新質生產力賦能農村環境治理：內在邏輯、現實挑戰與實踐路徑

[摘 要]農村環境治理是實現鄉村生態振興的內在要求，也是建設宜居宜業和美鄉村、實現鄉村經濟社會高質量發展的前提基礎。新時期，鄉村新質生產力的培育可從產業、組織和主體層面有效促進鄉村產業綠色轉型、數字治理機制革新和專業人才體系建設，進而為農村環境治理提供賦能路徑。同時，從產業、組織和主體層面加以考察，當前我國農村仍面臨產業發展滯后導致環境問題突出、科層主導環境治理機制實效性不佳、環境治理主體基礎不牢靠的實踐困境，構成了新質生產力賦能農村環境治理的現實挑戰。基于此，應以科技創新、數字革新和綠色更新為抓手，推動科技、數字和綠色等新質要素的鄉村落地，建構鄉村新質產業體系，夯實環境治理的產業基礎，優化科層治理邏輯，創新農村環境數字治理機制，發揮村民主體治理作用，吸引優秀人才服務鄉村發展，以此確保新質生產力成為推動我國農村環境有效治理的內生動力。

[關鍵詞]農村環境治理；新質生產力；產業轉型；科技創新；數字治理

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2025）01-0060-10

New quality productive forces enabling rural environmental governance：internal logic，practical challenges and practical paths

ZHENG Ze-yu

（College of Humanities and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Abstract：Rural environmental governance is an intrinsic requirement for realizing rural ecological revitalization，and it is also a prerequisite for building a livable，workable and beautiful countryside and achieving high-quality rural economic and social development. In the new era，the cultivation of rural new quality productive forces can effectively promote the green transformation of rural industries，the innovation of digital governance mechanism and the construction of professional talent system from the level of industry，organization and subject，and then provide an empowering path for rural environmental governance. At the same time，from the level of industry，organization and subject，China’s rural areas are still facing the lagging industrial development leading to outstanding environmental problems，the effectiveness of the section-led environmental governance mechanism is not good and the environmental governance subject is not based on a solid foundation and other practical dilemmas，which constitutes a realistic challenge for the new quality productive forces to empower the rural environmental governance. We should focus on scientific and technological innovation，digital innovation，and green renewal. This involves promoting the implementation of new quality elements such as science and technology，digital solutions，and green initiatives in rural areas. By doing so，we can construct a new quality-based industrial system in rural regions，solidify the industrial foundation for environmental governance，optimize hierarchical governance logic，and innovate rural environmental digital governance mechanisms. We must also leverage villagers as the main governance agents and attract outstanding talents to serve rural development. These measures will ensure that new quality productive forces become the endogenous power driving the effective governance of China’s rural environment.

Key words：rural environmental governance；new quality productive forces；industrial transformation；scientific and technological innovation；digital governance

一、問題提出與文獻綜述

當前，農村生態環境仍是鄉村全面振興的短板與弱項[1]，防止農村各類污染蔓延和環境破壞，有效開展農村環境治理工作是建設宜居宜業和美鄉村、推動鄉村生態振興的前提。也就是說，作為針對由農村工業、農業等產業污染和生活污染導致的農村自然環境、生活環境和公共衛生環境破壞而采取經濟和社會層面管控措施的一項綜合性工作，農村環境治理是我國環境治理體系的重要組成內容。近年來，國家與地方的政策關注與治理投入雖在很大程度上遏制了農村環境持續惡化的局面，但在城鄉二元發展的現實背景中，政策法規、資金技術、工程項目等外生性的資源投入與農村環境特征、治理習慣等特性無法完全兼容，導致資源配置效率低下、環境利益沖突、治理碎片化低效化等現象層出不窮[2]。基于此，農村生態環境治理亟待探尋新的內生動能。

“農村環境治理只有以業為基，才具備持續生命力”[3]。鄉村產業發展的綠色化既是實現農村環境善治的底層邏輯，也是其內生基礎。2024年1月31日，習近平總書記在主持中共中央政治局第十一次集體學習時指出：“發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點”“新質生產力本身就是綠色生產力。”新質生產力這一以綠色發展為基本方向的先進生產力質態，為鄉村產業綠色轉型、綠色生產要素配置和綠色治理技術突破提供了創新支持。當前應加快培育鄉村新質生產力，將新質生產力的綠色能量輻射到鄉村治理的全過程中，切實提升農村環境治理質效的內生動能。

梳理現階段研究文獻，尚未發現將新質生產力與農村環境治理兩個維度相結合的研究成果，在新質生產力如何驅動農村環境治理進程這一問題上存在研究空白。既有成果主要對新質生產力在綠色發展和鄉村振興實踐中的作用進行了探究。

其一，新質生產力賦能綠色發展的制度機制研究，包括新質生產力賦能產業綠色發展和公眾綠色生活兩個研究維度。在賦能產業綠色發展上，有學者指出，在低碳化和綠色化發展背景下，生產力的量增不能被作為衡量發展水平的唯一指標，新質生產力推動了產業將綠色質增納入核心發展指標的進程[4]。同時，通過綠色生產關系培育和生態化市場體系建設，新質生產力可促使市場加快形成低碳產業、綠色產業的新質態[5]。在賦能公眾綠色生活消費上，具有綠色內涵的新質生產力對于引導社會消費理念的轉變、引領低碳綠色生活消費風尚的形成具有顯著價值。一方面，綠色生產關系的形成能以極低的資源耗費發揮巨大的社會效益，從而改變公眾的消費習慣和生活方式[6]；另一方面，新質生產力這一綠色生產方式通過在生產端提供優質的綠色產品，潛移默化地助力公眾綠色生活和綠色消費方式的形成[7]。

其二，新質生產力賦能鄉村振興的制度機制研究。新質生產力在促進鄉村產業升級、農業高質量發展、鄉村數字化轉型、鄉村基礎設施建設、鄉村生活風氣轉變等方面具有顯著價值。此方面的研究成果主要分為兩類：一類是聚焦新質生產力對農業高質量發展的保障作用，如新質生產力的數字稟賦有助于培養農業數字化人才、開拓農業資源與市場、升級數字化農業勞動資料、推動農民多渠道共享農業發展成果[8]；另一類是聚焦新質生產力與鄉村產業發展的內在關系，如新質生產力可通過促進鄉村傳統產業結構躍升、培育鄉村產業新業態來賦能鄉村振興[9]。加速新質生產力的農村布局，對于提升鄉村技術水平、普及鄉村數字基礎設施、培育鄉村數字專業人才具有重要作用[10]。

整體來看，既有研究探明了新質生產力對促進綠色發展和鄉村振興的積極意義，為進行新質生產力與農村環境治理的結合研究奠定了知識基礎。基于此，本文將系統論證新質生產力賦能農村環境治理的內在邏輯，探明其現實挑戰，進而提出新質生產力賦能農村環境治理的實踐路徑，以此為新時期實現農村環境善治提供方法參考與思路借鑒。

二、新質生產力賦能農村環境治理的內在邏輯

新質生產力是與經濟社會高質量發展需求相適應的生產力質態。高質量發展是綠色的發展，要求以先進生產力打通高質量發展的關鍵環節[11]，綠色發展是新質生產力綠色內涵的核心體現[12]。新質生產力正是以綠色發展為方向，通過科技創新與技術顛覆，促進產業變革、生產方式調整與制度體系完善，從而實現社會各領域的人與自然和諧共生。由此來看，在鄉村綠色發展視域中，新質生產力對于優化農村環境治理邏輯也有重要影響，這主要體現在農村環境治理的產業基礎、組織基礎、主體基礎三個方面。

（一）產業優化：通過產業綠色轉型賦能農村環境治理

從產業經濟學視角來看，農村環境污染主要來源于縣域內不同的產業領域，包括鄉鎮工業、農業種植業及養殖業所產生的大氣污染、水污染、土壤污染等[13]。在傳統生產關系和生產力機制中，農村產業污染難以在源頭上加以預防，在治理上則遵循政府主導的末端治理邏輯，科技治理含量低，有效治理難度大。在此背景下，新質生產力這一以科技創新為內涵、以產業發展為載體的先進生產力，為農村產業污染物的事前治理提供了可行方案。

其一，新質生產力以高新技術為媒介改造鄉村傳統產業，削減農村環境污染的產業來源。在城鄉分化的發展格局中，鄉村傳統產業在社會生產鏈中處于末端位置，缺少綠色低碳生產工藝研發與利用的技術支持與生產力保障，高能耗、高排放始終是傳統產業的最主要生產特征。而新質生產力的培育推動了新質性高新技術的鄉村落地與內化運用，可有效促進傳統產業的數字升級和綠色改造。一方面，在管理結構躍升上，數字技術、大數據技術、區塊鏈技術等高新技術可提高相關工業企業智慧決策、綠色運營的能力，創新綠色經營管理的理念和方法，確保企業生產決策的低碳化；另一方面，在生產結構躍升上，新質生產力可優化傳統產業的生產布局，經由低碳減排技術、生物技術、材料技術等高新技術的應用推動產出成果的綠色化，提高產業的生態附加值。同時，新質生產力還可有效促進農村傳統產業體系的融合，通過普及低碳生產設備與培育綠色產能，促進相關企業共用綠色基礎設施、共享綠色生產流通鏈條，確保生產經營全過程的綠色化。

其二，新質生產力運用技術創新成果培育鄉村綠色農業體系，促進農業減污降碳增效。習近平總書記指出：“科技創新能夠催生新產業、新模式、新動能，是發展新質生產力的核心要素。”[14]新質生產力的科技創新要素有助于催生新的綠色農業結構。具體來說，鄉村新質生產力通過持續性的資本投入、農業科技投入和人才投入，普及農業清潔生產技術、固碳降碳技術、智慧農業技術等高新技術，可高效實現對傳統農業生產方式和農業技術的改造，在整合養殖、種植、資源利用、環境管理等農業生產的各個環節的基礎上，形成具有綠色發展稟賦的農業科技體系，以此提升農業綠色全要素生產率，減少各環節對低效高污染農業投入品的使用，提高農業污染防治水平，確保農業產出的低碳環保。同時，互聯網基礎設施、數字經濟等稟賦推動了生態農業觀光、旅游等附加值較高的鄉村第三產業的發展。鄉村第三產業的發展促進鄉村資源要素的創新配置，由此形成的利益規模和經濟效應可倒逼鄉村主體積極開展農村環境整治，為鄉村綠色發展提供新動能。

（二）組織優化：通過革新治理機制賦能農村環境治理

馬克思指出：“隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革”[15]。鄉村新質生產力的實踐空間不僅體現在農業科技創新和成果轉化上，更體現在鄉村治理機制的革新上。在鄉村治理的過程中，新質生產力所引導的高效、普惠、綠色的技術經濟既調整了傳統的農村環境治理理念，也優化了農村傳統的環境治理結構，從而實現了農村環境治理機制的創新。

第一，新質生產力促進農村環境治理理念與方法更新。新質生產力的綠色發展內涵表明，圍繞鄉村生產生活全場景搭建的數字化平臺、物聯網、綠色產業鏈是宣貫綠色發展觀的鄉村新型生產要素集群。這一要素集群的大規模運用一方面潛移默化地改變了傳統的行政管治思維，使農村環境治理理念適應數字經濟時代的開放性治理規律，由運動式治理、行政命令式治理、非技術治理轉向可持續治理、多元治理、技術治理的范疇，另一方面可為科層治理主體優化環境治理能力和提高治理效率提供方法與手段。如：基層黨委運用數字平臺公示農戶環境行為數據，從而實現精準獎懲與點對點治理；通過高效的物聯網架構實現農村生活垃圾“即清即運”，以此改善農村公共空間衛生環境。

第二，新質生產力推動農村環境治理結構躍升。數字化、智能化發展需要與之相匹配的制度規范和管理方式[16]。新質生產力通過引入人工智能、大數據等先進的技術手段來構建鄉村的數字化治理架構，這一架構有效嵌入農村環境治理實踐中，由此推動農村環境治理結構的優化。一方面，鄉村數字治理架構打破了科層間的環境數據壁壘，傳統的農村環境污染條塊分割、部門封閉式的治理結構得以重構，跨層級、跨部門和跨領域的環境協同治理成為現實可能；另一方面，數字技術的廣泛應用為多元主體參與農村環境治理提供知識基礎與技術基礎，在政府職能由管制型轉向服務型的背景下，有助于形成政府監管、農民自治、市場配置、企業參治、社會監督的多元化環境治理格局。

第三，新質生產力助力農村環境治理機制創新。鄉村新質生產力作為新的鄉村經濟形態，其培育與應用促進了鄉村數字經濟與技術經濟的蓬勃發展，也因而推動了農村環境治理的機制創新。比如，在數字經濟賦能背景下，鄉村數字基礎設施的投產有助于積極實現環境數據實時監測、污染源精準分析、污染趨勢預測、科層數字化決策等治理愿景，進而，在傳統的科層治理與市場治理機制之外探索農村環境的數字化治理機制成為現實可能。再比如，技術經濟的發展推動鄉村治理的綠色技術體系建設。在鄉村綠色產業促進、農業面源污染、農民生活污染防控等治理場域中，生物降解技術、固碳降碳技術、智慧管理技術等綠色技術的架構應用為搭建農村環境的技術治理機制提供了實踐場景與要素稟賦。

（三）主體優化：通過培育參治主體賦能農村環境治理

馬克思生產力理論認為，生產力中最活躍最重要的因素是人，是勞動者主體積極性與創造性的釋放[17]。鄉村新質生產力引致的數字科技創新變革有助于培育具有較高綠色素養與數智技能水平的新型農村勞動者。新型勞動者的高素養與強技能可積極適應農村環境治理的主體需求，并為鄉村生態振興注入新的人才資本活力。具體來看，新質生產力對農村環境治理主體的賦能作用主要體現在兩個維度。

其一，新質生產力優化村民主體的治理能力。作為農村環境治理的“天然在場”主體，村民的認知水平與行為方式是決定農村環境治理成效的能動基礎。新質生產力在加速鄉村產業數字轉型與綠色轉型的進程中，將深刻改變村民主體的認知思維與行為習慣、提升其治理能力與水平。一方面，鄉村新型技術技能的普及教育有助于培育村民的創新意識、生態意識與責任意識，并使村民逐漸具備多方面的技術知識結構，如在數智化農業生產、生活垃圾科學分類、污水集約處置等方面的技術知識，進而提高村民的綠色素養，推動村民在日常生產、生活與消費中采取生態環保的行為方式。另一方面，鄉村一二三產業的融合發展與產業新業態的投產落地有效提高了村民的收入水平，在增收致富的內生性激勵機制中，可獲得的預期利益提升了村民參與環境治理的積極性與能動性，突破了村民“集體不作為”的實踐困境，并使村民在產業環境污染防治、村莊公共空間衛生環境整治等“公共池塘”情境中充分發揮其治理能力。

其二，新質生產力促進多元主體的治理參與。既有研究表明，多元主體參與的多中心治理結構的環境產出質量更高[18]。在鄉村新質生產力培育的背景下，人才、企業、技術服務機構、環境組織等多元主體進入農業農村的需求意愿強烈，相關主體參與農村環境治理的渠道與能力得以拓展優化。一方面，新質生產力在農村勞動力市場中創造大量的技術含量高、勞動價值高的就業崗位，改善鄉村創業就業環境，并為鄉村治理注入更多知識技術資源，從而吸引環境技術人才自發下鄉創業就業，以此優化政府動員人才下鄉的單一機制，為農村環境治理提供內生的人才供給渠道。另一方面，鄉村新質生產力為企業、技術服務機構等主體在鄉村常駐發展、持續參與環境治理提供完善的保障機制：在利益保障層面，農村生產要素的市場配置使相關主體提供環境治理服務具有可預期的盈利空間；在基礎保障層面，鄉村數字基礎設施、高新技術等稟賦將顯著提高企業、環境組織機構等主體的鄉村運營效率，提升其環境治理機能；在競爭保障層面，新質生產力推動了鄉村市場業態的良性轉變，市場化競爭機制將逐步替代傳統政府主導的農村環境整治PPP模式，促進優質環境治理服務提供者在市場競爭中脫穎而出，從而在市場主體選擇層面確保農村環境治理取得預期成效。

三、新質生產力賦能農村環境治理的現實挑戰

新質生產力為新時期優化農村環境治理的產業基礎、組織基礎與主體基礎，革新農村環境治理機制與優化治理效率提供了現實機遇。同時，這一進程仍面臨諸多挑戰。鄉村產業發展滯后、治理科層依賴、社會資本流失是當前制約農村環境有效治理的主要因素，也是推進新質生產力賦能農村環境治理的關鍵障礙。

（一）產業層面：鄉村產業發展滯后導致環境問題突出

鄉村產業振興與生態振興是我國實施鄉村振興戰略的兩大核心任務，二者相輔相成，產業發展以生態良好為目標，生態良好以產業發展為基礎。就現狀來看，當前我國鄉村產業仍存在明顯的滯后發展問題，既有產業稟賦與產業布局整體上無法適應促進鄉村經濟社會高質量發展的客觀需要，鄉村環境污染與資源浪費的產業誘因突出。

第一，從產業稟賦視角來看，在城鄉區域發展、鄉村社會資本流向城市的現實背景中，農村勞動力結構性短缺問題突出。根據《中國統計年鑒2023》數據，我國農村人口占比從2012年的46.90%下降至2022年的34.78%，10年間農村人口共減少了1.46億人[19]。勞動力，尤其是包括產業治理主體和技術型人才在內的高水平勞動力的短缺，成為制約鄉村產業振興的重要障礙。長期以來，我國鄉村傳統產業生產經營的內生依賴特征非常突出，“靠山吃山、靠水吃水”，農村自然資源稟賦一直是決定某一區域傳統產業發展水平的關鍵要素基礎。在資源型生產邏輯中，鄉村傳統產業整體上難以擺脫高能耗、高排放的落后生產慣性，相關產業在日常生產經營中往往缺少科學規劃與高效管理的資源利用方案，產業的保值與增值都高度依賴土壤、水、大氣等環境資源要素的粗放消耗，資源利用效率不高且污染嚴重，產業發展始終缺少適用新科技新工藝、提高生產效率和降碳減耗增效的技術應用框架。由此，包括高水平勞動力、新興技術在內的農村生產要素的短缺及鄉村產業發展的資源依賴特性，阻礙了產業治理中綠色生產要素的培育與應用，進而使農村資源與生態環境始終面臨產業污染的侵擾。

第二，從產業布局視角來看，傳統種植、養殖、畜牧等第一產業在我國農村農業生產中始終占據主導地位，以農業為載體的上下游產業產值較低，表現為農產品深加工、特色農業旅游等具有較高附加值的二、三產業的發展滯后。根據農業農村部統計數據，目前我國農產品加工業產值與農業總產值之比為2.5：1，低于發達國家的3：1至4：1[20]，這表明農產品加工等產業的綜合效益不高，核心原因在于農村生產力落后與產業鏈群不完善。此外，農村生產力與產業鏈群的缺陷既抑制了二、三產業的產出效益，也降低了通過二、三產業優化農業產業結構、提升傳統農業綠色發展能力的可能性。就農業科技發展水平來看，雖然根據農業農村部發布的《中國農業展望報告（2024—2033）》，我國2023年農業科技進步貢獻率達到63%以上[21]，但農業科技發展的現有水平仍難達到黨和國家全面推進“綠色興農”的政策目標預期。細言之，當前以家庭農戶為單位的傳統農業經營方式具有分散化生產、組織化程度低的特征，綠色低碳固碳等新興技術在家庭農戶間普遍推廣應用的阻力較大，相關技術在農業生產中難以形成規模化的生態效應，由此導致農業資源利用與生產方式的非綠色化后果，加重了農村在畜禽糞污生態利用、秸稈循環利用、廢棄農膜回收處置、化肥農藥減量等方面的治理攻堅任務。

（二）組織層面：科層主導的農村環境治理機制實效性欠佳

近年來，國家相關部門出臺的《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》《農業農村污染治理攻堅戰行動方案（2021—2025年）》《關于進一步推進農村生活污水治理的指導意見》等政策性文件體現了中央層面堅決推進基層環境治理、促進農業農村優先發展的行動決心。在相關政策的驅動下，農村環境治理成為一項政府主導實施的，涵蓋垃圾污水清理、農業面源污染防治、廁所革命、產業污染整治、村容村貌提升等多項治理內容的復雜政治任務。另外，由于農村內生治理資源的稀缺及參治主體能力的孱弱，我國農村環境治理主要以科層主導的行政管控式治理為基本邏輯——基層政府傾向于運用法律、政策與命令來調配治理資源，通過設置硬性環境整治指標、定期組織評比考核、向下傳導治理壓力等方式來履行環境治理政治職責，以盡快實現環境質量狀況改善的預期目標。科層主導環境治理的模式當前面臨著治理僵化和治理實效性不足的現實困境。

第一，行政主管部門權責掣肘，重復治理與多頭治理問題突出。農村環境治理在本質上屬于復合式治理任務，涉及農業面源污染、農村水污染和生活垃圾污染、村莊公共衛生等多元治理范疇。在科層治理邏輯中，基層農業農村、生態環境、水利等多個部門對農村生態環境改善負有共同責任且接受上級環保績效考核。考慮到農村治理關系的復雜性和密切交織性，各主管部門的治理權責實際上很難清晰界分，各部門履職難以確保相互“秋毫無犯”。比如，在實務中，造成農用地土壤污染的一項重要原因是農業灌溉用水水質不達標，而農業用水水質監測在事權上是屬于農業農村部門還是水利部門則存在爭議。調研結果表明，不同地區在這一事權的分配上存在明顯的差異，由此導致科層治理面臨權責掣肘的困境。當權責掣肘困境產生時，便存在各主管部門針對同一規制對象進行重復治理和多頭治理的現實弊病。比如，雖然生態環境、農業農村、發展改革等部門在村莊公共衛生環境整治上共同行使監管權，但在壓力型管理體制下，各部門一般只關注與其環保績效考核指標相關的局部任務[22]，部門間缺少聯防聯控、協同執法和標準統一的整體性治理思維和方法措施。而為達成績效考核任務，各部門則傾向于針對同一治理對象多頭設置不同程度的村莊衛生評比、檢查、獎懲方案，由此頻繁將治理壓力傳導至基層村民，削減村民主體的參治動力和引致“非合作治理”的形式化參與現象。

第二，環境治理對象泛在，科層治理手段單一且實效不佳。不同于居民生產空間與生活空間界分清晰的城市地區，農村地區的日常生產實踐與生活實踐往往是相互關聯的[23]，如屋內庭院既是村民從事畜禽養殖的生產場地，也是農村休憩娛樂的生活場所。從環境治理的角度來看，村民生產空間與生活空間的粘連性特征導致了環境治理對象的泛在化，并提升了科層治理的難度。基層政府開展農村環境治理不僅要對農地、鄉鎮工業用地污染等生產空間進行規制，還要深入村民日常生活，對承載一定生產功能的村民生活空間進行細致治理。如設置獎懲機制糾正村民在庭院門前及屋內庭院堆放畜禽糞便和生活垃圾的生產生活習慣，促進庭院旱廁升級改造和實現廁所進屋。然而，治理任務的繁重似乎并未有效改變科層運作的邏輯結構：一方面，基層政府面對農村環境治理這一政治任務，秉持“不出事”的行政管理思維，科層全面承攬了農村環境的泛在治理任務。即便是生活空間等貼近村民個人利益的場域的治理，也很難看到依托村民質性知識和本土思維、傾聽村民訴求和發揮村民參與能力的自主治理模式的運作實施，由此形塑了農村環境治理“政府干、村民看”的行動困境。另一方面，在農村新型基礎設施建設與數字技術普及應用的變革場景中，科層主導的環境治理實踐尚未融入數字化治理等新的治理理念，尚未形成高效持續的實踐機制。當前的科層治理仍依賴行政命令下運動式動員的單一機制，即通過治理任務的村民動員、鄉鎮干部的本地監管、基層組織填寫各式考核表等方式來幫助各級政府獲取各種環保達標化的要素和指標。而在相關要素和指標壓力之下應付各種“監督下鄉”活動成為科層主導治理工作的重要內容，從而影響了農村環境治理實質成效的取得。

（三）主體層面：農村環境治理的主體基礎不牢靠

習近平總書記指出：“鄉村振興，關鍵在人、關鍵在干。”[24]人的要素是推動農村善治的關鍵基礎。在農村環境治理領域，農村主體的經濟社會活動對于優化資源配置、激發村民治理積極性、減輕政策執行阻力和推進治理結構優化具有重要意義。然而，當前農村社會資本與勞動力流失的現象較為突出，支持農村發展的人的要素顯著不足，進而削弱了農村環境治理的主體基礎。這主要體現在三個方面：

其一，社會資本流失，村民參與環境治理的意愿與積極性較低。所謂社會資本，是指社會組織的聯結性特征，即根植于社會組織內部關系網絡的非物質性資源，如道德、信任、血緣或規范。既有研究表明，社會資本能夠通過促進主體合作來提高社會效率[25]。近年來，隨著農村市場經濟的發展和城鄉人口流動的加快，農村社會資本存續所依賴的經濟基礎與社會基礎日漸松動，以血緣、人際關系和道德為基礎的傳統社會結構被打破，村民在日常生產生活過程中的情感關聯和信任關系日趨淡薄，村民間的交往多了一些利益衡量的內容。在環境治理等農村公共事務的處置上，村民參與環境治理的行為動機由道德上的鄰里互惠逐步轉為經濟上的互利和自利[26]。在物質激勵機制尚未確立的前提下，如果污染問題沒有損害到村民的迫切利益，村民只會“自掃門前雪”，村民主體參與環境治理公共事務的需求和積極性顯著不足，推進環境治理的村民合力便難以形成，因而環境法律及政策的基層執行阻力加大。

其二，農村勞動力外流，既有村民主體的治理能力匱乏。在城鄉二元發展結構下，農村具有一定知識基礎的青壯勞動力大量流入城市及其周邊地區。留駐農村的村民往往具有老齡化、學歷低、認知水平差、參治能力匱乏的角色特征，他們在理解國家和地方農村環保政策、學習環境治理經驗、糾正自身環境行為、協調參與農村公共治理議程等方面存在先天不足。就實踐情況來看，當前基層農業農村、生態環境等部門主要傾向于圍繞農村廁改、生活垃圾分類、農業廢棄物綜合利用等主題舉辦各類農村環境整治培訓班、宣講會，以此彌合相關主體的能力缺失問題。然而，農村環保類培訓的參訓主體往往只包括村委負責人、扎根農村的社會組織技術代表以及養殖種植戶代表，培訓的普及面和受益面較小。同時，相關環保知識宣講的專業性、技術性和懸浮性特征較為突出，而學歷層次和知識結構受限的基層環境參治主體仍難以接觸到貼合自身需求的、實踐性的環保知識和經驗技能，更難以有效提升自身環境治理能力，難以將相關知識應用于日常生產生活中。

其三，人才基礎薄弱，農村創新型人才缺口較大。當前農村創新型人才基礎薄弱的突出困境在一定程度上削弱了農村環境善治的智力支持。一方面，就科層基礎來看，完成農村生態環保任務的要求與創新型人才隊伍的知識結構不相適應，科層主導下的環境治理體制傾向于“短平快”地完成上級交付的環保任務，在完成行政任務的過程中雖然也涉及聘請相關專家人才開展污染源監測、治理方案論證等工作，但是“一次治理，一套班子”，罕見推動各類人才“留下來”的常態化行政激勵措施。概言之，創新型人才通過參與各類環保項目，系統地運用數字化技術、高新科技來改造農村環境基礎設施、搭建農村環境技術體系的行政支持機制并不暢通。另一方面，就產業基礎來看，當前農村地區普遍缺少支撐人才留駐的新興產業體系。囿于農村環保型、數字化和科技化產業資源的匱乏，農村既有產業附加值的水平較低，薪酬情況不理想等因素，高新技術人才的下鄉意愿并不強烈。國家和地方動員才干下鄉的扶持政策雖可短暫地提高基層社區的人才入駐率，但正如上文所述，如何讓人才“留下來”才是當前制度面臨的最大問題。不難看出，“人才依產業而聚”，實現鄉村產業興旺是多元化人才留駐和融入鄉村治理實踐的物質基礎和前提條件。

四、新質生產力賦能農村環境治理的實踐路徑

農村環境治理是涉及鄉村經濟、組織、社會及文化體制改革的一項系統性工程。新形勢下，促進農村環境治理的增質提效需要以科技創新、數字革新及綠色更新為抓手，推動科技、數字和綠色要素在農村產業發展、科層治理、主體培育等場景的全方位落地，以此盡快破除農村產業底子薄弱、治理機制滯后、主體基礎不牢靠等現實梗阻，打通“兩山”轉換路徑，進而為發展新質生產力及促進新質生產力賦能農村環境治理鋪就堅實路徑。

（一）構建鄉村新質產業體系，夯實環境治理產業基礎

新質產業是鄉村新質生產力發展的主要根基，培育鄉村新質產業對于從源頭上削減農村老舊工業污染及農業面源污染、拓展環境治理資金來源和技術手段具有重要作用。基于此，新質生產力對農村環境治理的有效賦能，需要通過建構鄉村新質產業體系來加以實現。在這個過程中，重點是運用數字科技力量，打造農村低碳集約、低能耗高產出的新質農業、工業格局。

第一，搭建新質化的綠色生產基礎設施，推廣新型生產技術手段。培育鄉村新質產業經濟、實現新型產能的鄉村落地，必須改善鄉村產業設施與技術體系，推動相關設施與技術的綠色更新。政府應制定出臺農村產業設施與技術革新的激勵政策：一方面，在工業層面，加大綠色科技創新投入，建立高新企業與人才共創參與、適應農村環境特征與工業生產特性的技術孵化機制與設施升級機制。在生產過程中鼓勵相關企業主體采用綠色節能、降碳增效、減輕污染的產業原料與生產技術，并積極發揮數智技術這一新質生產力的溢出作用，通過數智技術提升對工業生產設施、運輸設施、排污設施及污染防治設施的數字監測與信息共享能力，提高相關工業生產的綠色水平。另一方面，在農業層面，加大農業專項財政支持力度，搭建農業數字化管理設施平臺，重點扶持農業綠色生產科技創新、農業污染數字監管等新興技術領域，建立農業數據資源、農業污染數據資源的歸集管理機制，在該機制項下通過農業環境遙感監測分析、農業業態實時跟蹤分析等新技術手段掌握農業環境污染信息及農業投入品使用信息動向，以此通過農業新質生產力的培育實現農業生產綠色效應的倍增。

第二，優化鄉村產業布局，促進新質產業綠色集聚。鄉村產業布局的優化拓展既是新時期實現鄉村經濟高質量發展的重要手段，也是增強產業綠色發展能力、降低環境污染集聚風險的有效途徑。一方面，鄉村產業布局應突出鄉村生態產業的重要地位。具體來說，應以鄉村綠色生產力培育為基礎，充分挖掘鄉村生態資源，促進生態資源產業化，減少對鄉村傳統產業的增長依賴，以此削弱傳統產業生產的源頭污染。縣域政府及基層組織應結合不同農村地區的差異稟賦，通過高效的政策引導和財政扶持，借助數字化應用場景、大數據、云計算等新質媒介，建立農村特色生態農業、生態旅游業及生態文化產業的宣傳推廣、培育與增收機制，以此逐步建立生態經濟占據重要地位的鄉村新質產業布局，提升鄉村產業的生態效益。另一方面，鄉村產業布局還應注重打通鄉村產業鏈體系。通過財政補貼、稅收優惠等政策激勵手段，引導產業鏈上下游新質產業共同入駐產業園區并協同集聚發展，增強產業園區物流網絡和數字化基礎設施的建設水平，推動形成相關企業共用生產基礎設施、共享生產經營信息、統一生產經營技術標準的產業示范基地，從而減少物流運輸成本，提高鄉村產業附加值，并最大化規避因農村產業分散生產經營而導致由點及面環境污染的問題。

（二）優化科層治理邏輯，創新農村環境數字治理機制

環境治理的外部性特征決定了政府在農村環境治理中的核心主體地位[27]。政府通過行政和法律手段高效地調配資源，以此自上而下地實現各層面、各維度治理任務目標的消解和達成。進而言之，科層主導農村環境治理具有正當性和合理性，只不過由于科層運作邏輯固有缺陷會引致部門掣肘、多頭治理、手段單一等問題，科層治理機制才會產生較高的組織成本及導致實效性欠缺的消極結果。2022年《數字鄉村發展行動計劃（2022—2025年）》提出了推進鄉村數字治理能力提升的具體任務，開啟了我國鄉村治理數字化建設的新局面。以此為背景，科層治理機制也需要進行邏輯與方法上的調適，即貼合新質生產力的數字化特征，依托鄉村數字化建設平臺，構建農村環境數字治理與監管的行政機制，進而實現科層主導環境治理的智能化與高效化。

第一，完善部門間數字化協作治理機制。新質生產力所帶來的數字技術、互聯技術、云監測技術及其他代表新質生產力的新型技術可與科層治理工作有效契合，并通過完善部門協作機制，有效改善因信息閉塞、權責不清導致的農村環境多頭執法、壓力下沉的問題。在進路上，結合生態環境部近年來印發的《生態環境大數據建設總體方案》《2018—2020年生態環境信息化建設方案》等文件的要求，建立新型業態下的生態環境大數據系統，實現科層農村環保職責事項的大數據系統集成，推動各部門業務信息、職能信息的“一張圖管理”。另外，對于涉及多部門事權的交叉環保事項的辦理，則通過鄉村治理數字化平臺及時傳導環境污染問題涉及的治理輿情、生態風險監測情況、各部門業務協同數據信息，以此將環保大數據及時應用于包括農村環境污染事前聯防聯控、事中聯合治理及事后協作監管在內的行政執法進程中，進而以數據信息共享帶動各部門的聯合環保行動，確保各部門環境執法標準的統一化，避免多頭治理引致基層負擔過重。

第二，完善科層數字化治理機能，建立農村環境“智”理機制。農村環境治理對象具有泛在性與復雜性，這就決定了科層上級基于“大包大攬”的思路而承擔所有治理任務，且應在治理過程中扮演好引導者的角色，尊重基層組織、村民及其他主體的自治地位，并發揮“駐場監管”的作用，而數智技術這一新質生產力的鄉村落地則為創新科層監管方式和打造“智治”模式提供了契機。就路徑來看，一方面，應推動建立用于改善村莊生態環境的網絡政民平臺，對于影響村民日常生活便利性和牽涉村民切身經濟利益的治理板塊（如為有效清理畜禽糞便而限制村民養殖家禽的數量），基于鄉村數字化建設平臺廣泛征集村民主體的意見建議、明晰村民主體的利益訴求。同時，應利用大數據手段挖掘研判鄉村生態環境保護輿情，在制定和實施行政決策命令的過程中參考和回應村民民意輿情，避免農村環境政策的“有執行，無溝通”，進而推動環境治理的民主化。另一方面，應運用數字化手段減輕科層治理的負擔，充分運用云端數據技術、聯網式智能設備來自動、實時監測農村人居環境污染及產業污染關鍵點位，依托大數據平臺來預警、分析環境污染風險，研判治理任務難度，對于造成農村環境污染的細微違法問題采取云端監測、警示、罰款等執法措施，確保科層“非必要，不下鄉”。總之，農村環境治理中數智技術等新質生產力的落地，可為農村環境“智”理構建可行路徑。

（三）發揮村民主體治理作用，吸引優秀人才服務鄉村建設

在多中心治理的話語體系中，公共事務的治理主體應是多元而非一元的[28]。包括農村環境治理在內的村級公共事務的治理主體多元化有助于彌合科層治理的機能短板，在政府主導的自上而下治理進程難以適時回應村民主體的利益訴求時，發揮多元主體協商、共同解決問題的積極效能，進而確保基層治理的民主性和治理結果的有效性。概言之，實現農村環境善治需要以推進多元主體協商共治為基本邏輯。而新質生產力所內含的技術、產業及數字優勢則對減少農村勞動力外流、提高村民主體治理能力、吸納外來人才投身鄉村生態建設、打造農村環境多元共治格局具有顯著推進作用。

第一，挖掘鄉村新型社會資本，建立村民參與環境治理的利益聯結機制。社會資本作為鄉村內在的非正式制度，有助于補充正式制度漏洞、增強村民行動意愿、保持村民利益聯結和促進共同行動。在傳統鄉村社會資本流失和鄉村新質生產力蓬勃發展的雙重背景下，應著重塑造鄉村新質性社會資本培育機制。一方面，應發揮數字網絡在促進信息交流上的重要作用。通過“互聯網+”等鄉村數字化基礎設施打通農村環境污染、資源開發利用、產業排污、基層環境政策等關涉村民利益信息的傳遞和反饋渠道，在信息傳導的過程中增進村民間的交流，培育村民相互了解的情感基礎與相互信任的社會規范，通過新的信任規范打破村民間不信任、彼此難以認同的社會氛圍，進而改變由情感隔閡和信息不對稱導致的村民消極治理和推諉責任的現象；另一方面，應構建以產業經濟利益為基礎的激勵機制。即通過設立農村治理產業基金等形式，將農村新質產業產生的部分綠色經濟效益轉化為動員村民開展衛生環境整治和優化生產經營方式的經濟激勵措施，以此解決以傳統道德等為紐帶的村民互惠機制不牢靠的問題，構建經濟紐帶與道德紐帶相輔相成的現代社會資本機制，促進村民參與環境治理過程中的利益聯結。

第二，通過數字化技術提升村民主體的治理能力。在利用新型社會資本激發村民主體治理積極性的同時，還需解決相關主體治理能力缺失的現實問題。概言之，應不僅確保村民想參與，還應確保村民能參與。應依托新質生產力的數字賦能，建立農村環境保護有關知識內容的結構化供應機制。即政府通過引導建立鄉村生態保護數字平臺，將村民在日常生產生活過程中所需要掌握的環保知識、技能、經驗與技術進行資源整合和平臺共享，定期發布更新生活垃圾分類、農業減碳降碳、清潔化養殖種植等相關的知識技能，并實現與村民個人手機、電腦終端的互聯互通，幫助村民隨時隨地獲取所需信息，以此發揮新質生產力增強村民綠色意識與能力的作用。另外，還可通過數字平臺定期舉辦線上村民生態素養提升培訓班，以數字化技術的傳播和互聯優勢在最大程度上擴大參與培訓的村民主體范圍，并為從事不同生產經營活動的村民提供定制化的培訓內容，進而確保相關環保知識能夠有效貼合村民的生產生活實踐需求。

第三，吸引高素質勞動力及優秀人才服務鄉村建設，夯實新質生產力賦能農村環境治理的人才基礎。2024年中央一號文件指出，要“壯大鄉村人才隊伍”，“實施鄉村振興人才支持計劃”。新時期，持續性的人才資源供給既是培育鄉村新質生產力的智力基礎，也是確保農村環境治理取得實效的專業要件。一方面，政府應建立鄉村本土高素質勞動力“留下來”的激勵機制。借助數字平臺宣發、網絡傳播、遠程教育培訓等工具優勢，加強對鄉村高素質勞動力的專業技能培訓，幫助他們掌握與本地新質產業特征相適應的生產經營技能，激發他們熱愛鄉土的情懷，吸引相關主體留村就業或者就近就業。同時，加大對高素質勞動力就地就業的激勵力度，通過鄉村產業升級措施和就業扶持措施，推動鄉村高素質勞動力依托本地產業集群和專項服務計劃實現扎根就業。另一方面，應建立外來優秀人才“留下來”的激勵機制。農村產業環境和設施水平是決定外來人才能否“留下來”的決定性因素，應著重構建鄉村新質產業體系，在鄉村產業經濟綠色增長的過程中，推動鄉村基礎設施水平、生活水平、經濟水平、薪酬水平的提升，以此吸引具有數字化、綠色化等專業能力的人才來鄉工作。同時，政府還可在農村環境治理項目的招投標和實際運作過程中設置相關政策引導和待遇激勵措施，支持長期從事農村環境污染檢測、設施維修、污染清治等工作的項目制專家人才常駐鄉村，鼓勵相關專家人才圍繞農村環境污染的特殊問題來創新“問題導向、聯合研發、成果本土轉化”的產學研融合模式，由此助力鄉村新質生產力的培育增長，并持續鞏固農村環境善治的專業知識基礎。

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[責任編輯 張桂霞]