數字經濟背景下縣域營商環境的構建與優化

摘 要：2023年浙江省錨定“兩個先行”的關鍵點和核心環節，明確提出要全力推進營商環境優化提升“一號改革工程”。這一系列改革舉措為打造優質營商環境提供了根本依據，指明了前行方向。對此，課題組基于“互動治理”理論視角，聚焦臨平區營商環境優化提升相關改革措施。分析發現，臨平區在產業生態、企業引育、增值化改革和文化引領等方面仍有較大提升空間，主要體現為互動意向有待凝聚、互動工具未有效集成、互動行動缺乏協同等現象。基于此，本文提出以下建議：統一要素，凝聚互動意向；共商共建，集成互動工具；互動嵌入，協同互動行動”等，以期推動縣域打造一流營商環境，助推縣域經濟高質量發展。

關鍵詞：互動治理理論；數字經濟；營商環境；政務服務創新；區域高質量發展；杭州市臨平區

中圖分類號：F127；D630 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2025）04（b）--04

營商環境是對政府與市場關系調整狀態的一種概括[1]。優化營商環境，關鍵在于正確對待政府與市場的關系[2]，形成兩者之間的良好互動[3]，進而促進企業、公眾等市場主體向好發展、經濟體良性運行。根據治理理論，治理是一種由共同目標支持的活動[4]，行動主體的互動性是治理的核心要素，互動是治理的作用途徑。意向、工具、行動三要素共同構成互動治理[5-6]。作為公共治理過程，營商環境的建設主要涉及政府主體，企業、公眾、社會組織和媒體等市場主體這兩大類治理主體。政府的角色邊界、服務效能、市場行動者的參與治理、多方行動者的協作治理等互動合作都深刻作用于營商環境。如何讓市場機制與行政機制在營商環境治理中發揮協同之效，充分調動互動治理三要素，對優化營商環境至關重要。

1 臨平區優化提升營商環境的主要實踐探索

近年來，臨平區高度重視企業的真實訴求和實際感受，不斷通過優化流程提升企業便利度，改善政策和要素環境提升企業感受度，在積極回應企業訴求關切中，破解企業發展的痛點、堵點和難點，多維度合力提升企業的獲得感，不斷增強區域對投資者和經營者的吸引力。

1.1 基礎服務

1.1.1 打造雙向融合的“企業之家”。一是“事項整合+數據融合+資源聚合”，推動涉企服務一站集成。集中涉企事項全面進駐，建立審批協同中心，做到“只進一扇門、辦成所有事”；聯通所有涉企數據高效賦能，打造企業數據中心，打通浙江IRS系統數據，匯集海量政務數據和產業數據，形成主題資源庫，為政策機審校驗、審批協同辦理、企業精準畫像、產業預測預警提供有力支撐；集聚專業服務和區情資源，建設閑置資源共享庫，有效盤活閑置資源。二是“智能速辦+閉環管理”，推動涉企服務提質增效。政策兌付全量網辦，通過系統比對、自動校驗、匹配驗算等方式重塑兌付流程，實現兌付申請、審批、打款全流程線上辦理；審批事項極簡辦理，推出并深化企業開辦等“企業一件事”；企業訴求閉環處置，線上設置全閉環流程，建立問題處理“135”工作及分級協調機制，線下組團式開展企業走訪活動，以領導包干、辦結銷號等方式，推進重難點問題高效突破。

1.1.2 提供“全周期”的項目服務。一是審批驗收提速提效，重塑項目備案程序為承諾制自動秒批，變更審批權限為先審批后報告，實行非關鍵性材料先辦后補。迭代項目傳統聯合驗收模式為“自助定制”靈活驗收，以企業需求為導向，模塊化定制驗收服務指南，打通項目服務“最后一公里”。二是服務“量體裁衣”，嵌入項目“全生命周期”數字化監管平臺，聚焦項目建設的難點堵點，提供全流程環節的定制化服務、閉環管理，極力掃清項目落地障礙。三是管理“以一持萬”，出臺重點項目管理辦法，將億元級工業科技和現代服務業項目納入重點管理，推進交通審批、渣土消納等保障服務全覆蓋；建立分級協調、雙周例會等協調機制，有力保障重點項目建設。四是政企合作規范，充分發揮部門協同聯動作用，推進招標主體、評標專家、標前標后、數字化、信息體系等全方位政企互動規范化制度化，強化數字賦能政企交易管理，促進政企互動更加透明、高效。

1.2 增值服務

1.2.1 聚焦實際需求，筑強要素保障。一是突破企業“融資難”。主動服務企業直接融資，做好金融風險防范。鼓勵企業上市融資，持續優化企業上市協調機制。強化間接融資，不斷暢通企業間接融資渠道。推進金融綜合服務示范區建設，以“金融顧問”制度促進“融資、融智、融服務”；擴大政府性融資擔保業務規模和覆蓋面，有效對接企業短期資金周轉“急需”，有力降低企業轉貸成本。二是突破企業“用地難”。全方位優化空間布局，提升用地規劃效能；采取整村或跨鎮街的綜合整治行動，全面盤活鎮街用地；不斷完善企業用地機制，多措并舉協同激發產業用地活力。三是突破企業“用才難”。探索工程技術領域的高技能人才與技術人才職業發展的貫通機制，開展制造業部分國際職業的資格比照職稱認定工作；建立以企業職業技能等級認定為核心的技能人才自主培養體系，協同嵌入技術人才培育的行政機制與市場機制，營造技術人才良好生態。

1.2.2 立足比較優勢，重塑產業格局。一是推進產業集群建設。根據區域產業體量、發展潛力，創建、申報多個省級特色產業集群；編制“浙江制造”生物醫藥與醫療器械集群、現代紡織與服裝產業集群協同區創建行動方案。二是推進產業鏈生態圈建設。大力促進產業鏈對接，通過分產業舉辦各種對接活動，包括龍頭企業、專精特新企業在內的千余家企業實現多向聯動，達成訂單對接、人才對接；組織調動高校、科研院所、企業等多方力量，圍繞產業“強鏈”“建圈”，開展各類戰略規劃研究。三是推進特色優勢產業發展。加快“三農”一體化數智管理平臺建設，實現“浙江鄉村大腦”鎮街村社貫通，有力推進“農業產業大腦”迭代升級。對于生物醫藥產業，采取重點項目快速推進機制、分類管理精準指導機制，為重點產品和企業爭取省級幫扶、優先審評審批；設立藥品醫療器械行業協會，引導生物醫藥企業發揮主體作用，推進藥械各領域互動，凝聚生物醫藥發展合力，進一步激活發展勢能。

1.2.3 堅持自立自強，激活創新生態。一是發揮企業主體作用，推動創新載體體系建設。鼓勵和支持企業建立科研機構，形成層層遞進的企業研究機構體系。引導和支持企業加強關鍵領域攻關，如推薦貝達藥業等多家高新技術企業申報省科技獎，持續放大創新優勢。二是打通協同機制堵點，推進產學研多向互動。支持浙江大學高端裝備研究院、服務型制造研究院等多家產業研究院成立技術轉移機構，建設特色共享的專業服務平臺，實現檢驗檢測、專家咨詢等資源共享；支持高校和科研院所對接縣域三大平臺優勢產業，共建科技成果轉化園區，發展中試熟化、專利運營、創業孵化等科技服務；加強企業與浙江大學等重點高校的交流互動，以企業為主體、項目為紐帶，推動產學研深度融合。三是守護創新“果實”，深化知識產權增值服務。聚焦企業的知識產權投融資需求，鼓勵支持保險機構開發有關險種、開展知識產權海外侵權責任險、專利執行險等業務，創建知識產權助力中小微科創企業投融貸機制等，多措并舉護航企業以“知產”增“資產”。

1.2.4 發揮自覺主動，提升法治水平。一是“廣開門路”匯聚法服力量。吸納律所、商會、行業協會等多方主體，共建協作機制，擴大企業“法治體檢”覆蓋面，協助企業牢筑法律風險“防火墻”。聯合檢察院、企服中心建立“線上+線下”檢察室機制，實現與企業互聯互通，有效促進企業合規協作。二是“多管齊下”化解涉企糾紛。針對涉企金融糾紛，拓展調解路徑，構建以區銀保調委為樞紐、32家銀行人民調解工作室為基礎、部門業務指導為支撐、金融行業法律資源為補充的“四位一體”金融糾紛化解體系；成立“金融共享法庭”，高效化解金融糾紛，降低企業交易成本。針對其他商事糾紛，發展多元化調處機制。三是“化繁為簡”優化執法機制。依托企服平臺建立“涉企行政執法”數字化系統，清晰勾勒企業畫像，分類落實定制化監管服務策略；推出政策法律智搜、智推功能，精準對接企業法治需求；建立涉企行政執法互動等機制，利用大數據匹配、推送關聯政策及提供合規體檢，實現“政策找企業”，高效督促企業規范經營。

1.2.5 厚植人文沃土，綻放區域魅力。一是團結發展新生代主體力量。以“主題教育+自主學習”雙循環的方式，開展新生代紅色教育、理想信念教育；以“青藍接力”宣講團的形式，鼓勵新生代講黨課、講政策等；發展新生代黨員，支持新生代所在企業建立黨組織。推薦新生代擔任各級黨代表、人大代表、政協委員等，創建新生代黨外代表人士成長名庫，培養重點新生代企業家；舉辦新生代政策咨詢會，暢通互動渠道。二是建立健全輿情優化機制。全面創建民企負面輿情研判聯動機制，全面監測排查相關信息、梳理風險隱患與線索，促企穩定發展；黨建引領，持續推進“紅色引擎”互聯網黨建，深化服務中心建設、示范點培育，著力優化營商網絡環境。大力弘揚網絡正能量，強化主流思想輿論引導。三是打造擦亮區域城市品牌。對標“浙江有禮·和潤臨平”，構建志愿服務精準觸達體系，貫通“文明幫幫碼”應用，舉辦讀書節，打響文旅品牌等。積極利用中央、省市各級主流媒體渠道加以刊發刊播，進一步擴大鞏固主流輿論，增強區域城市品牌影響力。

2 臨平區營商環境優化提升需要突破的主要問題

經過持續創新實踐，流程環境、政策環境、要素環境迭代升級，臨平區營商環境在產業驅動、企業監管、政務互動、政企關系等方面，還存在亟須破解的問題，主要集中在以下幾點：

2.1 “意向”不明確，多方治理意愿有待進一步“凝聚”

一是供需匹配度有待加強。政府在政務服務、產業扶持、人才培育等方面還未完全對應企業的“需求清單”；高技能人才“供需”適配度不高，培育體系、流通渠道、評定制度與產業需求導向還不夠契合；產業政策與產業發展實際存在“脫節”現象，如在當前投融資體系背景下，科創型企業易面臨資金鏈斷裂風險，但相關政策的精準匹配度不足。二是市場行動者積極性與參與度不高。尤其是在清廉企業建設的正向激勵方面，制約了企業參與營商環境建設的積極性和主動性。同時，部分企業對知識產權重要性的認知仍有局限。除在產權聯盟中發揮建設性作用外，參與的體驗感不深，主動性不強。三是各方目標還不一致和聚焦。政府各部門行動者的目標導向整體一致，但具體事項中各部門、各人員的目標體系很難一致并形成合力。如跨部門雙隨機監管中，執法人員的工作職責與要求不夠具體且存在重疊的情況，距離精確細化到個人還有較大差距。

2.2 “工具”不充分未集成，多維多面互動待進一步“賦能”

一是系統集成能力不強。圍繞企業服務，政府主體的資源集成、調動能力尚未充分發揮，靠前服務、綜合服務意識相對不足。例如，企服中心向企業提供的專業化服務較少，專業性不強，聯動的投融資機構、創新科研平臺、行業協會等社會化組織不夠廣泛，多部門全事項“一口受理”尚未完全覆蓋，線上的全要素、全流程辦結情況并未完全實現，線上審批兌付效率低等。二是信息共享不充分。政府信用體系建設問題較為突出。如：政府公共部門之間的信息未完全實現互聯互通；聚焦企業的誠信度問題，缺乏共商共建信用修復制度；政府搭建的平臺未能完全掌握企業信用詳細情況。三是企業反饋機制不健全。雖然建有一些收集企業訴求與建議的窗口和平臺，但針對特定問題（比如短板之處）的企業反饋渠道未明確設立。例如，反映人力資源服務業短板較為明顯等問題，缺乏企業、公眾等市場主體對人力資源服務的多樣化訴求反饋渠道，人力資源服務公司自身的發展訴求較難得到充分重視與有效反饋；涉企執法行為投訴舉報渠道不暢，處理機制還不完善。

2.3 “行動”弱互補難協同，不同治理機制需進一步“增效”

一是政府行動者“協調者”角色有待突出。目前，政務服務尚未打通基層“最末梢”，辦事窗口一體化、標準化、規范化程度均不足以支持服務完全下沉，延伸工程的行政性較強，政府在其中的主導性、執行力均有待提升；但在創新生態、產業研究等多個領域，政府主體的主導性較強，協調和推動作用更需進一步發揮。例如，政府作為“跨界協調者”角色在項目合作、成果轉移轉化等方面，資源對接、整合，服務集成、增效等方面功能還需深化。二是市場行動者“主導性”領域待完善。政府主體對各類市場主體關于產業鏈發展的建言獻策及產業間、企業間、院所間的交流反饋等，重視不夠、激勵不足，相關互動機制亟待完善；作為政策靶向對象的企業、產業，在“圈鏈”規劃中的關鍵作用未充分凸顯；高校、研究院所等主體的專業化“用武之地”有待擴大。三是不同主體“互補嵌入”機制不足。在個性化定制化服務和產權服務等方面，政府、企業、平臺、專業機構和社會組織等多方行動者之間協同互動的廣度深度還不足。例如，創建“智囊管家”服務時，引入的服務型制造研究院缺乏針對企業服務的網絡式互動及參與，民主網絡形式較少，各方行動者對服務理念、價值不具備高度共識，難以發揮關系型契約的積極作用。

3 關于進一步優化提升縣域營商環境水平的對策建議

針對前述營商環境建設過程中存在的相關問題，臨平區還需持續聚焦企業實際感受，完善多元參與機制，增進多方共識；整合資源、調動多方積極性；推進信息共享、規范共建，扮好政府“跨界協調者”角色；促使不同治理機制發揮協同之效。

3.1 統一愿景，凝聚互動意向

一是完善多元參與機制。用制度將市場行動者自發的互動行為確立，以期增加其在營商環境治理中的參與感、體驗感，增進營商環境優化的共識，同時積極探索并完善多元共治機制，以政府、企業與社會組織、高校院所、服務機構等多方主體的協同配合與互動進一步激發市場創造活力。二是建立互動精神紐帶。引導企業挖掘與樹立自身的精神價值，并與營商環境建設目標有機契合，形成意愿合力；通過大力宣傳創業人物事跡、宣揚創業精神和企業家精神等方式，構建企業“靈魂”與營商環境治理意向的緊密聯系，塑造與彰顯企業精神的社會價值。持續推進清廉企業建設，加強清廉建設正向激勵，發揮企業自我監督作用，不斷擦亮“清廉民企”品牌。三是重視企業實際感受。持續更新梳理企業的“需求清單”，依據高頻共性需求設計服務清單，依據差異化個性需求設計針對性地定制化服務。針對產業發展，不斷調整所缺要素與所行政策之間的適配性，如突出“訂單式”技能人才培養、突出人才招引與具體產業現狀的匹配、突破科技型企業資金瓶頸，為要素組合優勢的發揮奠定基礎。四是提升互動行動聚焦度。不斷細化政府工作人員在具體事項上的職責與要求，以厘清每個行動主體工作內容的邊界，實現互動行動的高度聚焦；通過拓展容錯理念、細化容錯情形、擴大適用范圍、優化辦理程序，提升容錯糾錯機制的可操作性，多措并舉向政府行動者明確約束、強化激勵。

3.2 共商共建，集成互動工具

一是持續增強資源整合能力。通過搭建交流平臺、積極借助“外腦”，圍繞企服中心在專業服務、辦事效率、數智水平等方面的薄弱點，聯動相關領域專家學者、專業機構主動了解、充分研究先進縣域新舉措、新政策，形成調研報告。二是共建共享信用信息體系。引入社會、市場力量參與信用體系建設，如支持信用服務業發展、形成市場化信用約束和懲戒，從而加快促成信用約束共治互動局面。針對信用修復，著力推進政企磋商，明確修復條件、精簡修復程序，擴大信用信息體系的共識度和認可度，進而有效提升失信主體糾正其失信行為的主動性，加快信用重建。三是有針對性地強化反饋機制。著力構建企業訴求、建議、意見的差異化反饋機制，在既有反饋渠道體系的基礎上，突出針對營商環境短板收集市場主體“聲音”的功能板塊，比如面對區域人力資源服務業發展相對不足、限制勞動要素高效集成的問題，主動靠前了解收集人力資源服務企業及其他市場主體的觀點、發展訴求、人力服務需求等，形成常態化長效化動態反饋機制。四是共商共建特定領域的制度規范。著力推動知識產權發展、工程師培育等特殊領域制度規范的共商共建，確保互動治理的意向與工具相互支持。例如，優化卓越工程師培養機制，從規劃、模式、環境到評價，推動教育、產業、科技、人社等方面單位協調聯動，教育鏈、創新鏈、產業鏈等多鏈深度融合。

3.3 互補嵌入，協同互動行動

一是強化政府行動的主導和協調作用。深入推進妨礙公平競爭的政策自查清理行動，著力構建規范有序透明的招投標競爭機制，積極反饋公眾反映強烈的問題，為優化縣域營商環境筑強精治善治基礎；持續推動政務服務向村社延伸；更好發揮政府在研發領域的“跨界協調者”作用，以民主網絡的形式推動創新研發，整合社會化資源、提供綜合服務，推進產學研互動制度化，著力提高科技成果轉移轉化成效。二是發揮市場行動者優勢。突出企業在產業規劃研究中的平等主體地位，促進產業鏈細分、重點企業招引更加專業高效，政策供給更加個性化、專業化、行業化，從而促使產業“強鏈”的企業主觀能動性進一步迸發，有效增強市場主體的參與感、獲得感。三是推動治理機制互補嵌入。迭代差異化服務層面的政府—市場行動者網絡，支持民主網絡協調滿足企業服務的個性化、定制化需求，形成要素組合、資源匹配、服務延伸合力，不斷推動從“合同購買”轉向“網絡式互動”，發揮“網絡式互動”凝聚多方行動者理念、愿景的積極作用，使企業服務的信任基礎更加牢固。

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