新中國成立初期黨的請示報告制度建設(shè)

1956年，黨的八大將請示報告制度寫入黨章，明確規(guī)定：“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應(yīng)當(dāng)由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。”

新中國成立初期，我黨已構(gòu)建起一套請示報告制度。請示報告制度為鞏固新生政權(quán)、強化國家信息收集能力提供了制度支撐。

“請示報告抓到自己手里，親自動手，力求改進”

請示報告制度的高效運轉(zhuǎn)，必然要求作為信息載體的文本能夠盡量避免語義模糊、文不達意等弊端，以使接收方可以快速識別文本的核心要義，并予以相應(yīng)反饋。文本的表達水平主要是由請示報告起草人，以及報告文本的類別與語法等主客觀因素共同決定的。對于報告的撰寫者，在請示報告制度建立伊始，毛澤東即要求“各中央局和分局，由書記負責(zé)（自己動手，不要秘書代勞）”，定期向中央作工作報告。新中國成立后，雖然許多干部配有專門負責(zé)處理公文的工作人員，但中央仍要求領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具有親自撰寫請示報告的覺悟。對于應(yīng)交請示報告而未交或漏交的情況，中央則要求最后經(jīng)手人承擔(dān)主要責(zé)任。這些要求有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部對文本書寫的重視，亦有助于促使他們了解各項政策的實施情況，從而為整個組織提高施政水平提供可能。更為重要的是，“部門或地方負責(zé)人動手書寫”這一行為本身，還有助于強化下級服從上級、地方服從中央、各行各業(yè)向中央靠攏看齊的政治覺悟，這也是中共中央建立請示報告制度的要義所在。

由于“請示報告”含有“事前請示”和“事后報告”兩種文本，所以在文本中尤其是在文本頭尾處應(yīng)有顯著標(biāo)識。但在制度運行中，一些下級組織在遞交報告時會在末尾加上“妥否，請求指示”等表述，造成請示與報告混用的問題，使上級機關(guān)難以知曉文本遞交方的明確意圖。對此，中央規(guī)定“所有政府各部門向中央的報告，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分請求批示或報告的兩種性質(zhì)”，“屬于報告性質(zhì)的，一律不要寫‘是否有當(dāng)，請求指示’的字樣，中央對這一類的報告，一般地不需批示”，屬于請示性質(zhì)的，則應(yīng)“在報告中注明請求批示及請求何人或何機關(guān)批示”。當(dāng)常規(guī)報告中涉及需要請示的問題時，則須另外撰寫一份請示文件以咨詢中央意見，文本內(nèi)容要嚴(yán)格執(zhí)行一事一報制度，禁止在一個文件中包括不相干的幾件事。

構(gòu)建起從中央至基層完整的信息收集系統(tǒng)

在新中國成立初期，在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下，政務(wù)院（新中國初期國家政務(wù)的最高執(zhí)行機構(gòu)）及其所屬各機構(gòu)很快建立起政府體系內(nèi)的請示報告制度。對各大區(qū)人民政府和各省人民政府，政務(wù)院要求其在處理具有全區(qū)或全國性影響的工作時，應(yīng)事先向大行政區(qū)政府或政務(wù)院請示，并在事后提交報告。但與黨內(nèi)系統(tǒng)相比，各大區(qū)和各省政府向中央政府作報告的次數(shù)仍然不多。為此，中共中央明確要求各級政府在和同級黨委一起向中央作工作報告的同時，也向中央人民政府政務(wù)院作工作報告。

在推動請示報告制度下延、擴大信息收集范圍的過程中，我黨尤為強調(diào)各級政府部門應(yīng)向同級黨委作請示報告。1949年11月，為了強化對中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央決定在中央政府內(nèi)建立黨組，在政務(wù)院下屬的各委員會、部、會、署等機構(gòu)中設(shè)立分黨組或黨組小組。在此過程中，中央也將請示報告制度嵌入進來，使政務(wù)院及其所屬各部門承擔(dān)起“事前請示、事后報告”的義務(wù)。1953年3月，中共中央又將政務(wù)院黨組干事會撤銷，實行對政府內(nèi)各黨組、黨組小組的直接領(lǐng)導(dǎo)，進一步強化了中央政府各部委向中共中央作請示報告的責(zé)任。

在這一時期，全國范圍內(nèi)逐步建立起來的多層級科層管理體系，不僅為我黨全面執(zhí)政奠定了制度基礎(chǔ)，也對黨的執(zhí)政能力提出了更高要求。這一時期的請示報告制度，構(gòu)建起從中央至基層完整的信息收集系統(tǒng)，為黨掌握整個組織運行狀況提供了更為便捷的通道。

請示報告的“信息傳遞”

請示報告制度的核心是建立精準(zhǔn)、快捷的信息傳輸機制。這主要包括自下而上和自上而下兩大環(huán)節(jié)。其中自下而上、自地方向中央傳遞信息的請示報告占絕大多數(shù)。對于這一部分的傳遞過程，中共中央具有較為強烈的跨層級交流傾向，往往會突破科層制的限制，直接通過大區(qū)或省以下各級黨政組織來收集信息。而由上至下轉(zhuǎn)發(fā)傳遞的請示報告，通常是黨認(rèn)為需要著重關(guān)注的情況，這些報告有時也構(gòu)成下一輪信息收集和傳遞的起點。在這一傳遞過程中，我黨對于信息傳遞細節(jié)的重視則體現(xiàn)得十分明顯。

一是跨層級式傳遞。在多層級科層管理體系中，組織層級作為信息傳遞的載體，雖可保證信息逐級傳遞和處理，但也會產(chǎn)生信息的偏差或歪曲。上級組織可以通過減少與數(shù)據(jù)收集者之間的中間人、維持扁平型組織，或直接與底層組織成員進行溝通，以減少傳遞過程中信息失真的情況。這符合我黨長期以來采取的組織建設(shè)理念。因此，在對請示報告制度的完善過程中，我黨采取既借助于科層體系，又追求跨層級交流這種看似相悖、但又有其內(nèi)在邏輯的舉措。

新中國成立初期，各級黨政組織就被要求同時向本級黨委、政府和中共中央、中央政府提交請示報告。如上海市政府黨組要求“各局、院、處的綜合報告，工作計劃及總結(jié)，典型材料，及重要文件指示等，需要給華東局、華東軍政委員會、黨中央和中央領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)各一份”，而“各局、院、處送中央政府各部署會院的各種專門業(yè)務(wù)報告，都必須經(jīng)由上海市人民政府轉(zhuǎn)送，直接送中央或華東局、市委的報告等，需要告知市政府”。當(dāng)時，針對一些重要的政策和議題，中共中央也要求各中央局，各分局，各省委，各市委，各區(qū)黨委，各地委，各縣委，均按級向中央及其上級作報告。縣委以上的報告，除發(fā)其上級外，均同時直接發(fā)中央。有電報的地方，用電報發(fā)來。無電報的地方，從郵局寄來。中央對于跨層級傳遞信息的要求和重視，使高層領(lǐng)導(dǎo)者得以在保持原有組織層級基礎(chǔ)上，獲取最準(zhǔn)確的基層信息。

1954年6月，為了更切實“了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義”，“適當(dāng)?shù)丶訌娛　⑹械念I(lǐng)導(dǎo)”，中央政府撤銷了大區(qū)一級行政機構(gòu)，并對一些省、市進行合并，以增強對這部分行政單位的直接領(lǐng)導(dǎo)。大區(qū)行政機構(gòu)的裁撤，減少了中央與各省之間信息交流的中間環(huán)節(jié)，提高了省、市兩級政府請示報告?zhèn)鬟f的效率。無論是規(guī)定地方各級黨政組織直接向中央作請示報告，還是減少中央與政府各部門、地方各級政府信息交流的中間層級，中共中央的目的都是在黨政系統(tǒng)內(nèi)，形成以中央為中心、各級黨政組織直接向中央提交請示報告的跨層級式傳遞過程，以此超越一般科層制中逐級向上傳遞信息的運轉(zhuǎn)邏輯，更真實地了解政策施行效果與群眾關(guān)切所在。

二是差異化的再傳遞過程。請示報告?zhèn)鬟f至中央或上級并不意味著信息傳遞過程的終止。由于地方與地方之間的信息交流并無明確渠道，以及對部分議題重要性的強調(diào)，中央會選擇一部分請示或報告轉(zhuǎn)發(fā)給地方各級組織。在這一過程中，中央并非簡單地將原文傳遞給接收方，通常是對文字進行一定的處理后再轉(zhuǎn)發(fā)。除此之外，中央在轉(zhuǎn)發(fā)請示報告時所附的批語也值得重視。在這些批語中，可依據(jù)認(rèn)可程度和推薦力度分出簡單認(rèn)可——“好”或“很好”，中等認(rèn)可——“好，望各地參酌處理”，以及高度認(rèn)可——“全國適用，各中央局加以注意”三種層次。這種對地方報告的選擇性轉(zhuǎn)發(fā)和多層次評價，有助于地方對中央施政中的側(cè)重點、具體政策上的關(guān)注點，以及對其他地區(qū)的施政行為有更多了解，從而為中央與地方間縱向交流、地方與地方間橫向交流提供正式平臺。

總之，新中國成立初期，我黨已經(jīng)構(gòu)建起一套請示報告制度，雖然制度的設(shè)定和運行還有許多不完善的地方，但請示報告制度在這一時期的完善與實施成效，為推進中國政治現(xiàn)代化作出了重要貢獻。當(dāng)下，我們應(yīng)進一步完善請示報告制度，繼續(xù)堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化激勵設(shè)置、考核檢查等機制，結(jié)合黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更有力的制度保障。

（摘編自《北京日報》）