解體與重構:近代關中地區水利秩序的變遷

摘 要：水利秩序是圍繞水資源的開發、利用和管理所形成的一種社會秩序和規范，其蘊含了法令、政策和地方社會文化，是水利治理邏輯的實踐表達。在傳統社會，關中地區獨特的水資源環境和歷史經濟地位，使得這一地區高度重視水資源的開發利用，形成頗為發達的水利網絡體系和行之有效的水利秩序。清末民初時期，受自然環境變化、人口增殖、傳統鄉村社會衰落以及時局動蕩等多重因素的交織影響，關中地區傳統水利秩序逐漸走向衰落與解體。鑒于此，陜西省地方政府借鑒西方水利法規，吸收地方傳統文化中的治水理念和管理方法，進行了以法制為中心、官民協作和科學管理為特色的近代水利新秩序構建的探索，一定程度上促進了關中地區的農業發展和鄉村社會經濟恢復。關中水利新秩序的構建是中國由傳統水利管理邁向近代化水利管理的一次重要嘗試，其經驗教訓或可為當今水利管理和基層社會治理提供有益的歷史啟示。

關鍵詞：近代;關中地區;水資源;水利秩序;水利管理

中圖分類號：F329 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2025）03-0137-09

收稿日期：2024-09-13 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2025.03.14

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（13JZD036）;國家社會科學重大項目（21amp;ZD333）

作者簡介：王家保，男，西北農林科技大學中國農業歷史文化研究中心、農業農村部傳統農業遺產重點實驗室博士研究生，主要研究方向為農業歷史與社會變遷。

水利秩序指地方社會在水資源的開發、利用和管理過程中，所形成的與水緊密相關的社會規范和社會秩序。這種秩序規范蘊含了法令、政策和地方社會文化，是一種實踐表達的治理邏輯。水利秩序對農田水利建設、農業發展乃至地方社會治理都有著重要的影響。關中地區位于陜西中部，一方面“自古帝王州”，歷來為人口稠密和社會經濟發達地區，另一方面，從資源環境而言，其又屬于半干旱地區，春旱、夏秋連旱較為普遍，地區降水年際變化大，年內分布不均?；诖耍P中地區歷來重視水利建設與管理，不但形成了頗為發達的水利網絡體系，亦形成了獨特的水利秩序。聚焦關中地區水利秩序的發展變遷，大致可以分為三個歷史階段。秦漢隋唐時期以政府官方全面管理為特點，明清時期則轉變以民間組織自治主導為主體，自清末民初而始傳統的水利共同體秩序走向衰落和解體并構建了近代化的水利新秩序。

對于水利秩序，學術界有著持久的關注，而且成果豐碩。如冀朝鼎通過深入研究中國長時段的歷史演變，分析了治水與治國之間的對應關系，提出了“基本經濟區”的概念，為從宏觀上理解水利對于國家形成的影響提供了新的視角^［1］。魏特夫將水利發展和管理與國家形態、社會結構直接聯系起來進行考察，認為“東方國家專制主義”制度起源于水利灌溉所需的一體化協作以及強有力的管理和控制^［2］。魏氏之說雖然也為水利與社會構成的關系提供了一種新的歷史解釋，但將“治水”與古代中國政治現實完全等同，忽視了政治文化及區域多樣性，并且政權運作邏輯也未被充分考慮，失之偏頗之處甚多。日本學界也較早地關注中國水利秩序，不僅提出了“治水社會”“水利共同體”等新概念，而且探討了其與傳統中國的社會形態及社會演進之間的關系，創獲頗豐^［3-5］。而國內學者更聚焦于“水利社會”這一概念，并且研究頗為深入^［6-9］。具體到關中水利秩序的研究，學界亦頗為關注。如蕭正洪從水權的角度出發，認為明清時期水資源使用權的頻繁買賣及其與地權的逐漸分離，是導致水利糾紛事件頻發的主要原因^［10］。韓茂莉則重點探討了山陜地區水權保障系統的具體運作方式，以及基層水利管理體系的組織架構和管理方法，并指出渠長在這一體系中處于核心地位^［11-12］。鈔曉鴻則以清代關中中部地區為例，對“水利共同體”理論進行了深刻的反思與回應。他認為，關中地區水資源的不穩定性、各渠道用水邏輯上的均衡性，以及實際上下游渠道區位存在的差異性，共同導致了用水緊張和用水不足的問題，也是水利共同體趨向解體的主要原因^［13］。上述成果為本文整理和分析傳統時期關中地區的水利治理提供了重要幫助，但對關中水利新秩序的建構過程、特征、轉型意義等問題解讀不夠，因此，拓寬視野從長時段對近代關中水利秩序的解體和構建進行解析極有價值?；诖耍疚臄M對近代關中水利秩序的變遷進行較為系統的梳理，在呈現傳統水利秩序解體表現的同時，歸納總結水利新秩序的構建過程、顯著特征及其運行狀態，并從政府和基層雙重視角展現水利秩序構建中的關鍵因素及其影響。

一、關中地區傳統水利秩序的解體

關中地區修渠引水灌溉歷史悠久。早在秦漢時期，國家對關中地區的水資源就已進行了較為完善的開發、利用和管理，鄭白渠“定水令，以廣溉田”^［14］，初步確立了灌區的用水、分水制度。

唐至宋元時期，水務管理更加全面和細化，不僅設置了專門的水利官員協同地方一同管理水務，還頒布了歷史上第一部水法——《水部式》?！端渴健凡粌H對涇渭白渠等諸渠的斗門安置、水量配給以及灌溉管理等各方面均做出了詳細的規定^［15］，而且提出了“申帖制”這一關中傳統社會用水規則和水利社會秩序搭建的范本。所謂的“申帖制”，指基層管理人員先將灌溉需水上報渠司申請，官府予以申帖，方能開渠放水?！堕L安志圖》用水則例載：“凡用水，先令斗吏入狀，官府申帖，方許開斗。舊例：仰上下斗門子預先具狀，開寫斗下村分利戶、種到苗稼，赴渠司告給水限申帖，方許開斗?！?sup>［16^］這一制度最主要的特點，就是水利設施的建設、水利秩序的搭建和水利事務的處理均由政府官方進行全面垂直管理。

到了明清時期，受政治、經濟重心轉移和自然環境變化等因素影響，關中地區大型水利設施的興修基本停滯，民間小型水利建設遍地開花，達到頂峰。適應這一形勢，水利秩序的運行和水利事務的處理，已從政府主導“申帖制”用水規則轉向民間自我管理為主體的“水冊制”?！八畠浴笔侵冈诠俜奖O督下，由所涉渠道渠長主持制定的分配水權的登記冊^{［17］13-48}。水冊具有地方性法規的性質，其分配依據是地權，根據所登記的土地數量和品質來決定分水多寡?！肮步ü仓喂蚕怼笔谴藭r水利秩序運行的顯著特征，即民間組織自行組織水利設施的建設、維護、使用及相關糾紛等事務的治理。

（一）傳統水利秩序瓦解的表現

近代以來，隨著傳統鄉村社會秩序瓦解和自然環境惡化等因素的影響，傳統水利秩序日漸崩壞。首先表現為私渠猖獗，水賊橫生。清中期乾隆年間，關中河道就已私渠泛濫?！肚逵痈髑寄┯洝酚涊d，河流兩岸私渠橫開，上下統計不下數十道，所澆地畝，不下三四十頃。“如遇天雨適時，河水宏大下游四渠還能用好水;倘遇旱魑為虐，河水微細，該私渠疊水封堰，使點滴不得下流?！?sup>［17^］77-78盡管“屢告屢罰”，但因“每次所罰，計地內之出產，不過百分之二三成耳”，因此，反而“愈罰愈犯愈不休也”^［17］78。民國早期，私渠尤為猖獗。源澄渠上游“自楊家河至楊杜村止二十余里之沿河兩岸，計私渠不下十余道?！?sup>［17^］62除卻私渠橫生，盜水賣水現象也極為常見。源澄渠伍家利夫憑借地理位置，占據險崖盜水，“由險崖賣于沐漲渠利夫”“沐漲利夫出錢，伍家利夫在險崖偷放”，如此行為，世代相襲^［17］72。私渠泛濫意味著水利資源日漸緊缺，傳統水利秩序已經失衡，無法進行有效的管理和維護。對于開渠、盜水的處罰，遠少于其違法所獲得的利益，也體現了無論官方還是民間，都沒有妥善的方法對水資源進行分配和治理。

其二，水地分離，用水秩序混亂。明清時期受自然環境影響，關中地區渠堰壅塞轉移，水資源的管理使用也發生了變化。其中，影響最為深遠的便是水地分離。關中平原地勢平坦，河流兩岸黃土疏松，并且年降水、月降水分配不均，河流漲溢，易引發洪澇災害。夏季河流裹挾著泥沙，輕則淤塞渠道，重即渠崩堰毀。明正德年間在清峪河沐漲渠下所開的廣濟、廣惠等渠，便是因渠口崩壞，渠道高仰，水流不通而廢弛湮沒^［17］62。岳翰屏在《清峪河源澄渠始末記》^{［17］79-83}中考據，明洪武年間，源澄渠因河水沖毀渠口，渠崩堰壞，無法行水，遂移堰于第五氏村北。為補償第五氏，源澄渠將初九一日水程割與第五氏。第五氏本地水程，加之源澄渠所讓，已遠超本村灌溉所需，即便以旱地作成水地，亦用之不盡。因此便開了賣水之例，后又形成了當水之規。龍洞渠“水可隨意價當?！寿I賣地時，水與地分。……水與地分，地可單獨當賣，水亦可隨意單獨當賣。如買地隨帶買水，當割食時，必報知水老、堵長、渠紳各公人，到場過割，扯開收各過割執據，以為用水憑證”^［17］133。截至晚清民初，關中地區的水冊已近百年未更新。因渠堰崩壞，堰口轉移所引發的過境分水和水地分離，造成了一種水地無水，旱地納水糧的非正?，F象。傳統水利秩序賴以維系的水冊因記載與現實不符，已漸漸喪失其權威，以水冊為根基的共同體秩序逐步開始瓦解。

其三，貪墨工費，“倒失”漁利現象頻發。乾隆年間源澄渠河崩渠壞，樹木塞壅渠道，買地行堰，渠紳馬繼業、第五君德等人，藉修堰為名目，將原本費銀一百三四十兩，貪墨擴算為二百余兩，以肥私囊^［17］82。除卻渠紳貪墨工費外，上下利夫利夫又稱作利戶，即水冊中記載的灌溉成員。水冊所記之田地是納入灌溉系統、有權灌溉的田塊。通過“倒失”“倒濕”獲利也是傳統水利秩序崩壞混亂的重要表象之一?！胺蚕吕蛑?，由斗口、閘口倒下橫流，是為失水，故名曰‘倒失’;水既由斗口倒失，流至上利夫地內，地即濕潤，是為得水故名曰‘倒濕’。”^［17］69水倒流入田，看似有利于上利夫，仔細想來，實則百害而無一利。下利夫查驗倒失，會以偷澆、截霸之名義訛賴上利夫，倘若上利夫順受、認罪受罰，則為了事;如駁查不服，不如下利夫之意，便會因水與訟，背負截霸水程、偷澆田畝等誣控陷害^［17］70。

（二）傳統水利秩序解體的影響因素

傳統水利秩序的失衡，并非單一因素所引發，而是自然環境變化、人口增殖、傳統鄉村社會衰落及時局動蕩等多種因素交相作用的結果。

首先，是關中地區自然環境特征及近代以來頻仍的自然災害所決定。關中地區平均海拔300至800米^［18］，屬于暖溫帶半干旱、半濕潤氣候，春旱、夏秋連旱較為普遍^［19］6，全年降雨多集中在7、8、9三個月。據西安氣象站收集統計1932-1936年間的降雨情況顯示^［20］，關中地區降水年際變化大，年內降水分布不均，降水多集中于夏季，以暴雨形式降落^［19］27。據涇河流量統計，1931年涇河最大流量為每秒2 900立方公尺，最小僅為每秒9立方公尺^［21］36。這一自然環境特征極易引發洪澇災害，加速水土流失，進而造成河道壅塞和農渠破壞。此外，自然災害的頻發也動搖了孕育水利秩序的鄉土社會。據統計，清至民國300年間關中地區共有149個旱災發生年，平均2.05年即有1個旱災年，基本上是2年1旱;水災發生年則有203個，平均151年即有一個水災年，可以說是3年2澇^［22］。其中，最嚴重的當屬1928年到1931年的大旱災，災害遍及80余縣，關中平原赤地千里，餓殍遍野，十室九空。南京國民政府西北災情視察團報告：“陜西全省九十二縣，無處非災區”，西安近郊“田黍枯萎，焦如火焚，高低尺余，收獲不足一成，棉花亦然。居民十室十空，板房售賣者十之四五，樹皮果實，早經采罄，現食糠秕土粉，災民遍野，日有餓斃?！?sup>［23^］據不完全資料統計，全省因災致死者超250萬人有余^［24］29。災害頻仍，加速了鄉村社會的衰落，亦在一定程度上也加劇了傳統水利秩序的瓦解。

其次，是明清以來持續的人口增長及其帶來的過度開發所導致。明清時期，隨著高產糧食作物的推廣和農田開墾規模的擴大，全國人口總量呈現出持續上升的趨勢，陜西地區的人口也顯著增加。據統計，洪武二十六年（1393年），陜西總人口約180萬人;清康熙二十四年（1685年），全省人口增長至673萬人左右;到道光三十年（1850年），人口數量達到頂峰，超過1 200萬人^［25］。同時，明清時期，受經濟、政治以及人口壓力等多重因素的影響，勞動力出現了從人口密集的東南沿海地區向相對稀疏的內地遷移的現象。這一遷移不僅緩解了人口輸出區的壓力，同時也在一定程度上加大了遷入地區的開發廣度，催生了較為普遍的“向山要地”的開發新潮^［26］。例如，19世紀初，陜西華州地區還是“南山崇崗疊嶂，居民稀少”，然而，數十年后，這里卻“川廣游民沓來紛至，漸成五方雜處之居，其人租山墾地，播種包谷，伐木砍柴，焚燒木炭”^［27］31a，景象大為改觀。同樣在周至、洋縣的交界處，以往這里老林密布，樹木叢生，人跡罕至，但“自招川楚客民種地，近年各省人俱有，凡深山密菁有土之處皆開墾”^{［27］11a-11b}，已無余地可剩。各地移民的遷入耕墾，一方面促進了秦嶺山區社會經濟的快速發展。如戶縣澇峪山，很快成為了當時的木材貿易中心，秦嶺韓城、合陽做廂販木者多匯聚于此^{［28］卷2，2b}。周至、洋縣一代，在開發農業的同時，又拓展了伐木、販木和鐵廠等產業^{［27］11a-11b}。但另一方面，人口的快速增長和過度的土地開墾也對秦嶺的自然環境造成了極大的破壞。據歷史資料記載，到清朝中葉時，秦嶺地區已經出現了土壤貧瘠、山坡裸露的景象。森林植被的嚴重破壞，使得山林的水源涵養功能大幅下降，進而加劇了水土流失問題，河流中的泥沙含量顯著增加，這給河堤和堰渠帶來了極大的壓力和負擔。例如，乾隆年間以前，南山地區深林密布，溪水清澈見底，山下居民多依賴其自然資源為生，然而，隨著開墾活動的日益頻繁，山林逐漸被開墾為田地，一旦雨水來臨，泥沙便隨水流夾帶而下，導致渠堰易于淤塞^{［29］卷57，12b-13a}?！懊糠晔钣?，水挾沙石而下，漂沒人畜田廬，平地嚴成澤國?！?sup>［29^{］卷199，1b}頻繁的水旱災害，影響關中平原的農業生產發展，同時也沖擊了傳統社會的用水秩序。岳翰屏在《清峪河各渠始末記》中記錄，“近又有湖廣人入北山務農者，凡遇溝水、泉水入河者，莫不截以務稻田。故河水減量，即雨水適宜，被湖廣人截以務稻，水量亦即甚微，況天道亢旱，下游四渠還能用水乎？”^［17］78客民錯居，私自開墾，筑堤截水，仰灌高地以植稻，截奪了本不甚宏冶河水，致使下游各渠水地無水，猶如石田^［17］119。

最后，社會動蕩和自然災害的交織影響是造成傳統水利秩序崩潰的最為主要的影響因素。晚清民國時期，內外交困，全國政局動蕩不安，戰亂頻仍，地方政權更迭無常，陜西軍政長官在20年間便更換了15位。這種動蕩的時局對傳統鄉村社會秩序帶來了巨大沖擊，破壞了傳統水利秩序孕育和維系的社會土壤。加之軍閥割據時期，地方軍閥為了擴充軍費、鞏固統治，多致力于強化稅收，采取竭澤而漁的手段橫征暴斂，而對于本就衰落的水利設施，卻無暇顧及，更不會去維護。社會動蕩，食不果腹，鄉村社會進一步衰敗，民間社會基層水利組織已無力進行水利自治。同時，時局的動蕩加劇了環境惡化和自然災害的影響，使得水利設施進一步凋敝，各種因素相互影響，陷入惡性循環。因此，到了清末民初，關中水利的衰落已成為歷史的必然^［30］。

二、近代水利新秩序的構建

民國時期，為了恢復鄉村經濟發展、穩定社會秩序，建立和推行契合時代訴求的水利新秩序迫在眉睫。在近代關中水利秩序的變遷歷程中，陜西省地方政府及以李儀祉為代表的熱心水利的地方人士，積極借鑒西方水利法規，同時深入汲取地方傳統文化中的治水理念與管理方法。通過修建近代化的水利設施，探索構建以法律為核心的水利規范體系，以及嘗試搭建科層制的水利組織架構等一系列舉措，為構建法治化和科學管理的近代水利新秩序進行了積極的探索與實踐。

（一）初步形成以法律為中心的水利規范

水利秩序近代化的轉型與法律近代化緊密相關，其目標是以水利法為核心，構建一套完整的水利法制體系，實現水利秩序的法制化。清末，西方科學技術和法律制度的傳入，促使統治者關注西方水利科學。宣統年間，雖有籌建水利研究所和學習西方技術的提議，但未及實踐清王朝即覆滅^［31］。民國時期，西方依法治水的理念有了進一步的傳播，理性與科學的治水邏輯逐漸被納入國家發展的日程之中。

水利新秩序的構建離不開官方的主導，關鍵是相關法律體系的形成。正如李儀祉先生所言，欲求水量配劑均勻，灌溉面積之廣大，田間效用之更佳，人民經濟之富裕，各項工程之永久，須締構一完善有力之組織以推行之，此項工程，非由官力為之不可^［32］。“水利事業，紛紜萬端，法規不善，由釀弊害?！?sup>［33^］民國建立之初，軍閥割據，法律混亂，全國性統一的水利法久付闕如，首部國家水利大法直至1942年7月才完成修訂。此前水利事務的治理主要依靠地方政府制定的臨時法規和民間習慣進行管理。在這一過程中，陜西在李儀祉的積極推動下，取得了可圈可點的進展。據不完全統計，20世紀20年代至40年代，陜西省政府水利相關的立法高達30余項，內容涉及防汛、抗旱、組織、管理、施工、經費等諸多方面^{［24］577-578}。其中，代表性的法規有：《陜西各縣興辦水利通則》《陜西省水利通則》《陜西省水利局暫行組織規程》，等等。《陜西省水利通則》頒布于民國二十一年（1932年），比國民政府《水利法》早10年。《通則》設總則、用水權之得失變更、用水之限制、防災、獎懲、附則6章共41條，對水資源權屬、建設、使用、防治及違法處罰等方面都做了詳細規定。次年，陜西省政府又相繼頒發了《陜西省水利事業注冊暫行章程》和《陜西省水利事業注冊暫行章程實施細則》，計劃以主要河流為綱，次要河流為目，劃分全省水利區，規定舉辦水利事業，須呈書申請注冊領證，方可取得用水權。省政府早在民國十三年（1924年）就對傳統水利設施做了統計立案，要求各縣知事“將境內舊有民開之渠堰、斗口、橙槽、閘以及河堰退水槽渠、……一律詳確查明，分別呈報（?。┧志至浮?sup>［24 ^］575。此舉為后續水權確立和依法治水奠定了一定的基礎。

確定用水權，是解決水利糾紛的根本方法，也是依法治水的關鍵。水權注冊認證，不僅可以“防杜爭端，調勻水量起見”，也利于管理日常用水及處理相關水利糾紛，讓“強梁者無從爭水，良懦者不至向隅”^［34］。確定用水權之實施過程，“首為清丈地畝，次乃舉行登記注冊，以后農民用水及繳納水費，即均以清丈注冊圖表為標準”^［35］。清丈及注冊地畝，明了各村鎮農田分布實情，“則農民間之一切爭執，均可按圖索驥，久之，則可化于無形”^［36］。憑證用水一舉數得，不僅“庶免攘奪之風，……收偷漏之弊”，亦是“將來清理糧賦之嚆矢也”^［37］344。

整體上看，民國時期陜西省政府通過頒布一系列水利法規為近代水利的建設、開發和管理提供了法律依據，以確定水權的方式向民眾普及了近代化的用水規則和水利秩序，總體上初步確立了以法律為中心的水利使用規范。

（二）修建近代化的水利設施

關中近代化水利事業的建設與發展，離不開李儀祉的卓越貢獻與積極探索。李儀祉，陜西蒲城人，是我國近代著名的水利科學家，也是近代陜西水利事業發展中最具關鍵性和代表性的人物。他青年時期留學德國學習土木工程，回國后在時任陜西省水利局局長郭希仁的勸導下，為重振關中水利，繼續留德深造，攻習水利專業。1922年，李儀祉回陜出任水利局局長，積極推進引涇預備工程。但因當時時局動蕩，民生凋敝，地方軍閥無視水利與農業建設，引涇工程籌劃被迫中止。直至1930年，楊虎城任陜西省主席，特邀李儀祉回陜主持引涇工程。經過兩年的緊張建設，第一期引涇工程于1932年6月完工，命名為“涇惠渠”。此后，在其主持規劃下，關中地區又相繼修建了渭惠渠、洛惠渠等一系列灌溉引水工程，這一系列工程標志著陜西開始采用近代化科學技術進行灌區建設，同時也成為了民國時期全國灌溉工程的典范。

“關中八惠”灌溉工程在建設過程中采用新技術和新材料。以“涇惠渠”為例，在其修筑過程中不僅利用火力發電進行照明，炸藥爆破開山鑿石，還首次將氣壓機用于灌溉工程修建^［38］。新技術的使用極大地改善了施工條件，提高了施工效率。材料方面，涇惠渠大壩的閘門選用鋼板作為主要材質，其內部結構以亂石排齊并用灰漿灌縫，外層則澆筑了厚達一米的混凝土^［24］248。所筑的渠首大壩不僅堅固，還增建了節制閘和退水閘，增強了渠首的控制和調節能力。此外，各個閘門均安裝了機械啟閉設施，提升了渠系工程的運行效率和管理水平^{［21］308-309}。這些采用新技術和新材料的近代化水利設施有效地存儲、調節和分流了洪水，減少洪峰流量，降低了洪水對關中地區的威脅，同時，還提高了灌區水資源的利用效率，增加了農田的灌溉面積。單從涇惠渠灌區來看，清乾隆年間引涇灌溉衰落，不得已“拒涇引泉”，灌溉面積僅有2萬多畝，等到1933年涇惠渠一期工程完工后，清丈灌溉地畝，可灌面積已增至59萬余畝^［39］?？傊O施的修建，為探索和實踐水利新秩序提供了較為完備的設施基礎。

（三）嘗試搭建科層制的水利組織架構

科層制水利組織架構的嘗試搭建是近代關中水利新秩序構建的又一重要舉措。這里的科層制水利組織架構有別于中國傳統社會的官僚體制，指的是“依職能和職位進行分工和分層，以規則為管理主體的組織體系和管理方式”^［40］。它既是一種組織結構，又是一種管理方式。在中國傳統社會，政府職能萬法合一，省縣行政單位并未有完善的水利機構，水事管理多由省或縣部門官員兼管，地方鄉村水務則以民間基層組織進行自治管理為主。地方政府僅行宏觀調控之職。晚清民國以來，國家權力下行，科層制水利組織機構逐步搭建起來，為近代化水利秩序的實施完善了組織架構。此處的科層制組織架構指建立等級制的合法化、理性化與專業化水利行政管理體制。

民國成立之初，水利事宜由內務和農商兩部協同管理。民國三年（1914年）設全國水利局，水利事項由內務、農商兩部與全國水利局協商辦理。民國十六年（1927年）水利事項一分為四管制，水災防御屬內政部，水利建設屬內政委員會，農田水利屬實業部，河道疏浚屬交通部。后因職權分散，系統紊亂，遂頒布統一水利行政及事業辦法綱要暨統一水利行政事業進行辦法，以全國經濟委員會為全國水利總機關，各部會有關水利事項之執掌，統歸全國經濟委員會辦理，水利行政乃告統一^{［41］340-341}。水利行政統一后，各省水利行政由建設廳主管，各縣水利行政由縣政府主管，受中央水利總機關指揮監督^{［41］345-346}。

陜西水利分局最早成立于民國五年（1916年），南京國民政府成立后，歸并建設廳，民國十七年（1928年）改為陜西省水利局，直屬省建設廳^{［24］288-289}。省水利局內設總務、水工、水政三科及會計、統計、稽核、人事、技術五室，直屬機構有各惠渠管理局、水文水位站、省氣象所等34個單位^［24］629。水利局掌理事務可概括為五項：（1）興辦各項水利工程;（2）管理已建成水利工程;（3）處理非民事訴訟的水利爭議;（4）調查研究全省水文;（5）協助民辦水利事業^［42］214。省水利局的轄權效力得到了集中授予，直達小型灌溉系統。各惠渠管理局（處）則依法令負責水利工程維護、完善配套、灌溉配水、防汛和水費征管等事務，總體上建立了較為專業與理性的水利管理制度。

此時水利管理實現了專業化的分工，不同部門職能相異，如水工科負責處理水利糾紛和督飭各縣農田水利改善，而水政科則掌管水利工程的勘查、測量與實施^［42］215。此外，水利事務也遵循了等級制和法制化的管理原則，低等級的組織受到高一級組織的控制和監督^［43］，如省水利局對各縣市行政長官執行水利行政事務擁有指揮監督之權^［42］229，若縣市發生水利糾紛無法處理，可依法上訴至省水利局進行調解。從整體上看，已經初步形成了以陜西省政府、省水利局為核心，各縣區政府和各渠管理局（處）為次級中心的科層制組織管理架構。

三、關中近代水利新秩序的基本特征

經過20世紀20年代至40年代的建設，陜西關中地區初步建立了一個近代化的水利組織架構和管理體系。該體系在省政府和縣政府的領導下，以陜西省政府、省水利局為中心，各縣區政府和各渠管理局（處）為次中心，圍繞各干、支渠和村域進行水利自治活動。關中近代水利秩序的推行并非是在徹底完成秩序構建后才展開的，而是在構筑的同時邊實踐邊汲取經驗。整體而言，關中水利新秩序的運行特征可概括為“一中心兩結合”的模式。即以法律治理作為核心，確保水利事務管理的規范性和有序性，在治理過程中實現專業管理與群眾管理的結合、傳統慣習與現代理念的結合。

（一）以強調法律治理為中心

水利糾紛的有效治理，在鞏固水利秩序、確保其長期穩定運行方面發揮著關鍵作用。陜西灌溉水利自古便享有盛名，但近代來由于水政窳敗，“專管無人，任人民各自為政，平時不知修堰疏渠”^［37］342，以致旱季用水械斗與爭端頻發，聚訟不決。中國傳統社會慎訴訟而重教化，民間糾紛多由鄉紳或族老通過鄉規民約，雜之傳統道德情理進行調解。自行調解不通時，再訟至官府，由官府進行調解或判決。地方官府為維護社會穩定，往往以“息訟”為目的進行調解，但這種方式難以根治矛盾，故糾紛往往持續數代之久。如史料所載的清代渭南安黨渠水利糾紛事件即如此?？滴跄觊g，安黨渠的黨姓與任姓因用水問題滋生糾紛，難以調解，數次被訴至縣府，雖最終在鄉紳和縣府的雙重調解下，依照水冊規章進行勘驗而得以結案，但前后持續七十年之久^［44］。這種調解方式缺乏剛性的制度約束和執行權威性，一旦調解者仗勢偏袒，便容易激化矛盾，加劇糾紛，嚴重者甚至可能引發村落族群之間的大規模械斗。

隨著水利秩序的轉型，關中地區初步構建了以法律治理為中心的近代水利治理體系，水利糾紛的治理進一步專業化和法制化。前文已述，相較于全國性的水利大法，陜西省的地方水利法規制定較早且相對完備。在全國性水法尚未頒布之前，關中地區的水利治理已經能夠做到有法可依。此時，水利事務的治理主要以陜西政府制定的臨時法規——《陜西省水利通則》為準則。考慮到水法體系的完整性、法制觀念的普及和時代背景等情況，近代關中水利糾紛治理多從實際問題出發，以法律治理為中心，結合現實情況進行裁斷，大體能務實解決糾紛，而非達到“息訟”之目的。

例如民國十八年（1929年）藍田縣發生的一起典型的水利糾紛。薛家河村與兀家崖村因華山溝水的使用權產生爭議，薛家河村開渠引水灌田，被兀家崖村指控侵奪水利。兩造訴于縣政府，縣未決，又上訴于建設廳，經建設廳派員會縣調查后判定，華山溝水為兀家崖村所有，天旱時水量有余，準薛家河立字借水。薛家河村不服，經建設廳數次勘察后，判決兀家崖村引澆六成，薛家河等村共引澆四成。隨后兀家崖、薛家河兩村開展拉鋸，互訟于縣政府、省建設廳、省政府、實業部和國民政府行政院。經行政院調取省、縣各卷證明文件，于民國二十三年（1934年）作出判決：華山溝之水為兀家崖村所有，兀家崖村長期引用，天旱時準薛家河等村共引澆五成，兀家崖村不得于荒旱期間種植稻禾。對于兀家崖村種植稻禾與薛家村未經呈準私行開渠引水等行為，按《陜西省水利通則》責判，屬違犯第七、十九條之規定，應分別處以中華民國刑法第十一章決水科罪，及勒令平沒新開渠道^［45］。由上述案例可知，遇到糾紛時，地方水利局會深入糾紛發生地，進行實地勘驗，取得第一手資料。在此基礎上，結合水利法、水利習慣及現實考量，針對具體案件作出具體判決。此外，藍田縣水利糾紛案由縣至省，從省再到國民政府行政院的審查歷程還體現了行政訴愿解決糾紛的特點，側面彰顯了水利糾紛治理的法制化和專業化。

（二）政府專業管理與群眾自主管理相結合

建設是管理的開始，管理是建設的繼續^［24］6。水利設施的管理對于維持水利秩序和實現可持續用水具有重要影響。近代關中傳統水利秩序解體的一個重要原因正是管理不善，導致水利設施日久失修，最終荒廢^［46］。晚清民國時期，“水利事業、堤防、渠堰向無相當管理”，以致“有利則爭訟紛起，無利則任其傾圮”^［35］，最終引發了秩序的混亂。鑒于此，陜西省水利局在近代水利新秩序的構建過程中，在搭建科層制水利組織架構的同時，構筑了專業管理與群眾管理相結合的管理體系。

專業管理與群眾管理相結合是指在省水利局和各縣水利局為主體的官方政府的統一領導下，將干、支渠的基層水務交由地方群眾進行有限度的自治管理?；鶎庸芩M織包括各灌區的水利協會，及其支渠下設的村組管水組織和人員。其中，水利協會的成員多由本地群眾中有威望的人物擔任，干、支渠段照傳統管理習慣設水老、斗設斗長（斗夫）、村設渠保。此架構借鑒了關中傳統水利秩序中的民間慣習，依托地方群眾力量來管理水事，帶有群眾自治色彩，在節約管理成本的同時又提高了管理效用。

與傳統管理模式不同的是，此時基層管理人員均由群眾自主選舉產生，且依照法律條令辦事，受地方政府（水利局）所監督?！扒Ｓ筛髟摯遛r民公舉或輪充之，斗長由該管渠保公舉之，水老由該管段斗長渠保公舉，定后統由管理局加委。在選舉時管理局應派員前往監視，并列表呈報陜西省政府水利局備案。”^［24］674斗夫受管理局指揮，諸凡用水時間及用水多寡，均由管理局書面通知斗夫;如果農民認為斗夫處理不公平，可呈請管理局更換^［47］。水老、斗長等基層管理人員聽從地方水利機關的指揮，沒有國家機關編制，也不享受正式薪金待遇，其報酬由受益群眾籌糧籌款解決。相關資料記載，關中地區各個水老每年籌糧不得超過12市石，斗長不得超過6市石，若因事務繁重，水利局也會酌情支予津貼補助^{［24］289，675}。自主決議、聯合管理是基層水務管理變遷中的顯著特色。即以灌區為單元，由省水利局、地方管理部門及群眾代表聯合組成灌溉委員會、聯席會議和水利協會等形式，對基層水利事務進行多方商議討論，協調行動。省水利管理局每年召開水老、斗夫會議一次或兩次，由省水利局派員分赴各渠管理局指導進行，討論研究各渠灌溉管理等事宜^［33］。同時，以水老為代表的協助基層行水人員對地方水政機關也享有建議權和監督權。他們可以參與各項章程的修訂，也可以與管理局討論農業的改進與灌溉耕作技術，還有向水利局或管理局提出失職督察的權力^［24］675。整體上看，陜西地區的水利管理日趨系統化和規范化。

（三）傳統與現代有機結合

傳統與現代相結合的治理理念是近代關中水利新秩序推行過程中的另一顯著特征，這一理念貫穿于水利新秩序構建的始終，體現在技術、制度和管理等各個層面。

首先，在技術層面，“關中八惠”等近代化水利工程在建設過程中，不僅采用了新技術，還大量借鑒和沿用了傳統的水利技術。例如，“涇惠渠”的攔河堰選址，就選定在老龍王廟上游的廣惠舊渠口之上，同時其渠道也沿用了舊石渠的路線^{［21］308-309}。在分水的干支渠和斗門設計上，更是與傳統鄭白、豐利等渠系的設計相近，體現了傳統與現代的有機結合。

其次，在制度層面，近代關中地區通過建立專管水利機構和制定相關成文法規，初步構建了近代化、科學化的水利管理制度體系。在此基礎上，該體系借鑒吸收了許多傳統水利秩序中的非正式制度。在實際治理過程中，正式制度與非正式制度相互結合，互為補充。例如，在遇到用水糾紛時，通常會先按照各堰的古規舊例進行處理，然后再參考法令條文和現實具體情形，秉公進行裁決^［37］344。

最后，在管理層面，近代關中水利新秩序嘗試搭建科層制的水利組織架構，初步實現了水利的理性化、專業化管理。與此同時，該秩序還吸納了傳統水利管理的基層群眾組織架構和管理方式，具體表現為在干、支渠段依照傳統管理慣習設立水老、斗長（斗夫）以及村級的渠保，充分依托地方群眾力量來參與水利事務的管理。這種專業管理與傳統管理相融合的管理模式，不僅節省了管理成本，一定程度上還提高了行政效率，促進了近代水利新秩序的有效運行。

四、結 語

水利在關中地區的農業和經濟發展中扮演著至關重要的角色。在傳統社會，關中地區高度重視水利建設與管理，形成了發達的水利網絡體系和獨特的水利秩序。這一傳統水利秩序的構建，不僅促進了關中地區的農田水利建設和農業發展，還有效助力了地方社會治理，是關中基本經濟區發展的重要保障之一。

近代以來，傳統水利秩序逐漸衰落解體，建立和推行契合時代訴求的水利新秩序迫在眉睫。在此背景下，以李儀祉為代表的愛國人士，在地方政府的支持下，聯合社會各界，通過興建近代化的水利設施、完善水利法律體系和搭建科層制的水利管理組織，對近代化水利新秩序進行了積極的探索與實踐。然而，由于受時局環境的制約，直至民國結束，關中地區仍未能構建起一套完整且行之有效的水利秩序新體系，也未能徹底改變水利使用與治理混亂的社會現實。新中國建立后，這一情況得到了顯著的改善與糾正。在黨和政府的高度重視以及穩定環境的支持下，關中地區成立了具備更強行動力和執行力的水利組織機構，掀起了一股水利建設的高潮，成功建設了一大批大型水利設施和灌區。與此同時，水資源的使用和管理也變得更加科學和公平，更為貼近人民群眾的實際需求，逐步建立起了一套現代化的水利管理體系和秩序。

在水利新秩序的探索過程中，可以發現，注重傳統與現代的結合是一項頗為有益的嘗試。充分利用傳統文化中的非正式制度，有利于水利秩序的構建和基層社會的治理。因此，調試傳統與現代、正式制度與非正式制度之間的關系，或是我們理解和探尋中國式現代化治理的重要切入點與關鍵途徑。

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Disintegration and Reconstruction：The Change of Water Conservancy Order in Modern Guanzhong Region

WANG Jiabao，ZHU Hongbin

（Institute of Chinese Agricultural History and Culture/Key Laboratory of Traditional Agricultural Heritage ofMinistry of Agriculture and Rural Affairs，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Water conservancy order is a kind of social order and norm formed around the development，utilization and management of water resources.It contains laws，policies and local social culture，and is the logical expression of water conservancy management.In the traditional society，the unique water resource environment and historical economic status of Guanzhong region make this region attach great importance to the development and utilization of water resources，and form a rather developed water conservancy network system and effective water conservancy order.In the late Qing Dynasty and the early Republic of China，the traditional water conservancy order in Guanzhong area gradually declined and disintegrated due to the intermingled influence of multiple factors such as the change of natural environment，the increase of population，the decline of traditional rural society and the turbulence of the current situation.The local government of Shaanxi Province learned from the western water conservancy laws and regulations，absorbed the water control ideas and management methods from the local traditional culture， and explored the construction of a new modern water conservancy order with the legal system as the center，the cooperation between the government and the people and the scientific management as the characteristics，which promoted the agricultural development and rural social and economic recovery in Guanzhong region to a certain extent.The construction of the new water conservancy order in Guanzhong is an important attempt for China to move from traditional water conservancy management to modern water conservancy management，and the experience and lessons may provide useful historical enlightenment for water conservancy management and grassroots social governance.

Keywords：Modern times;Guanzhong area;water resources;water conservancy order;water conservancy management

（責任編輯：馬欣榮）