“零基預(yù)算”改革，如何從“零”破局？

“零基預(yù)算”改革具有強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。

政府怎么花錢，今年有了新要求。

2025年政府工作報(bào)告明確，要“開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新”。有分析稱，這意味著政府花錢要從“零”開始。

首次被寫入政府工作報(bào)告的“零基預(yù)算”到底是什么？對(duì)政府的“錢袋子”有何影響？

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編制預(yù)算以“零”為基點(diǎn)

所謂零基預(yù)算改革，并非意味著預(yù)算編制完全從“零”開始，指的是調(diào)整財(cái)政資金分配方式，在預(yù)算編制時(shí)不考慮以往預(yù)算安排基數(shù)，而是結(jié)合實(shí)際需求和財(cái)力狀況，對(duì)各項(xiàng)支出逐項(xiàng)審核后，按照輕重緩急安排支出預(yù)算。

比如，改革前，某部門預(yù)算可能基于上年度1億元的基數(shù)進(jìn)行浮動(dòng)。而零基預(yù)算則摒棄此慣例，僅根據(jù)實(shí)際需求編制，不受以往預(yù)算影響。

分析人士指出，零基預(yù)算可提升預(yù)算編制科學(xué)性、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效率，與績效預(yù)算管理協(xié)同增效，打破固化格局的同時(shí)，還能確保資金高效利用，清理無效財(cái)政資金。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授曹堂哲表示，零基預(yù)算改革具有強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。主要目的是通過解決當(dāng)前財(cái)政工作面臨的一些突出問題，推動(dòng)財(cái)政管理的系統(tǒng)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化，從而提高財(cái)政科學(xué)管理水平，更好地服務(wù)于更加積極的財(cái)政政策。

中泰證券研究所政策團(tuán)隊(duì)首席分析師楊暢表示，零基預(yù)算意在打破傳統(tǒng)預(yù)算基數(shù)，反向調(diào)整支出結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，這有助于地方財(cái)政打破基數(shù)依賴，推動(dòng)資金精準(zhǔn)高效配置。

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多地改革初見成效

雖然“零基預(yù)算”寫入政府工作報(bào)告還是首次，但近年來中央和地方已在積極探索零基預(yù)算改革。

2021年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，提到要“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念”。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》也提出要“深化零基預(yù)算改革”。

地方層面，2021年廣西便組織推進(jìn)自治區(qū)本級(jí)零基預(yù)算改革；2022年，安徽發(fā)文提出打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴；2024年，河南鄭州試點(diǎn)開展零基預(yù)算改革，從編制2025年部門預(yù)算起，以“零”為預(yù)算的基點(diǎn)，對(duì)兩千萬元以上的延續(xù)項(xiàng)目和2025年所有新增項(xiàng)目開展預(yù)算評(píng)審。

這些改革已初見成效。廣西在前兩輪零基預(yù)算審核過程中共盤活存量項(xiàng)目支出181億元；2023年，安徽省級(jí)146個(gè)預(yù)算項(xiàng)目數(shù)較上年減少482個(gè)；鄭州此次試點(diǎn)預(yù)算評(píng)審壓減資金初步統(tǒng)計(jì)達(dá)30億元，審減率達(dá)到39%。

今年，更多地方將改革提上日程。廣東全面推進(jìn)零基預(yù)算改革，2025年省級(jí)預(yù)算優(yōu)化調(diào)整專項(xiàng)資金項(xiàng)目112個(gè)，騰出超過100億元資金；山東提出將零基預(yù)算理念貫穿預(yù)算編制全過程，還大力推進(jìn)績效評(píng)價(jià)“末位淘汰制”等創(chuàng)新性改革舉措；江蘇提出推進(jìn)成本預(yù)算績效管理改革等。

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深化零基預(yù)算改革如何發(fā)力？

零基預(yù)算是一場政府理財(cái)方式的深刻變革，通過這般“精打細(xì)算”，政府的“錢袋子”將更加透明、高效，財(cái)政資金將更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，惠及民眾。但在改革過程中，還需要解決科學(xué)性和可持續(xù)性等問題。

曹堂哲表示，深化零基預(yù)算改革，下一步可以在三個(gè)方面發(fā)力：

一是要有系統(tǒng)思維，在全方位上發(fā)力。在政府預(yù)算、財(cái)政支出政策、部門整體和項(xiàng)目層面建立各有側(cè)重又相互銜接的零基預(yù)算體系。

政府預(yù)算層面要建立重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目清單及限額，強(qiáng)化總額管控；財(cái)政支出政策層面要統(tǒng)籌存增量政策，存量政策要加強(qiáng)清理、整合和評(píng)價(jià)，增量政策需評(píng)估財(cái)政可承受力與績效，完善財(cái)政支出政策全周期預(yù)算績效管理；部門層面要強(qiáng)化項(xiàng)目分類保障，按照“政策一職能一任務(wù)”整合項(xiàng)目，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)并強(qiáng)化績效管理；項(xiàng)目層面要健全成本定額等標(biāo)準(zhǔn)體系，完善項(xiàng)目庫與全周期績效管理。

二是要有目標(biāo)導(dǎo)向，在關(guān)鍵舉措上發(fā)力。從破基數(shù)、保重點(diǎn)、促統(tǒng)籌、提績效、核成本、出標(biāo)準(zhǔn)發(fā)力，強(qiáng)化支出政策清理、部門整體零基預(yù)算評(píng)審、跨部門統(tǒng)籌、成本預(yù)算績效分析和支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等舉措，推動(dòng)財(cái)政管理的系統(tǒng)化水平。

三是要有績效理念，在全過程上發(fā)力。將績效理念和方法深度融入預(yù)算管理全過程，以預(yù)算編制為龍頭，用好評(píng)審、評(píng)估、評(píng)價(jià)等財(cái)政管理手段，強(qiáng)化預(yù)算管理鏈條，實(shí)現(xiàn)政策閉環(huán)化、投入多元化、績效全程化等。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒也指出，當(dāng)前國家層面零基預(yù)算框架與評(píng)估機(jī)制尚不完善，下一階段需建立健全項(xiàng)目庫、預(yù)算績效評(píng)價(jià)及反饋等配套制度。（微信公眾號(hào)“國是直通車”）