區縣級投融資國企建設存在的問題及對策

摘要：伴隨著我國社會經濟的飛速發展，社會主義市場經濟體制進一步完善。為適應市場競爭，推動國有企業的轉型升級，政府投資規模不斷擴大，需要大量的資金支持。但區縣級政府資金能力有限，傳統投融資模式已經難以適應當今發展需求。需要推動投融資國企的轉型升級，利用市場化手段多種渠道，整合優質資源，緩解地方政府資金問題，確保國有企業在市場中的政策改革能夠全面落實。基于此，文章以廣東省惠州市惠城區為例，首先說明了區縣級投融資國企建設存在的問題，并進一步提出了相應的措施。

關鍵詞：區縣級；投融資國企；國企建設

一、引言

推動國有企業改革，不僅是當前市場發展的必然需求，也是推動地方經濟發展的重要手段。當前國有企業資金來源主要為地方政府的投融資平臺。區縣級政府經濟總量相對較小，財政能力薄弱，且市場主體發育不完善，國有企業規模有限，投融資來源單一，一定程度上阻礙了國有企業改革的推進，不利于區縣經濟發展。區縣級政府應當立足于實際，加快投融資國企轉型，提升國有企業投融資能力。文章對此進行了初步的探索與研究。

二、區縣級投融資國企建設存在的問題

（一）地方債務風險較高

投融資平臺能夠為地方建設和國有企業改革籌備資金，是區縣級政府實施投融資的主要渠道。但與此同時，投融資平臺也可能造成較高的地方債務風險。整體來看，當下利用區縣級投融資平臺的企業中，很多涉及基礎建設行業。與企業行業相比，基礎建設初期投入資金多，同時資金回收速度緩慢，不利于投融資正常運作。實踐中，出現部分區縣級政府為該類型企業擔保的情況，存在著較高的違法違規風險。近年來，相關法律的出臺斷絕了地方政府承擔企業融資擔保的可能，對企業自身的債務償還能力提出了更高要求。但現今部分承接投融資平臺資金的企業規模有限，從銀行等商業機構獲取資金的可能性較低，甚至難以滿足國家規定標準。區縣級投融資平臺轉型已成為當務之急。

（二）國有企業市場競爭壓力巨大

在市場不斷推進信息化、工業化的今天，部分國有企業在創新改革方面存在滯后性，已經難以滿足市場需求，深化國有企業改革成為必然。區縣級國有企業投融資過程中存在行政過度干預現象，導致國有企業資本配置效率較低，影響了國有企業的管理質量。例如惠州市惠城區涉及投融資企業中，很多企業獲取資金的渠道仍集中于傳統的政府財政補助、獲取商業銀行支持等方式，企業融資債券、專項投資資金等新型投融資方式參與較少，整體資金來源渠道有限。同時，國有企業自身特征導致其投融資受到政府、市場、自身能力等多因素影響，一定程度上阻礙了投融資來源的多樣化。地方政府投融資平臺建設作為國企改革的重要環節，為推進國有企業的轉型升級，順應市場經濟改革發展的要求，區縣級政府應當重視投融資國企轉型，明確投融資國企的市場定位，并充分發揮其監督管理機制，實現資金的最優最高效配置，進而完善國有企業管理機制，解決國有企業市場經濟風險問題。

（三）投融資國企難以可持續發展

投融資國企是區縣地方經濟建設發展的重要助推力量。但當下部分區縣級投融資國企運作中仍存在結構不合理、投資決策不科學等問題，難以確保平臺可持續發展。例如，部分承擔公共建設的建筑企業，往往多個工程項目同時開展，資金使用緊張，為了確保工程正常施工，需要通過投融資國企進行融資。但其承擔的部分工程項目結款速度緩慢，而且最終工程結款盈利有限，公司現金流較少，導致其難以及時歸還資金，導致投融資國企出現大量負債。同時，當下部分區縣級企業未能充分整合，各公司并不具備完整的產業鏈和有效的現金流，創造的經濟效益相對較低，在企業融資中無法發揮自身優勢，埋下了經濟風險隱患。區縣級政府應當科學控制國有企業經營發展模式，通過合理優化整合，推動投融資國企的轉型升級。

三、區縣級投融資國企建設的有效對策

（一）整合優勢資源，提升國企投融資能力

投融資平臺自身能力是未來區縣級投融資國企發展的關鍵。政府部門需要意識到市場的重要作用，從市場經濟需求入手，合理整合現有國有企業優勢資源，進一步提升其投融資能力，推動發展決策。

第一，區縣級政府需要重視現有企業資源的整合。例如惠州市惠城區實踐中，依據區域劃分，將現有涉及投融資企業整合，各區域形成一家平臺型企業，負責區域內項目開發建設。同時設置區級發展投資公司，承擔整體整合規劃工作，確保能夠全面展現投融資國企的自身規模、金融能力、資金狀況等，提升金融機構等市場主體對其認可度，增強其投融資意愿。同時，將除投融資平臺企業外的全部國有企業，從經營類型方面分類為經營性、公益性、政策性、資產管理性等，便于采取針對性管理措施。第二，區縣級政府需要推動投融資項目的整合，提升投融資運作能力。實踐中，區縣政府需要立足于當前宏觀調控的信貸政策，并強化與金融機構等市場投融資主體的溝通，了解其投融資需求，在現有國有企業投融資項目中選擇滿足需求的項目，整合為投融資項目資源庫，實現整體運作，科學高效融資。例如，惠州市惠城區實踐中，區政府主動聘請投融資知識能力優異的專業人才，全面梳理現有投融資平臺、項目、土地、資產，借助企業資源的整合形成“1+x”式投融資綜合運營平臺。將區級發展投資公司作為管理母公司，全面管理本地國有企業的土地、資產國有經營企業股權，并維持以往公司性質、管理部門、使用單位。在各區域平臺企業的基礎上，結合實際拓展投資礦業公司、市政公用公司、交通發展子公司，提升投融資吸引力。第三，需要吸引其他市場主體、社會資本等參與國有企業投融資之中，以多元投融資主體推動國有企業發展。惠州市惠城區實踐中，依托“1+x”式投融資平臺，通過向區級發展投資公司投資的方式，對各子公司注入資本金，完成子公司投資。子公司也可依據自身經營需求，經區政府批準后自行融資。同時，區級發展投資公司與子公司間、各子公司間能夠提供信用擔保，進一步提升國有企業投融資能力。此外，有能力的區縣級政府還可以以國有企業為載體，發行企業債券、拓寬投資渠道，提升投融資力度。第四，區縣級政府需要不斷盤活存量，放大和吸引增量，充分利用國有資本力量集中、部署科學的優勢，將投融資與國有企業生產經營結合，進一步提升國有企業抵御風險的能力。

（二）結合市場導向與社會責任，強化債務風險管理

當下部分國有企業資金回收周期較長，導致投融資企業資金不足，不僅影響其全面發展，還會引發區縣級政府的債務風險。國有企業深化改革的背景下，區縣級政府應當堅持市場導向與社會責任相結合的運營原則，強化債務風險管理。

第一，需要實現政府債務的統一管理，強化債務監測預警工作。首先，需要注重投融資國企的信息公開。區縣級政府可以設置投融資管理機構，常態化跟蹤監督投融資平臺活動，承擔制定具體投融資運作計劃，解決投融資平臺運行發展過程中問題的職責。實踐中，可以歸集以往分散的區縣政府債務，實現債務統一借用、統一管理、統一歸還，杜絕未經批準的直接對外舉債。其次，需重視對債務的監督和管理，建立良好的債權聯系制度。實踐中，區縣級政府需要立足于國家相關法律法規，結合本地區實際，對“政府購買服務”范圍、支付方式等存在爭議的概念進行清晰定位，明確和規范操作模式，確保財務數據的真實性、合規性和可靠性。還需要依托于投融資管理機構的債務統計、債務歸還分析、債務風險預測分析工作，重點針對投融資規模較大，市場競爭力強，或社會公益性質突出的企業，進行系統整理和評估工作。及時發現融投資平臺經營中可能存在的高杠桿、現金流指標不達標、融資需求以及流動性有限等問題，并針對性健全債務和貸款互動機制，合理優化區縣政府債務期限結構，進而打通融資渠道，確保每年債務還款均衡，規避高峰期還款帶來的流動性風險，保證財產安全，為后續還本付息打下良好的基礎。

第二，需要優化政府債務結構，積極推動短期舉債向長期債務轉型。首先，需要科學確定地方政府債務規模。實踐中，需要由區縣政府結合本地實際，擬定債務計劃，經人大常委會審議批準后，還需綜合歷年基礎設施建設、國有企業經營總資金量，以及具體債務期限結構的利率水平，測算區縣整體債務規模，明確政府債務合同總量。其次，需要妥善處理存量債務，政府需要主動關注投融資企業可能存在的債務風險，并在投融資項目開始前，推進風險預處理和債務審計等前期工作，明確可能面對的制度風險和地區風險等，從而對其發展產生負面的影響。投融資項目進行中，需密切關注金融機構與企業之間的資金流量，理清債務關系，規劃償債資金來源，并在債務計劃的指導下，優化債務償還模式，進而科學、合理指導區縣政府融資，始終將債務風險控制在能承擔范圍之內，并確保國企經營過程中有著充足、穩定的資金支持。

第三，需要形成完善的政府債務償還機制。實踐中，區縣級政府需要重視地方債務償還儲備系統的建設，可以設置專項財政性資金，以舉債國有企業的自有資金和其經營收益作為專項資金來源，并在統一計劃下，整體調度資金，保障債務應償盡償，有效避免當地方政府負債總量下降后可能出現的系統金融風險，也能夠規避區域經濟波動導致的系統性金融危機，提升政府投融資聲譽，為日后國企投融資平臺建設發展創造出良好的發展空間。

（三）建構多樣融資系統，尋求多途徑資金來源

以往區縣級國企投融資項目資金來源以政府撥款為主，融資結構較為單一，面臨著較大風險。區縣級政府需要不斷尋求多途徑資金來源，豐富融資系統。

第一，區縣級政府主動行動，挖掘國有企業項目的市場價值，自主拓展融資渠道，獲得多樣資金支持。同時，公益性建設項目關系到國計民生，也有利于擴大國家的內需，能夠得到上級政府支持。區縣級政府可以針對性發行專項債券，為市政建設、交通發展等項目提供有力的融資保證。

第二，需要運作好項目融資，在資源整合、“1+x”式投融資國企的基礎上，注重資產的商業化運作。例如，資產的整體打包轉讓等方式能夠充分發揮“1+x”式投融資國企的優勢，實現有效籌資。此外，還需要探索項目設施的深度開發，經營權、廣告權轉讓，有能力的區縣級政府還可引入PPP、TOT、ABS 等多渠道融資模式，積極吸引社會資本參與國企建設、公共服務之中，切實減輕政府的財政壓力，也能夠與社會資本共同承擔項目投資風險，在激發平臺公司投資的主動性，提高平臺融資效率等方面均發揮著不可忽視的作用。

第三，可以針對項目設置專項投資基金，實現循環式的投資。從本質來看，專項投資資金是資產的證券化表現，與區縣級國企投融資平臺面對主要服務對象的資產總量大特征相契合，能夠將產業結合和投資融資相結合，滿足基礎設施建設、交通建設、區域開發等行業的資金需求。實踐中，區縣級政府、相關職能部門需要明晰接受投融資國企的產業，結合年度債務計劃，擬定科學的資金引入策略，并積極向社會融資機構尋求資金支持，主動向有一定實力和資金募集能力的平臺進行投融資推介。通過運用股權或者債券融資等方式，充實專項投資資金，更好地發揮投融資國企意義。

第四，需要合理運用債券市場融資工具。國企投融資平臺可以引入多樣公司債券，例如由北交所、上交所、深交所牽頭的公司債券項目、由交易商協會主導的中期，短期，超短期融資債券等。還可以借助滬、深兩市形成的私募債券，吸引社會資金，滿足區縣級國企發展需求。

（四）激勵機制和約束機制，深化企業管理體系

在深化國有企業改革的今天，區縣級政府投融資平臺的經營和管理也應主動革新，滿足新時代國有企業經營的要求。政府部門需要從激勵和約束兩方面入手，深化平臺管理體系，為投融資平臺賦予新的活力。

區縣級政府需要注重權利和責任的明確。政府投融資平臺相關風險較大，涉及環節較多，需要借助嚴格的權責管理，助力地方市場經濟的發展。明確的權責制度能夠規范管理企業責任人的工作行為，提升整體工作效率。第一，區縣級政府需要主動轉變自身職能，意識到自身承擔的投融資企業出資者、直接管理者、領導者等多種角色，如直接參與企業運作，會導致投融資企業難以真正適應當下市場環境需求。需要明確政府與國企的邊界，使其以獨立法人的身份自主運營，降低國有企業經營中行政管理的束縛，充分利用市場經濟導向作用和規范的管理、調控措施，強化投融資國企的市場主體地位，為投融資渠道的拓展和企業的高效運作打下堅實基礎。第二，需要構建科學系統的企業法人治理結構，設置董事會、監事會、經營團隊，形成層級化的管理體系，將具體業務項目對應專職責任人。第三，需要重視提升投融資主體經濟實力。首先，區縣級政府需賦予其足夠的自主權，不應當干涉投資企業的運作，鼓勵其著眼于市場競爭，立足于市場需求，在相關事務運行上做出獨立、科學的決策，更好地為國企發展和本地經濟建設助力。

需要將以往地方政府掌控的有形資產、無形資產劃撥給投融資國企，以實現資產的統一管理和整體運營，提升平臺企業的經營穩定性，消除風險因素，進而增強其獲取投融資的能力。

（五）建立內控和人才機制，確保平臺效果

有效的風險管控和人才管理能夠進一步提升投融資國企的效果，區縣級政府需要主動行動。第一，應確立內部風險管控機制，及時、有效發現投融資國企運作中存在的債務風險，并采取有效管控措施。實踐中，需要從投融資企業內部做起。設置專職的內控部門，并聘請專業人員，落實項目控制的全過程管理工作，確保投融資國企始終具有充足的資本基礎，維護平臺的行業價值和社會聲譽。對于新開發的項目，一方面需發揮投融資企業的自身內控機制，立足于自身整體債務水平和資產總量，設置科學合理的債務規模、債務依存度、負債率等，一方面依靠投融資國企管理機構，總體把控企業債務，絕對不能超過紅線，控制舉債規模在政府財力承受范圍之內，確保項目收支均衡，推動區縣級國企可持續發展。第二，需注重構建科學的人員管理體系。與其他社會投融資機構相比，區縣級國企投融資平臺需要工作人員不僅具備較高的專業素養，還應對投融資行業發展方向、區縣級國企的運作方式等具有一定認知。針對傳統國企投融資平臺工作人員存在的問題，區縣級政府首先需要把好人才關，引入公開招聘和競爭上崗等選人用人的方式，也可以和專業咨詢公司合作，打造一支專業知識深厚，專業能力優秀的人才隊伍，保證投融資企業的轉型發展。其次，還需注重人才的培養和教育，針對區縣級國企發展需求、投融資國企內外部環境變化等，及時調整優化人才教育方向和人才引入規劃。此外，區縣級政府需要完善現有人才管理制度，營造和諧穩定又具有良性競爭的工作氛圍。同時構建獎勵懲罰機制，促使平臺企業遵循相關會計規定，獨立進行核算，自負盈虧，并將企業盈虧體現在員工待遇之中，進而激發每一位員工的工作積極性，使其充分發揮自身作用，推動區縣級投融資國企的轉型。

四、結語

綜上所述，在全面推動國有企業改革發展的今天，區縣級投融資國有企業的轉型不僅能夠有效控制地方經濟風險，還能夠引導國有企業適應市場發展環境，助力地方經濟發展，具有不可忽視的應用價值。針對當下投融資建設存在的問題，區縣級政府需要從整合優勢資源，提升國企投融資能力、結合市場導向與社會責任，強化債務風險管理、構建多樣融資系統，尋求多途徑資金來源、激勵機制和約束機制，深化企業管理體系、建立內控和人才機制，確保平臺效果等方面入手，以更好地發揮投融資效用，為推動國家經濟和社會發展作出更大貢獻。

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（作者單位：惠州市惠城區國有資本投資運營有限公司）