的行政建制就否定郡級政區太常的存在。

馬孟龍指出，“太常”并不具有明確的郡界，構成完整、獨立的轄域，這是太常不應視為郡級政區的第二個證據。[4]（88）1漢代郡國常可見飛地：西漢末年的高密國昌安縣、膠東國觀陽縣皆不與國都相連，東漢初年，淮浦、淮陰二縣不與廣陵郡相連，盧鄉縣不與瑯邪國相連。[21]（88）可見漢代的郡界不一定是諸轄縣界勾連成的單一邊界。陵縣間邊界不相連似不足以支持“太常”無轄域。

出土文獻可證郡級政區太常有一轄域：

甘露二年十二丙辰朔庚申西鄉嗇夫安世敢言之富里薛兵自言欲為家私市張掖酒泉武威金城三輔大常郡中……（73EJT10：313A）[15]（289）

此簡為“傳”，是官府頒發給薛兵出入津關的憑證。馬孟龍認為，“郡”不應與“太常”連讀，“傳”中的“郡中”與“界中”相同，都為固定文書用語，“太常郡中”不可理解為“太常郡之中”。[4]（90-91）筆者并不完全贊同此說。今檢《漢書》，“郡中”共有44例，皆有明確含義，并非無用套語。“郡中”本義為郡界之內。2此后，郡兵3、郡民4、郡官5皆可稱之“郡中”或“郡中某某”。以上意涵皆由本義“郡界之內”引申而來，郡兵即郡界之內的軍隊，郡民、郡官類似。《漢書》“界中”共10例，亦都有明確含義，“界中”本義為“郡/縣界之內”，1并無引申義。可見“傳”中的“郡中”與“界中”也應當解釋為“郡/縣界之內”。總之，據73EJT10：313A中的“郡中”可知，太常擁有邊界。

《漢書·何并傳》載，何并為長陵令，侍中王林卿免官“歸長陵上冢”，“先是林卿殺婢婿埋冢舍，并具知之，以非己時，又見其新免，故不發舉，欲無令留界中而已，即且遣吏奉謁傳送。”[12]（3266）此“界中”為長陵縣界之內，可見長陵縣有邊界，據此推之，太常的邊界應當由諸陵縣邊界合并而成。

大致只有金關簡73EJT10：313A、73EJT367：1586、《漢書·昭帝紀》、《漢書·元帝紀》可見“太常郡”之名。73EJT367：1586為戍卒名籍，只有該名籍作“太常郡”，其余名籍均作“太常”，似此“太常郡”可解釋為書手筆誤。《漢書·元帝紀》作“以三輔、太常、郡國”，[12]（279）“郡”似應與“國”連讀。《漢書·昭帝紀》載：元鳳二年（前79年）六月“三輔、太常郡得以叔粟當賦。”[12]（228）此處之“郡”，馬孟龍認為不與“太常”連讀，句讀作“三輔、太常、郡得以叔粟當賦”。[4]（89）若以此句讀為準，“叔粟當賦”的范圍似乎太大。同時，《漢書·昭帝紀》中記載：“今三輔、太常谷減賤，其令以叔粟當今年賦。”[12]（232）此處并無“郡”字，似中華書局點校本《漢書》的句讀無誤，至于“太常”是否能稱“郡”尚需更積極的證據。

綜上，西漢中期存在郡級政區太常，該政區有明確邊界，并有相對獨立的行政建制（由太常寺官吏兼任）。

（三）太常成郡的時間

武帝朝之前，長陵令的秩級降至千石以下，這為郡級政區太常的形成掃清了障礙。《史記·酷吏列傳》載：義縱“補上黨郡中令……遷為長陵及長安令”，[14]（3145）可見，武帝初年長陵令的秩級在長安令（《二年律令·秩律》載漢初長安令秩千石[13]（70））之下。除此之外，《漢書·魏相傳》載：昭帝朝魏相“舉賢良，以對策高第，為茂陵令”。[12]（3133）宣帝朝黃霸以賢良高第為揚州刺史，刺史六百石，茂陵令之秩級亦當與刺史相近（或為六百石）。

《漢書·百官公卿表上》中對陵縣的書寫亦可為補證：奉常“又博士及諸陵縣皆屬焉”。[12]（726）博士與陵縣書寫于一處，足見太常對博士與對陵縣的影響力應當是相近的。今檢《續漢書·百官志二》，漢代的太常與博士，并不是影響力較弱的“文屬”管轄。[22]（3572）以此推之，太常對陵縣的控制力應該在西漢中期得到了增強。

值得注意的是，傳世、出土文獻中太常經常與三輔一并出現，這或許是因為太常、三輔具有一定共性。二者在西漢中期具有以下三點共性：第一，三輔、太常的治所都在長安城中；2第二，三輔、太常的秩級都是中二千石；[22]（3614）第三，三輔、太常都具有地方行政長官與中央機構長官兩種身份。3

《漢書·昭帝紀》記載，元鳳元年（前80年）三月“遣執金吾馬適建、龍額侯韓增、大鴻臚廣明將三輔、太常徒”，[12]（225）曹萬青、李文才兩先生將此則史料中的“太常徒”理解為太常郡監獄刑徒，征發的對象則為太常郡。[10]（164）《漢書·宣帝紀》載：神爵元年（前61年）“發三輔、中都官徒弛刑”，[12]（260）《漢書·趙充國傳》載：“時上已發三輔、太常徒弛刑”，[12]（2977）兩則史料對應同一事，[23]（64）《趙充國傳》作“太常徒弛刑”，《宣帝紀》作“中都官徒弛刑”。今按，《漢書·宣帝紀》顏師古注曰：“中都官，京師諸官府也。《漢儀注》長安中諸官獄三十六所。”[12]（260）《漢書》可見“中都官詔獄”“中都官獄”之語，據此，神爵元年征發的“太常徒弛刑”實為太常詔獄的刑徒，并非太常郡的刑徒。以此推之，《漢書·昭帝紀》中的“太常徒”亦有可能是太常詔獄的刑徒。可見，盡管三輔、太常都具有兩重身份，但是仍有輕重軒輊。三輔更重地方這一側面，而太常更重中都官這一側面。

《漢書·食貨志上》載，趙過“使教田太常、三輔，大農置工巧奴與從事，為作田器……令命家田三輔公田，又教邊郡及居延城。是后邊城、河東、弘農、三輔、太常民皆便代田，用力少而得谷多”。[12]（1139）周振鶴、趙志強指出，該史料是傳世文獻中三輔與太常一并出現的最早事例。[2]（146） [5]（98）代田法只能在地方推行，可見此處之太常無疑是政區。據《漢書·百官公卿表上》，太初元年左內史改為左馮翊，右內史改為京兆尹，主爵中尉改為右扶風。[12]（736）可見武帝于太初元年，對京畿政區進行了一次全面調整，太常轄有之陵縣或就在此時徹底獨立為一郡級政區。

綜上所述，漢初就建立了奉常轄陵縣之制。至高帝十年左右，關中地區已有兩個陵縣，但是尚未形成郡級政區奉常。至西漢中期，太常對陵縣的控制力加強，已然有成郡之條件，或許在太初元年正式形成了郡級政區。該政區擁有由諸陵縣合并而成的邊界，因轄縣并不多，故由太常寺中的官吏兼行地方政務。

二、奉常轄陵縣之制的發展邏輯——兼談“郡”的本質

如上文所述，漢代奉常轄陵縣之制經歷了三個階段：第一階段為文帝初年前至武帝太初元年，奉常（太常）轄陵縣，但尚未形成獨立政區（此階段或存在奉常〈太常〉與內史共管陵縣的制度）；第二階段為武帝太初元年之后，太常是獨立的郡級政區；第三階段為元帝永光四年之后，諸陵縣分屬三輔。1茲對奉常轄陵縣之制的變化及“郡”的本質問題進行考察。

（一）奉常轄陵縣之制發展邏輯

漢朝最初創立奉常轄陵縣之制的目的是通過控制、隔離關東徙陵豪族，增強中央王朝的社會控制力。《漢書·地理志下》記載，漢高祖將齊、楚舊貴族田、昭、屈、景氏遷徙至長陵縣，自此之后惠帝安陵、文帝霸陵、景帝陽陵、武帝茂陵、昭帝平陵、宣帝杜陵并置陵縣，選關東“吏二千石、高訾富人及豪桀并兼之家于諸陵”，[12]（1642）此即“三選七遷”。這套政策的底層邏輯與秦始皇“徙天下豪富于咸陽十二萬戶”[14]（239）的初衷一樣，皆旨在強干弱枝，加強中央集權。中央政府為了更好地管控這些擁有較強地方勢力的強宗豪右，以中央機構奉常（太常）直接垂管的形式，加強了對陵縣的控制力度。

但是值得注意的是，西漢王朝并未完全將遷徙關中的豪族隔離在政權之外，而是采取了恩威并施的政策。一方面，《漢書·地理志》記載，漢朝遷徙豪族至陵縣的表面目的是“奉山園”，這意味著徙陵的強宗豪右與今上皇帝之間，以先帝“山園”為樞紐，構建起了一種超越普通君臣，較為親近的私人關系。另一方面，《功令》中透露出西漢初年對徙陵豪族的優待政策，為傳世文獻所未見。《功令》簡118、119載：“五十九" 外郎、執戟家在萬年、長陵、安陵以令罷而欲為吏者……上造以下事比簪裊，勿令為典、求盜、船人、郵人。（一一九）”[1]（117）《功令》簡117載：“五十七" 爵公大夫以上乃得補中郎、謁者，大夫以上補外郎。（一一七）”[1]（116）據此，外郎之爵應在大夫以上，然“家在萬年、長陵、安陵”的外郎卻有“上造以下”的情況。可見該令條是對徙陵者的一種優待政策，即只有家在陵縣的人才能以較低爵位補外郎，而非徙陵者只有擁有了“大夫以上”的爵位才可以補外郎。

除此之外，《功令》中還有與之類似的優待政策。簡132載：“七十七 制曰：萬年、長陵、安陵、北陵民為吏五百石以下至屬尉佐，不欲罷以令罷者，【皆上】功勞復用。（一三二）”[1]（119）可見，陵縣出身的官員在“復用”時，亦有一定特權。漢朝通過實行此類優待政策，以保證徙陵豪族優先入仕特權的方式，盡可能吸收徙陵豪族加入政權。

西漢中期，王朝的內部結構與統治方針逐步完成轉型，從“霸王道雜之”轉向“守文”。2永光四年冬十月乙丑，元帝下詔稱，不再設置陵縣可“使天下咸安土樂業，亡有動搖之心”。[12]（292）在西漢中期的最高統治者看來，徙陵政策違背了百姓安土重遷的意愿，導致社會上出現了“動搖之心”，同時漢朝中央政府的社會控制力也有所下降，無法維持徙陵政策。基于以上兩點原因，元帝放棄了實行百余年的徙陵政策。王夫之指出：“富豪大族之所以強者，因其地也。諸田非勃海魚、鹽之利，不足以強；屈、昭、景非云夢澤藪之資，不足以強……棄其田里，違其宗黨，奪其所便，拂其所習，羈旅寓食于關中土著之間，不十年而生事已落，氣焰沮喪。”[24]（19）可見，徙陵豪族在脫離了桑梓故居后，定會逐漸失去其在經濟上的優勢地位。反過來說，陵縣豪族的總體實力是依靠不斷徙陵來維持的，相關政策一旦廢除，其勢力便會迅速衰弱。或許，正是徙陵政策的廢除直接導致漢朝廢除了太常轄陵縣之制。

任何一種政治體系在建立、運行、維護和變革過程中，都需要消耗各類資源，這就是政治制度成本。政治制度成本常常成為制度演進的重要動力。奉常（太常）轄陵縣的垂直管理與早期郡縣制建構的多元地方行政制度（中央官署轄縣、郡轄縣并存）基本相符，但隨著陵縣規模的增加，為了維系這種垂直管理模式，作為中央機構的奉常（太常）寺只得不斷沿著“壓力—變動”的路徑進行調整。

宣元時期，太常轄陵縣的制度成本過高，太常丞韋弘“煩劇多罪過”[12]（3108）就是其典型體現。太常寺官吏無力兼顧“煩劇”的宗廟、陵縣事務，只得將陵縣分屬三輔。此外，據《漢書·元帝紀》，永光四年冬十月乙丑，“罷祖宗廟在郡國者”與“諸陵分屬三輔”兩個政策同時制定，[12]（292）其精神內核應當相同。關于“罷祖宗廟在郡國者”一事之緣起，《漢書·韋玄成傳》明確記載：“凡祖宗廟在郡國六十八，合百六十七所……一歲祠，上食二萬四千四百五十五，用衛士四萬五千一百二十九人，祝宰樂人萬二千一百四十七人，養犧牲卒不在數中。”[12]（3115-3116）郡國廟的運行成本相當高，是故貢禹、韋玄成等人上奏應取締郡國廟。以此推之，“諸陵分屬三輔”當亦是漢朝削減制度成本的一項政策。奉常（太常）轄陵縣之制及郡級政區太常的發展、消亡清晰勾勒了秦漢時期中央官署轄縣之制向郡縣兩級制發展的過程，是郡縣制研究的極佳樣本。

中央與地方事權分離推動了官僚專業化進程，這既是官僚制成熟的制度表征，也是奉常轄陵縣之制終結的深層動因。太常丞韋弘的“多罪過”，反映了當時太常寺官員大多不甚熟悉宗廟、陵縣的相關政務，導致其經常出現失誤。由此可見，中央官署轄縣之制對官吏的專業化程度產生了一定影響，這與官僚制發展的道路相左。成熟的官僚制的特征為：明確上下職級的專業官僚，通過文書行政來實現權力的調配。此類特征無一不要求中央與地方、決策與執行有清晰的界線，中央官署轄縣之制本質上并不符合官僚制發展的要求，這無疑成為奉常轄陵縣之制終結的深層次原因。

（二）郡縣制視域下奉常轄陵縣之制的演進

奉常轄陵縣之制的變遷，亦與當時郡縣制自身的發展有著密切關系。秦國商鞅變法時，以中央官署直轄縣，不另外置郡。但隨著秦國疆域的擴展，郡制在“新地”推行，并漸漸得到普及。1換言之，設立郡是緩解中央政府直接管理諸縣之行政壓力的舉措。郡的職權更重軍事層面，戰國時期，各諸侯國存在直轄與間接管理交織的多元化的管理政策，“郡—縣”只是其中的一個側面。

西漢前期的郡仍保留著早期秦郡的制度殘余，并不是真正意義上的地方政府。日本學者紙屋正和先生曾對漢代的郡縣制進行了全面考察，他指出西漢中前期的郡國守相二千石主要發揮軍事指揮層面的作用，監察權力則在文景以降逐漸強化，但并未參與征發徭役、征收賦稅的工作，其他與行政相關的職能亦比較有限。[25]（95）楚國申、息軍隊聯合行動時，常以一縣之長官為統帥，這是“郡”的雛形，[26]（197-199）西漢初年，郡級政區側重軍事指揮職能無疑脫胎自先秦遺制。值得注意的是，戰國晚期至漢初，“郡”的權力來自中央官署，其本質是中央官署的外派機構。游逸飛指出，漢初郡守的司法權分割自廷尉、上計權分割自內史、部分人事權分割自太史，郡尉的上計權與部分人事權分割自中尉，“漢初之郡的權力具有中央外派性質，其職責為代替中央諸官署監察、管轄地方縣道官”，[27]（89）這種外派性質可以進一步上溯至戰國晚期。[27]（89-92）此觀點則推進了今日對“郡”和郡縣制的認知，有助于匡正因傳世文獻中對郡縣兩級制的書寫，而使讀者產生的秦漢郡縣制始終如一的“錯覺”。但這并不意味著傳世文獻是錯誤的，這種“錯覺”是傳世文獻內在缺陷造成的：歷史文獻本身只能反映一個歷史截面，而無法反映制度的動態變化。既然戰國晚期至漢初“郡”的權力大多分割自中央官署，那么中央官署（如奉常）本身作為一級與“郡”平行的政區，就沒有任何不妥之處。

西漢中后期，“郡”逐漸地方化，方才形成嚴格意義上的郡縣兩級制。依據游逸飛建構的“軍區→中央外派官署→地方政府”的三階段發展論，“郡”發展的終點必然是無限接近于完全的地方政府。[27]（12）西漢中后期“郡”地方政府化的外在表象有三：第一，“郡”地方行政的側面被突出。武帝時期，“郡”的行政職能得到強化，并與縣、道形成較為緊密的關系，并開始負責征發徭役、征收賦稅。[25]（169-170）第二，“郡”與中央官署的地位差距被拉開，“郡”長官與中央官職的秩級變動反映了這一點。閻步克先生指出，二千石一秩（漢初中央御史大夫、諸卿與郡守、郡尉皆二千石）出現了分化，二千石之上形成了中二千石一秩，漢朝中央政府的御史大夫、諸卿皆秩中二千石，元帝朝郡太守可能存在中二千石（三河郡、大郡）、真二千石（萬騎太守）、二千石、千石、八百石五個秩級，郡都尉可能存在真二千石、二千石、比二千石三個秩級。[28]（356-366）郡太守、郡都尉的秩級大都低于中央御史大夫、諸卿，這種秩級變動為“郡”的地方政府化掃清了障礙。第三，郡府屬吏人數在兩漢之際劇增，是時郡級政府形成了與縣逐一對口的行政建制，正式確立了真正意義上的郡縣兩級制。此時的郡縣制才大致符合今人觀念中的形象——中央政府掌握最高決策權和地方官的任免權，并輔以監察和考核制度確保其對各級地方政府的控制，行政執行權則歸由各級地方政府掌握。[29]（34）在這種制度設計下，太常作為中央官署的一面必然日益強化，其最后結果就是陵縣別置郡，或者如史實一樣并入三輔。《漢書·朱博傳》載：“漢家至德溥大，宇內萬里，立置郡縣。部刺史奉使典州，督察郡國吏民安寧。”[12]（3406）據此可知，西漢中后期郡縣兩級制已深入人心，故州牧之制屢有反復。由此觀之，外在形式與郡縣制截然不同的太常轄陵縣之制，亦不符合時人之制度美感。

總之，西漢郡縣制的發展呈現動態演變特征：西漢初年的郡仍保留部分先秦制度殘余，具有中央外派機構的屬性；至西漢中期，隨著“郡”與中央官職等級差距的擴大，其地方化進程加速，行政職能逐步強化，與縣、道的統屬關系更為緊密，至此郡縣兩級制方告定型。奉常（太常）轄縣之制的形成、發展、消亡，與西漢郡縣制演進趨勢若合符契。值得注意的是，西漢中后期地方行政制度出現向“州—郡—縣”三級制演變的趨勢，這一現象可視為“循環式波動”——當郡的地方化程度加深后，中央為加強控制，增設監察區性質的刺史部（長官為部刺史）。部刺史作為中央直屬監察官，與郡形成層級分野。至東漢，刺史逐漸演變為地方行政長官，最終形成“州—郡—縣”三級制。然而，三級制行政成本高昂，曹魏時期夏侯玄即提出“宜省郡守”之議，至隋朝廢除郡級建制，確立州（郡）—縣二級制，方完成層級簡化。

三、結語

張家山漢簡《功令》中記載，文帝初年奉常上書請求移萬年官吏功勞文書，與內史官吏“通課”。這一材料反映出，諸陵縣上官吏功勞文書于奉常寺，同時，諸陵縣官吏“與（內史）它縣官吏通課”僅是諸陵縣之間、陵縣與奉常寺之間官吏互相遷轉的補充。據此可推知，漢初就已形成奉常轄陵縣之制。不過，盡管此時奉常已有成郡的條件，但是尚未成為獨立的郡級政區。文景之際可能形成了由內史、奉常共管陵縣的制度。或許在太初元年漢武帝重新規劃京畿，太常方才成為郡級政區。郡級政區太常擁有明確的，由諸陵縣界組合而成的郡界。因陵縣數目較少，所以由太常寺官吏一并處理諸陵縣之政務，不再另外增置官吏。

奉常（太常）轄陵縣之制生成與演進遵循三重歷史邏輯：其一，漢初通過徙陵政策實施強干弱枝戰略，以奉常直轄陵縣的制度創新將關東豪族納入中央管控體系。通過各類優撫政策，實現了地方豪族向中央官吏的轉化。至西漢中期，徙陵豪族的實力日漸衰弱，徙陵政策的廢除直接導致了太常轄陵縣之制的終結。其二，秦及漢初的中央官署轄縣之制的缺陷是郡縣兩級制成熟的養分。從行政效能層面看，隨著縣以及中央政務的增加，中央官署轄縣制度成本的與日俱增，以郡代替中央官署轄縣是歷史之必然。從制度認知層面看，郡縣制作為標準化行政層級的觀念固化，加速了中央官署轄縣制度的式微。奉常（太常）轄縣之制的生成、發展、凋亡無疑清晰印證了這一歷史過程。其三，行政分權與職能專業化構成官僚制演進的核心動力。中央與地方事權分離推動行政體系向專業化方向發展，這既是官僚制成熟的制度表征，也是奉常轄陵縣之制終結的深層動因。

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責任編輯" "孔德智