公司治理監督模式的演進及其趨勢

編者按：

本文原本是發表于《董事會》雜志2024年第9期的《監事會、審計委員會與公司監督》的前半部分，意在通過公司監督制度的產生和演進，來說明新公司法關于監事會和審計委員會新規定的歷史和現實原因，并從這些演進過程和趨勢中獲得啟示。因篇幅的原因，請作者稍作修改后單獨成篇。本文討論的“模式”就是公司治理的模式，因重點是“監督”，故稱為“公司治理監督模式”。

中國上市公司協會學術顧問委員會委員、獨立董事委員會委員，北京交通大學經管學院兼職教授，北京上市公司協會原秘書長，中國鐵建原董秘、新聞發言人

對公司的運作進行監督是公司出資者天然的需求。各國公司治理監督模式的產生和演進既有各自的歷史和現實原因，更有相互借鑒的影響?？偟膩砜矗蚬局卫淼谋O督模式一直在趨同，且趨同的趨勢越來越明顯。評判制度優劣的標準應當是成本效益原則，即以適當的成本實現有效的監督。

監事會制度的起源及英國的審計人模式

對公司運作進行監督的歷史幾乎與公司的歷史一樣長，這很好理解。公司的重要特征就是所有權與控制權（經營權）分離，公司的出資者向公司出資是希望得到最大的回報，他們不會只管出資而不問公司的運作情況，對公司的運作進行監督是公司出資者天然的需求。通常認為，監事會制度起源于荷蘭東印度公司。成立于1602年的荷蘭東印度公司由荷蘭6個城市的早期公司聯合組成，公司成立后這6個城市的早期公司便成為其6個分部。公司成立之初共有76位董事，基本上是那些早期公司的董事。有些董事去世后沒有再任命新人選，后來董事席位數就保持在60人。對于公司的經營決策，由董事中推選出的17位重要董事開會做出，該會議因此被稱為“十七人會議”。十七人會議下設財務、監察、財產管理、舾裝、通信等委員會，由出身各商部的董事具體負責。其中的監察，也稱為簿籍檢查，就是進行以查賬為主的監督工作。1623年章程修訂時，增設了由主要股東組成的3個委員會，第一個就是財務委員會，由全體股東選舉產生，負責與董事一起審查公司賬目，每4年運作一次。

英國1862年公司法確立了公司的審計人（也被譯為監察人、監事）制度，有些學者認為這是公司監事制度的正式起點。

在此之前，英國公司法雖然也提到“賬簿和報表須經公司的監事的審查”“執行審計業務的監事由股東大會選舉產生”，但由于擔任審計人員的監事并不都是精通賬務的專家，監督效果始終不盡如人意。盡管相關法案規定允許監事聘請會計師協助工作，但19世紀中葉以前的會計師都未經統一考試，審計技術并不熟練，且其業務范圍涉及破產事務、清算事務、信托事務、保險事務和會計事務，與法律事務關系密切，單就會計事務來說，也僅限于公司賬簿記錄和決算事務，以及檢查、修正有爭議的賬簿記錄的事務。

1862年的公司法相對彌補了這一缺陷，強調“監事在辦理審計業務時可用公司的費用聘請會計師或其他人員”以及“監事不再必須是公司的股東”，這表明會計師審計的地位得到鞏固，因而1862年的公司法又以“會計師的朋友”而聞名。審計人的職責主要是對公司財務進行審計，審計人也有權代表公司對董事、高管等相關主體提起訴訟。雖然之后英國的公司法歷經多次修改和補充，但由審計人來執行公司審計這一點始終未變。審計人由股東大會或董事會任命，但必須具備公司法所要求的任職資格，1948年公司法更將具有特許會計師資格作為審計人的必備條件。

可以看出，早期英國公司中的監事主要承擔對公司內部賬務的審計監督，并且其獨立性和專業性在實踐的發展中越發受到重視，這與隨后的獨立董事制度是一脈相承的。

美國的獨立董事和審計委員會模式

獨立董事制度發端于美國。早期美國公司中并沒有獨立董事制度，董事會在作為公司業務執行機構的同時，兼具監督職能。1940年，美國證券交易委員會建議由獨立的外部董事，例如審計委員會任命審計師和協商有關審計事宜。1967年，美國注冊會計師協會建議所有的股份公司必須設立由非執行董事組成的審計委員會。20世紀70年代，頻繁出現的股份公司董事會操縱賄賂的丑聞，使得美國民眾對這種“董事會自己監督自己”的治理模式產生了質疑。為了改變這一狀況，1978年，經美國證券交易委員會批準，紐約證券交易所引入一項新條例，要求美國的每家上市公司“在不遲于1978年6月30日以前設立并維持一個全部由獨立董事組成的審計委員會，這些獨立董事不得與管理層有任何會影響他們作為委員會成員獨立判斷的關系”。由此，獨立董事制度應運而生。

20世紀90年代，隨著公司治理中股東大會無機能化趨勢加劇、董事會功能弱化，以及市場選擇機制和評價體系的形成與完善，英國和美國掀起了一場公司治理中的“獨立董事革命”。1991年，英國財務報告委員會、倫敦證券交易所和會計專業委員會聯合成立委員會，發布卡德伯利報告，建議董事會至少要有3名非執行董事，其中的2名必須是獨立的。該委員會還在1992年頒布了《上市公司最佳行為守則》，對上市公司董事會的構成做出了“董事會應該包括具有足夠才能、足夠數量、其觀點能對董事會決策起重大影響的非執行董事”的規定，并且倫敦交易所要求上市公司在年度財務報告中披露它們是否遵守了守則的規定。

德國雙層制模式下的監督委員會

雙層制模式（又稱“垂直二元制”）的公司治理結構，以德國公司為代表。德國的股份公司實行雙層委員會制，即公司設立監督委員會和管理委員會兩個委員會。

監督委員會成員由股東選舉的股東代表和由雇員選舉的雇員代表（也可能還有由工會選舉的工會代表）組成。監督委員會的職責包括任命、罷免和監督管理委員會成員，對管理委員會業績進行評估，決定管理委員會成員的薪酬，決定公司的經營方針，審議管理委員會提交審議的事項，檢查公司的業務和財務，聘請職業性機構（會計師事務所）對公司進行審計，等等。

管理委員會的全部成員均由監督委員會任命且需與監督委員會簽訂合約，每個成員都有具體的職責。管理委員會負責公司的經營管理，向監督委員會負責并向其報告工作，重大事項須取得監督委員會的同意。管理委員會實行集體領導，但公司章程可以規定，當同意票與反對票相同時，管理委員會主席有最終決定權（不包括涉及職工利益的事項）；對多數人同意的提案，管理委員會主席有一票否決權。

從以上描述看，德國公司的監督委員會與管理委員會分別與大部分國家的董事會和經理層很相似，監督委員會相當于董事會，管理委員會相當于經理層，國際上也普遍是這么看待的。例如，《G20/OECD公司治理原則》（2015）說明，該原則中所用“董事會”一詞包括各國不同結構模式下的董事會。在某些國家實行的典型雙層委員會制度中，該原則所用的“董事會”系指“監督委員會”，而“關鍵高管”系指“管理委員會”。其與我國的董事會和經理層相比，相似度也是極高的。相差稍大一點的是，德國的經理層采用委員會的形式，而我們是總經理負責制；德國有管理委員會主席最終決定權和一票否決權等安排，我國大部分公司有總經理辦公會一類的安排。

奧地利、丹麥、荷蘭、盧森堡、法國、芬蘭等歐洲大陸國家中，許多股份公司也采用德國的這種雙委員會制，因其管理委員會屬于監督委員會之下的一層，有學者也把這種模式稱為“雙層委員會制”或“垂直二元制”。

日本監事會、獨立董事的并存與選擇

日本最初的商法典制定于1890年，被稱為“舊商法典”，其中的監事會制度基本上直接繼受了由德國人Roesler于1884年起草的商法草案。該商法公布后，因被指責抄襲外國法、不適合日本國情而遭到反對，并未實際施行，只是將其中部分內容以單行法的形式實施。因此，1899年公布的“新商法典”通常被視為日本的首部商法。

“新商法典”規定，公司設董事和監事，監事必須從股東中選任，其主要職責是審查財務會計報表等董事向股東會提交的材料，并向股東會陳述意見，監督范圍包括會計監督和業務監督。但“新商法典”頒布后，日本在監事制度的實踐上，卻與立法的最初意愿漸行漸遠。當時日本企業的資本和經營尚未分離，形式上由股東會選任但實際上是由董事會認可的監事根本沒有監督的能力和渠道，其中以1909年“日糖事件”中大日本制糖株式會社違法違規直至破產而監事未采取任何行動的案例最為典型。該法后來進行過多次修改，1911年取消了監事必須從股東中選任的規定。

二戰后，日本受GHQ（盟軍總司令部）的管制，在很多方面模仿美國的制度，企業也逐步實現經營權與所有權的分離。1950年商法修改時引入了董事會制度（此前只有董事而無董事會），賦予董事會業務監督權，監事僅保留了會計監督權，但此舉并未有效解決監督乏力的狀況。1974年商法修改時再次將業務監督納入監事的監督范圍，但獨立董事制度依然保留，同時將監事的業務監督限定在合法性（健全性）監督上，而對于合理性（妥當性）監督則限定在顯著不當的范圍內。這樣，監事會與獨立董事并存的監督成為日本公司治理模式的一個顯著特色。

盡管日本商法從1974年的修改起，一直在法律上強化監事的監督，但總體上效果不好，特別是20世紀90年代初期接連發生了幾起重大不法經營、不當經營事件，令投資者及社會失望。公眾普遍認為，問題不在于法律給監事多大權力，而在于監事是否能夠充分行使這些權力履行好監督職責；而監事基本上從公司內部產生，是他們監督不力的主要原因。于是，1993年日本再次對商法特例法進行了修改，一是要求大公司必須有一人以上的外部監事，且外部監事應當具有法律所要求的獨立性；二是大公司的監事不得少于三人；三是大公司或準大公司必須組建監事會，監事會由全體監事組成。此次修改目的不在于強化監事權限，而在于提高監事的獨立性以及通過有組織的監察提高監督實效。但是，大公司不法經營、不當經營問題仍很突出。

2001年商法修改時，從多個方面再次強化了監事制度，其中之一是將外部監事人數增加到半數以上，并且對其獨立性提出了更高要求。2002年商法修改是自1950年以來最大的一次修改，對日本監事會制度而言也是一次革命性的變革。此次修改引入了美國“一元制”治理結構：大公司和準大公司可以選擇設監事會，也可以選擇不設；如果選擇不設監事會，則董事會內部必須設提名委員會（日語漢字“指名委員會”）、薪酬委員會（日語漢字“報酬委員會”）和監察委員會（日語漢字“監查委員會”，或譯為審計委員會），各委員會須由至少三名董事組成，且半數以上應為外部董事。董事會設委員會的公司，不得再設獨立于董事會的監事會（監事）。這實際上是“二選一”，即選擇設委員會或者設監事會。按對這兩種模式的不同選擇，公司被歸類為委員會制公司和監事會制公司。

我國公司監督制度的演變

由于歷史原因，我國早期在公司制度上的設計總體上以日本為參照。無論是1904年《欽定大清商律（公司律）》、1914年《公司條例》，還是1929年公司法，有關監察人、監事會的規定都與日本的相關法律規定相近。特別是1914年《公司條例》明顯借鑒了日本1899年“新商法典”第二編，包括“監察人”這個名稱都直接來自日文；而此后歷次制定的相關法律又與前面的法律有著明顯的承襲關系。

而早期在監督的實際效果上，我們也經歷了同日本相似的情況，即監察人獨立性不夠、專業性不高，監督效果不盡如人意等。社會普遍認為，監察人制度效果不好的主要原因，一是監察人缺乏獨立性，二是監察人缺乏專業性。而這兩者正是注冊會計師的長項。許多人士建議在公司監督中引進會計師制度，甚至建議用會計師制度取代監察人制度。在工商界、會計界等人士及社會團體的推動下，相關法律逐步確立了會計師制度。

1929年12月，南京國民政府在1914年《公司條例》的基礎上，參酌德法等國公司立法制定的公司法頒布。其中規定：“監察人得代表公司委托會計師，將董事會造就之各種表冊核對簿據，調查實況報告其意見于董事會?！倍暇﹪裾?929年3月頒布的會計師章程規定：“凡無限公司以外之一切公司每屆結賬應呈報工商部之各種營業書表均應由會計師出具審核證明書”，確立了注冊會計師對除無限公司之外的所有公司的強制審計制度。1929年公司法在大陸地區一直適用到1949年中華人民共和國成立時為止，而在我國臺灣地區沿用至今，其間雖歷經多次修改，但關于公司監察人及注冊會計師強制審計的規定并無太大變化。

我國于1993年12月頒布的第一部《中華人民共和國公司法》堅持監事會模式，規定公司設置與董事會平行的監事會，監事會與股東大會、董事會通常被稱為“三會”。監事會成員中除職工代表外皆由股東會選舉，監事會向股東大會報告工作，監事會享有財務監督權、對董事及高管的監督權等內容廣泛的監督職權。自該法1994年7月1日起施行以來，直到2023年修訂前的近30年間，監事會的作用總體上發揮不好，人們對監事會廢留的爭議也一直未斷。我國從1997年開始引進獨立董事制度。2001年，中國證監會通過發布《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》，在上市公司中強制實行獨立董事制度。上市公司設立獨立董事后，很多公司在董事會中設立了審計委員會。獨立董事制度隨后被納入2005年修訂出臺的公司法。此后，監管部門和自律協會相繼對獨立董事制度進行了補充和完善。2018年9月發布的修訂后的《上市公司治理準則》將審計委員會確定為上市公司必設機構。這樣，對上市公司而言，存在監事會與獨立董事、審計委員會并存的模式；對于其他非上市公司，監事會是必設機構，也有不少公司在董事會設置審計委員會（其中央企董事會試點企業、建立規范董事會企業審計委員會是必設機構）。2023年修訂的新公司法對監事會、董事會審計委員會的設置作出了“二選一”的規定，且明確規定國有獨資公司不再設置監事會或監事，在董事會中設置由董事組成的審計委員會。2024年12月27日，中國證監會發布《上市公司章程指引（修訂草案征求意見稿）》，明確上市公司須在章程中規定董事會設置審計委員會，行使監事會的法定職權，不再設監事會。

全球公司治理模式一般按照是否設置兩個層級的委員會，分為“雙層制”和“單層制”，且以英美為單層制的典型代表，德國為雙層制的典型代表。由于東亞的日本、中國、韓國實行設置平行于董事會的監事會（監事）的制度（中國、韓國的制度均來源于日本），又把英美這種模式稱為“一元制”，把德國和日中韓這兩種模式稱為“二元制”。由于日中韓的“二元”屬于同一個層級，本質上屬于“單層制”。這樣，“二元制”又分為德國這樣的“垂直二元制”和日中韓這樣的“平行二元制”。就其實質來看，日中韓的“平行二元制”與英美的“一元制”更接近，與德國的“二元制”差別更大。

如上所述，全球公司治理制度演變到現在，不論何種模式，各國都引入了注冊會計師審計制度，都引入了獨立董事制度，都引入了審計委員會制度。在實行“雙層制”的德國等國家，也可以選擇“單層制”；在實行“平行二元制”的日中韓，也都可以選擇“一元制”。我國的上市公司和國有獨資公司一律實行“一元制”，不再設置監事會?？偟膩砜矗O置獨立董事和董事會審計委員會、不設監事會，已經成為全球公司治理的主流模式。

綜合上述內容，我們可以發現，對公司的運作進行監督是必需的，這是由公司這種企業形式的特征所決定的。因此，不論在何地，只要產生了公司，就一定會有對公司運作的監督。各國的公司治理監督模式雖然因國情差異等原因不盡相同，但可以明顯看出它們之間存在著某種承襲或借鑒的關系，而且各個國家公司治理監督模式都在不斷地發展演進。制度變化的原因都是因為客觀環境的變化和原來的制度存在某種缺陷，其中大多數重大修改都是由一些重大丑聞驅動的。由于公司的特征和人性是基本相同的，各國的制度在修改過程中都會借鑒別國的經驗和教訓，這就使得全球各國的公司治理制度在不斷趨同?？偟膩砜?，這種趨同的趨勢越來越明顯。各國修改制度的方向當然是為了讓制度更優，而評判制度優劣的標準應當是成本效益原則，即以適當的成本實現更有效的監督。我國公司治理監督制度的演進順應了這種趨勢，這種趨勢也是我們未來不斷完善制度的一個重要方向。