閑置安置房存量資產盤活路徑研究

摘要：近年來，國家依托多層次政策體系，致力于促進存量資產的高效盤活，意在構建存量資 產與新增投資的良性循環機制。作為房地產存量市場的重要組成部分，閑置安置房的盤活對于緩解房地產庫存壓力、防止房產因空置而貶值具有至關重要的作用。本文在深入分析閑置安置房的特征及其成因的基礎上，遵循“資產整合—分類盤活”的邏輯框架，系統構建了“資產處置—資產運營—資產證券化”三條資產盤活路徑，并詳細闡述了各路徑的具體操作方式，旨在為閑置安置房的存量資產盤活實踐提供理論參考與操作指南。

關鍵詞：閑置安置房；存量資產；資產整合；資產盤活

引言

經過多年持續投資，我國在基礎設施等領域積累了大量存量資產，為經濟社會發展提供了堅實支撐。然而，因經營不善等因素，部分存量資產處于閑置狀態 [1]。尤其在城市建設、土地征收過程中，由于權屬界定不清等原因，導致大量安置房閑置。2022年 5月，國務院辦公廳發布了《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，明確提出要有序盤活那些長期閑置但具備較大開發利用價值的項目資產。在當前房地產市場持續低迷的背景下，如何有效盤活閑置安置房，成為房地產從增量開發階段轉向存量開發階段亟須解決的重要課題。

一、閑置安置房特點及形成原因

（一）閑置安置房特點

閑置安置房是指已建成但尚未分配或者已分配后剩余的用于安置被拆遷戶的房屋，具有位置偏遠、權屬不清晰、分布分散等特點。目前閑置安置房資產主要集中在房管中心、土儲中心、城投公司、房地產開發商以及安置戶個人。

（二）閑置安置房形成主要原因

當前安置房閑置現象的出現，主要歸因于以下四個方面。其一，安置政策調整銜接不暢。政府在實物安置與貨幣化安置政策轉換過程中，未能實現政策的平穩過渡，導致部分已規劃建設的安置房因政策調整而積壓。其二，安置房建設與拆遷進度不同步。安置房規劃、設計與審批環節復雜，且易受資金短缺、施工手續不全等因素影響，導致安置房無法按期交付，安置對象無法按時回遷。其三，安置房品質及配套設施不足。部分安置房存在年代久遠、戶型不合理、房屋老化、位置偏遠等問題，難以滿足安置對象對住房品質及周邊配套設施的需求。其四，安置房源信息不對稱。安置房房源信息發布不透明，安置對象獲取關鍵信息困難，且分配過程中可能存在不公正操作，導致部分安置對象對安置方案產生抵觸，進而引發安置房閑置。

二、盤活閑置安置房的必要性

一是盤活閑置安置房，有助于優化資源配置。通過將低效的閑置安置房轉化為具有收益的發展資產，可以拓寬社會投資渠道，降低政府債務風險，進而實現資源的有效配置。二是利用閑置安置房緩解住房供需矛盾，完善住房保障體系。通過對閑置安置房進行更新改造，并將其納入保障性租賃住房體系，可以有效拓寬保障性住房的供應渠道，有助于緩解城市住房供需緊張的狀況。三是盤活安置房存量資產，緩解開發商資金壓力，促進房地產市場健康發展。當前房地產市場處于低迷期，開發商持有大量庫存安置房。通過盤活這些資產，回籠資金用于新項目開發或債務償還，有助于促進房地產行業的持續穩健發展。

三、閑置安置房存量資產盤活路徑分析

閑置安置房存量資產盤活主要思路：政府指定具備房地產開發資質的城投公司作為實施主體，按照“資產整合—分類盤活”的思路，設立安置房信息平臺，將分散在房管中心、土儲中心、城投公司、地產開發商以及安置戶個人手中閑置安置房房源信息統一登記在信息平臺。委托資產評估機構對存量安置房進行評估，按照不同產權主體通過劃撥、收購、入股、回租等方式進行整合，在此基礎上采用資產處置、資產運營、資產證券化三大實施路徑對閑置安置房分類盤活，從而實現閑置安置房資產優化配置。閑置安置房存量資產盤活路徑流程如圖 1所示。

（一）閑置安置房存量資產整合

資產整合主要是將分散產權的閑置安置房整合到同一個實施主體，具體包括以下環節：

第一，成立項目實施主體。政府指定具備房地產開發資質的城投公司作為實施主體。第二， 搭建安置房信息平臺。借鑒常俊松運用數字化技術盤活存量資產的思路 [2]，通過搭建安置房信息平臺，將房管中心、土儲中心等主體擁有的安置房房源納入安置房信息平臺統一管理。第三， 資產評估。委托專業機構對納入安置房信息平臺的各類閑置安置房，包括住宅、配套底層商業、停車位等資產進行價值評估。第四，資產整合。針對不同的安置房產權所有人，采用劃撥、收購、入股、回租等方式進行整合。首先，針對土儲中心、房管中心、城投公司持有的閑置安置房，通過采用直接劃撥方式給到實施主體。其次，對產權清晰、不受限的安置房，在評估后按照一定折扣進行收購或將作價入股。最后，針對不愿轉讓產權的所有權人，可以采用長期回租的方式進行整合，與各地鄉鎮、社區合作，引導安置房業主與實施主體簽訂長期租賃協議。

（二）存量安置房盤活路徑

1.資產處置。資產處置主要通過產權交易平臺等方式公開出售，或以持有的安置房資產作價入股方式進行處置。第一，資產公開出售。針對實施主體持有的權屬清晰且符合出讓條件的閑置安置房，通過產權交易平臺以招標等方式向社會公開處置。操作方式：實施主體簽訂土地出讓合同，補繳土地出讓金，補充提供商品房銷售方案，辦理銷售許可證，將安置房轉為商品房，然后再以招標、拍賣等方式向社會公開出售。第二，資產作價入股。針對持有的安置房周邊還存在閑置土地的情況下，與開發商合作開發，建設包括購物中心等經營性配套設施。實施主體將安置房所有權及其土地使用權等資產作為股權注入與開發商合資的項目公司。操作方式：實施主體與開發商簽訂股權投資協議，將安置房資產作為股權注入項目公司，房地產開發商負責配套資金籌措、項目建設及運營，實施主體按照約定比例享受經營性資產運營帶來的收益。

2.資產運營。第一，市場化出租運營。針對存量安置住房及配套底商等業態，通過采用“提質升級—整體運營”模式，由實施主體統一改造提升后，對外整體出租并管理。或者與專業化房屋租賃企業進行合作，交由其進行統一改造后運營管理。操作方式：通過實施主體成立專門的運營公司或與專業房屋租賃企業合作，通過將閑置安置房按照區域打包集中，對接有職工住房需求的特定企業，根據企業個性化需求對安置房進行定制改造、裝修后，整體批量出租。第二，轉為保障性租賃住房。結合當地保障性租賃住房需求和房屋資源情況，針對權屬清晰、不存在查封登記、建筑面積不超過70平方米小戶型的安置房，在符合納入保障性租賃住房認定范圍情況下，將其轉為保障性租賃房，從而解決新市民、青年人等群體的住房困難問題。操作方式：將持有的安置房經報當地住建部門審核認定，符合條件的安置房可認定為保障性租賃住房，主要面向符合條件的新市民、青年人等群體，開展租賃運營。保障性租賃住房租金要低于同地段同品質的市場租賃住房。第三，特許經營模式（TOT模式）。參考李曉芬等人運用TOT（轉讓—運營—移交）等特許經營權模式盤活存量資產的研究，本文探索將TOT模式應用于存量閑置安置房盤活，通過以特許經營形式引入社會資本參與存量閑置安置房改造和運營，將實施主體持有的閑置安置房有償轉讓給社會資本運營管理，期滿后再移交給政府 [3]。具體操作方式為：實施主體通過采購方式選定社會資本方，與實施主體成立項目公司。存量閑置安置房資產經審計和資產評估后，按照評估價格將安置房特許經營權轉讓給項目公司，項目公司支付轉讓費，并負責項目投融資、運營、維護工作。社會資本可以向使用者收取租金和物業費等，在運營期滿后將資產無償移交給政府。

3.資產證券化。將安置房、保障房等資產作為基礎資產，通過項目未來現金流的收益權，發行證券化金融產品，回籠項目建設資金。目前針對安置房、保障房的資產證券化盤活方式主要是通過資產支持專項計劃（ABS）及基礎設施領域不動產投資信托基金（基礎設施REITs）。第一，資產支持專項計劃（ABS）。資產支持專項計劃（ABS）主要以安置房資產為基礎，利用安置房未來預期銷售收益為保證，通過在資本市場發行債券募集資金。資產支持專項計劃（ABS）作為一種融資工具，有利于實施主體拓寬融資渠道、優化財務結構，并推動企業向市場化轉型。操作方式：將安置房納入省級保障房項目目錄，通過管理人設立專項計劃，投資者認購資產支持證券，成為資產支持證券持有人。管理人將專項計劃資金用于向原始權益人購買基礎資產，資產運營管理機構負責安置房銷售收入有關的管理等服務。托管人對專項計劃資產進行托管，根據管理人分配指令，將資金劃撥至指定賬戶用于支付資產支持證券本金和預期收益。第二，基礎設施領域不動產投資信托基金（基礎設施 REITs）。2022年5月，中國證監會辦公廳與國家發展改革委辦公廳聯合印發《關于規范做好保障性租賃住房試點發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）有關工作的通知》，明確將保障性租賃住房納入基礎設施 REITs范圍。因此對轉為保障性租賃住房的存量閑置安置房，可以通過基礎設施REITs模式盤活。REITs作為權益性融資工具，有效緩解企業債務壓力，通過剝離重資產，向輕資產運營模式轉變，從而實現存量閑置安置房資產上市退出。操作方式：基金管理人通過公開募集的方式向投資者募集資金，形成基金財產投資于基礎設施資產支持專項計劃 [4]。基礎設施基金通過基礎設施資產支持專項計劃持有保障性租賃住房項目公司100%股權，取得項目所有權或經營權利。計劃管理人為資產支持證券持有人的利益，負責對專項計劃進行管理及履行其他法定及約定職責。外部運營管理機構接受基金管理人委托，負責運營管理保障性租賃住房項目。

四、閑置安置房存量資產盤活應注意的事項

一是防范借盤活名義進行的虛假交易。部分地方政府和城投公司可能因化解債務壓力或完成上級交辦的資產盤活任務，而假借盤活資產之名，對無 須處置的資產進行處置或進行虛假交易，以變相虛增財政收入，甚至觸及新增政府隱性債務的紅線。因此，在資產盤活過程中，必須壓實實施主體的市場主體責任，加強對盤活資產的全過程監管，確保資產盤活過程的合規性和有效性。二是解決存量安置房的資產權屬問題。無論是存量安置房的資產處置還是資產證券化，都要求資產權屬清晰。然而，實際上閑置安置房的確權辦證審批過程復雜，且部分安置房建設年代久遠、原始資料不完備，導致資產權屬不明、底數不清。因此，在盤活過程中，需從頂層設計層面進行統籌協調，優化審批程序，打通資產盤活過程中的堵點和難點，使存量安置房資產具備盤活條件。三是確保閑置安置房資產估值的合理性。在對閑置安置房資產進行價值評估時，應充分考慮其市場價值、未來增值空間等影響資產價值的因素。同時，在資產盤活過程中，應注意資產評估方法的合理性和程序的合法性，確保資產估值的合理性，既要避免資產處置定價過低導致資產流失，也要防止轉讓定價虛高導致不合理的風險轉嫁。

五、結束語

本文深入探討了存量安置房的形成原因及其盤活的必要性，并提出了由統一實施主體對分散的閑置安置房進行整合的策略。在此基礎上，構建了“資產處置—資產運營—資產證券化”的三大資產盤活路徑，為閑置安置房的存量資產盤活指明了新方向。然而，當前存量安置房的盤活仍面臨產權界定不清、資產評估不規范、交易制度不健全等政策壁壘。為此，建議政府部門加強頂層設計，出臺相關配套政策，以破除存量安置房盤活過程中的堵點和難點，為構建房地產發展的新模式提供有力支撐。

參考文獻：

[1]王東.地方資產管理公司盤活存量資產的模式、問題與建議 [J].清華金融評論，2023（3）：63-67.

[2]常俊松.數字化在盤活基礎設施存量資產中的應用 [J].建筑經濟，2023，44（8）：19-24.

[3]李曉芬，李彤，李兆亮，等.關于加速推動特許經營助力存量資產盤活的研究 [J].中國工程咨詢，2024（4）：92-96.

[4]王簡童.金融支持盤活存量資產模式分析[J].中國金融，2023（3）：46-48.

（作者簡介：林健，福建中咨工程咨詢有限公司中級經濟師；林翔，福建中咨工程咨詢有限公司中級工程師；雷逸陽，福建中咨工程咨詢有限公司中級經濟師）