跨境基礎設施聯通中的制度摩擦與協同治理

摘 要：中緬印度洋新通道作為破解“馬六甲困局”及推動西南地區與印度洋互聯互通的戰略支點，其建設成效對深化中國與環印度洋地區的合作意義深遠。本文基于制度性交易成本理論，構建了“口岸設施-交通網絡-雙邊關系”研究框架，深入分析跨境基礎設施聯通中的制度摩擦機理。研究發現，通道建設面臨三重制度性約束：口岸開放梯度差異導致的要素流動壁壘、跨境物流體系協同不足引發的運輸效能衰減以及金融軟聯通缺位造成的跨境結算障礙。本文提出，通過“重構口岸協同開放機制-設計要素流動制度-創新金融合作模式”的協同治理路徑，有效突破“軟硬聯通”。本文揭示了南南合作框架下制度摩擦的生成邏輯，為跨國通道建設的制度創新提供理論依據，并為“一帶一路”共建國家設施聯通和協同治理提供了可行方案。

關鍵詞：中緬印度洋新通道；跨境基礎設施；制度摩擦；協同治理；制度性交易成本

中圖分類號：F741 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2025）04（b）--05

1 引言

中緬印度洋新通道，西起中國內陸地區，經云南過緬甸臘戍、曼德勒等地，從緬甸皎漂港或仰光港進入印度洋，整體線路呈“雙Y字形”布局。中緬印度洋新通道是西部陸海新通道和“一帶一路”的重要組成部分，北上可接絲綢之路經濟帶，南下可連21世紀海上絲綢之路；從云南瑞麗或孟定清水河口岸出境到緬甸臘戍、曼德勒至仰光，可直達孟加拉國吉大港，聯通印度洋經濟圈，是連接珠三角、長三角、中國成渝地區雙城經濟圈和中緬經濟走廊的戰略通道。新通道相比從東部地區繞道馬六甲路程縮短4180公里、時間節省21天，是中國陸路直達印度洋最安全便捷的通道。新通道建設對于推動中國與東盟、南亞、中亞、歐洲等國家的經貿往來與區域合作，提升西部地區在國家發展、沿邊開放中的戰略地位意義重大。新通道不僅比傳統太平洋航線更接近歐洲、中東、印巴和非洲市場，變西部地區“內陸”為“面?！?，有機會扭轉西部地區長期依賴東部出海口“西貨東出”的區位劣勢，還能通過降低運輸成本使得產業在西部地區集聚，形成大規模市場優勢，更好聯結西部地區和新通道沿線環印度洋地區，推動西部省份融入“雙循環”，構建陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局[1]。同時，新通道所經環印度洋地區承載著全球約70%的石油運輸和40%的貨物運輸，是世界上最重要的海上貿易通道。新通道的建設具有實現中國海上戰略通道多元化、超前適應全球產業鏈供應鏈重構、有效緩解馬六甲海峽壓力的重要意義[2]。

現有文獻對跨境基礎設施聯通中的制度摩擦與協同治理相關研究主要有三方面：首先，跨境基礎設施聯通的戰略價值研究。在區域經濟層面，通過鐵路、公路、港口等硬聯通建設可顯著縮短運輸距離、降低物流成本[3]，提升區域物流網絡效率[4]。在戰略布局層面，交通基礎設施是“一帶一路”倡議的重要載體，具有市場規模擴大效應，承擔著構建全球戰略交通網絡、重塑世界經濟地理的關鍵使命[5]，對于中國西部而言，跨境通道建設能促進產業梯度轉移[6]，推動區域經濟增長[7]。其中，印度洋方向通道建設呈現顯著的地緣戰略意義，不僅有利于形成中國經印度洋通往大西洋的陸海聯運新航線，打造聯通中國和歐亞的“通道命運共同體”[8]，重構西部地區“末梢-前沿”的開放格局[9]，更成為破解馬六甲海峽困境、“托底”全球物流極為重要的選擇[10]。其次，跨境基礎設施聯通中的制度摩擦。一是制度環境異質性是構成摩擦的基礎。國家間存在要素稟賦、資源配置、產業管理、海關檢驗檢疫、邊境管理政策[11]以及文化理念、意識形態不同帶來的制度差異[12]，形成制度性摩擦。二是利益博弈加劇制度摩擦?；A設施項目的正外部性分布不均，導致參與主體在利益分配、風險分擔等環節產生策略性博弈[13]。三是大國地緣競合形成制度干擾。域外大國通過規則輸出、標準競爭制造制度壁壘，展開基建競爭[14]。最后，跨境基礎設施聯通的協同治理。協同治理研究呈現“主體-機制-效能”的分析框架：在治理主體維度，強調多元主體協同推進[15]。在機制創新層面，學者提出制度嵌套、規則互認等解決方案[16]。效能提升研究則聚焦要素流動，產業融合[17]。值得注意的是，現有研究對發展中國家間協同治理的特殊性關注不足，為本文基于南南合作視角的研究提供理論突破空間。本文針對性地提出協同治理創新路徑，不僅從學理層面拓展了跨境經濟走廊研究的理論邊界，突破傳統硬聯通與軟聯通二元割裂的分析范式，更在實踐維度架構了“機制重構-制度設計-協同發展”的解決方案，為跨境通道建設的常態化運營與可持續發展提出可操作的政策組合。

2 中緬印度洋新通道建設現有布局

第一，主通道線路逐步貫通。中緬印度洋新通道現已形成3條主要線路，中緬清水河通道、中緬瑞麗通道和中緬猴橋通道。其中，前兩個通道被云南省委、省政府列入云南省“五出境”通道。鐵路方面，境內昆明至大理段200公里時速鐵路、大理至臨滄段160公里時速鐵路已通車，臨滄至清水河段鐵路作為研究建設項目納入國家“十四五”鐵路發展規劃，大理至保山段140公里時速鐵路已通車；境外緬甸木姐至曼德勒、皎漂港鐵路尚處于論證階段。公路方面，境內昆明至清水河高速公路的昆明-臨滄段已建成、臨滄—清水河段即將竣工，昆明至瑞麗高速公路全線通車，境外緬甸臘戌至曼德勒高速公路正積極推進建設，緬甸木姐至曼德勒高速公路正開展前期工作。水運方面，緬甸第一大河伊洛瓦底江全長2170公里，連接緬甸核心區和中心城市曼德勒、仰光，可通達印度洋，常年通航能力在500噸左右，豐水期能達到3000噸，中緬伊洛瓦底江陸水聯運項目正在加快推進（見表1）。

第二，交通網絡日益完善。目前，境內鐵路和高速公路已經基本形成了從昆明到臨滄的快速通道，臨滄至清水河口岸的鐵路和高速公路也在規劃建設中。境外鐵路和公路則主要依賴于緬甸的米軌鐵路和二級公路，從清水河口岸經登尼、臘戍、曼德勒到達仰光港和皎漂港，其中清水河至登尼的二級公路于2014年建成通車，其他路段仍在規劃或建設中。仰光港和皎漂港是新通道出海港口，分別是緬甸最大港口、中國與中東原油之間首個陸上入口和港口終端。瑞麗口岸、臨滄口岸和猴橋口岸是中緬邊境的主要口岸，分別是人員、車輛、貨物流量最大的口岸，國家級邊境經濟合作區，以及中緬貿易的重要前沿。

第三，通道多層次運力布局不斷優化。大臨鐵路已具備初期918萬噸/年（40～45萬標箱/年）貨運能力，中遠期可實現1281萬噸/年（55～60萬標箱/年）運輸目標，并規劃通過增排車組滿足實際需求。與之配套的臨滄至仰光公路運輸網絡當前可實現年運輸量匹配大臨鐵路運能，中遠海運集團同步規劃建設3740萬噸/年的海運保障能力。沿線關鍵節點中，臨滄火車站配備3900平方米現代化倉儲設施，年貨運處理能力達180萬噸（8.18萬標箱/年）；清水河口岸近年穩定保持百萬噸級年通關規模；仰光港作為區域航運樞紐持續升級擴建，規劃年貨物吞吐量將提升至6600萬噸。各運輸單元通過能力持續優化，共同構建復合型國際物流通道。

第四，運輸效率顯著提升。目前，該通道已經開辟了包括全程公路、水陸聯運、公鐵聯運和全程鐵路等多種運輸模式。從重慶到杰貝阿里港，通過中緬印度洋新通道，全程8450公里，耗時18天，運輸距離比傳統路徑縮短4181公里，運輸時間節省21天，運輸成本每箱節省700元。僅考慮運費（不包含集裝箱使用費、通關費用、運雜費、保險費等）情況下，仰光至清水河口岸每噸運價為350～400元/噸，集裝箱使用費、運雜費按照3%，20英尺集裝箱按22噸貨物測算為7700～8800元/箱左右，臨滄至重慶按照鐵路集裝箱的運價1500公里*4.6元/箱/公里=6900元，總計15700元/集裝箱。加上集裝箱使用費和運雜費等費用后，相比臨滄至重慶的傳統物流路徑，運費成本降低約20%，形成了具有“成本-時效”雙重優勢的物流解決方案（見表2）。

3 中緬印度洋新通道建設的制度摩擦

3.1 口岸開放梯度差異與運力釋放不足

一是區域發展差異的結構性矛盾。中緬邊境口岸呈現顯著的非對稱開放特征，緬甸北部接壤地區受地方武裝割據、基礎設施薄弱與產業空心化三重約束，形成“中心-邊緣”發展斷層。以臨滄邊境經濟合作區為例，設立12年來仍面臨“政策懸浮”困境：跨境產業協同體系尚未突破“飛地經濟”范式，境內境外資源要素配置存在制度性錯配；同時，口岸功能定位存在央地政策偏差，孟定清水河口岸雖是國家一類口岸但開放程度不高，南傘口岸、永和口岸是省級開放口岸，未被賦予口岸的全面功能，導致“通道-樞紐”功能轉換受阻。二是跨境樞紐口岸基礎設施面臨“物理-數字”二元鎖閉的系統性制約。清水河口岸空間與荷載能力雙重滯后，物理瓶頸等阻滯機制導致系統效能乘數衰減。首先，南帕河界河橋使用年限近30年，地面凹陷約4公分，貨物承載能力僅20噸，大型貨物需分車運輸，且人貨混運，交通擁堵，已被評定為4級危橋。老口岸片區電力改造、查檢大棚等實施進度緩慢，通過貨運通道出入境造成車輛交接環節增加、下雨無法查檢，導致臨時性擁堵。其次，智慧口岸建設面臨復合型發展障礙，監管場所狹小，智能設備尚未配備；口岸各單位信息互聯互通程度不高，影響通關效率。硬件與軟件的雙重缺陷導致口岸效率提升的“雙鎖效應”。三是物流成本不可控，形成“通道不經濟”現象。運輸體系非規范化操作流程、運費定價離散化、道路建設結構性效率約束等因素疊加，使得通道經濟效率損耗加大。一方面，運輸成本高且不穩定。緬甸過境稅制存在“多重征收”特征，貨物過境緬甸要征收不少于5%的過境稅和地方稅，且過境緬甸還需申請過境進出口許可證，等待時間近一個月，疊加非標準化運輸作業模式，采用“掏箱”或“甩掛”等方式對跨境運輸進行換乘，增加運輸時間和費用。此外，緬甸地方勢力盤根錯節，陸路運輸收費缺乏統一標準，成本不可控。另一方面，道路建設落后。境內臨滄至清水河鐵路建設仍在推進，貨物運輸大段依托公路；境外緬甸高速公路僅有曼德勒-內比都-仰光1條，部分路段為沙土路面，臨滄至仰光段公路運力低、成本高、運速慢；清水河至臘戍至曼德勒高速公路、鐵路項目推進困難。

3.2 要素跨境流動的制度性壁壘

一是勞動力要素的流動性約束，跨境勞務合作陷入“制度真空”困境。中緬雙邊尚未建立勞務合作制度框架，導致“三難困境”：首先，緬甸勞工準入的資質認定難，對持“邊通證”入境人員在中國務工無明確規定，且緬甸官方證件辦理困難。其次，跨境運輸的資質互認難，中緬尚未簽訂汽車運輸協定，國內其他地區司機無法進行跨境運輸，過境貨物和人員只能在國門接駁和轉乘，車輛無法深入內地城市，跨境運輸不便。最后，人才流動的配套保障難，外籍勞工入境務工登記及培訓要求和程序繁瑣，外籍勞工規?；肜щy。制度缺位導致要素市場呈現“國內循環強、跨境循環弱”的二元結構。二是人力資本積累的負向循環。云南教育回報率較全國均值低7.59%，職業教育專業設置與通道建設需求匹配度低。由于人力資本供給的結構性失衡，教育資源匱乏，人才政策不夠完善，形成“低技能鎖定”效應，制約了人力資本的流入，區域人力資本流出量超過人力資本流入量。培養、引進人才受到經濟條件的制約，形成了經濟發展與人才吸引相互制約的“怪圈”；大量由緬入滇人員的經濟能力弱且受教育水平低，主要在勞動密集型行業產業集中務工，形成就業不充分或低工資人群集聚現象。三是貿易制度的非對稱性障礙。由于缺乏第三國貨物過境協議，新通道過境貿易仍采用“一事一議”，需上報緬方高層簽字審核，貨物的流通和交付受限，制約與環印度洋地區貿易網絡，形成過境貿易的“行政性壁壘”。另外，緬方獲中國海關檢疫準入的農產品種類較少，目前僅有大米（精米和碎米）、水果（9種）、經濟作物（2種）三項農產品獲中方檢疫準入許可。雙邊可貿易商品不對稱，形成進出口商品目錄的“制度性錯配”。如緬甸允許口岸出口中藥材，但臨滄各口岸缺少進口中藥材的資質，貨運品類受限。多重壁壘疊加，導致貿易潛力釋放率不足。

3.3 跨境金融合作的制度性梗阻

一是貨幣合作的制度演進遲滯。中緬兩國貿易一直處于順差狀態，受戰爭影響緬甸外匯收支失衡，加劇外匯資源短缺，目前緬甸實行人民幣強制結匯制度形成價格扭曲，官方和民間匯率相差近一倍，出口商品成本提高。由于中緬尚未簽署本幣互換協議，本幣互換協議缺失導致貨幣錨定效應弱化。雙邊金融業務推進緩慢，緬甸內陸地區對人民幣流通限制較多，金融合作層級難以提升。二是金融基礎設施的制度性缺口。中國是緬甸重要的貿易伙伴，緬甸央行在推動民生相關需求方面人民幣資金需求較大，然而金融基礎設施的落后制約了雙方經貿的深度合作：一方面緬北地區只開設了一家官方銀行，即緬甸經濟銀行，金融機構網點少，金融基礎薄弱，中緬邊境金融創新、金融服務等推進工作所涉及的金融部門及政府相關部門目前尚處于各自探索階段，金融地理的“中心-外圍”結構，導致資金流轉效率低。另一方面，對緬清算主要以NRA（境外機構在中國境內銀行開立的結算賬戶）賬戶為主，CIPS系統主要清算緬央行48/2021號公告劃定的邊境區域人民幣資金，人民幣NRA賬戶開戶困難。

4 推進中緬印度洋新通道協同治理的制度創新路徑

4.1 口岸協同開放機制的重構

一是邊境經濟合作區的制度創新。首先，構建“雙邊共治型”邊境經濟合作區。針對邊境經濟合作，可采用“共同管理、收益分成”的治理模式。制定跨境空間規劃協調機制；創新“飛地經濟2.0”模式以及實施“負面清單+特別管理措施”制度，通過制度性開放實驗，探索服務貿易自由化先行區。其次，提高中緬陸路邊境口岸開放程度。推動中緬兩國商簽口岸擴大開放諒解備忘錄，將孟定清水河口岸（包括144附3通道）擴大開放為國際口岸；推動南傘口岸擴大開放，爭取中緬兩國達成外交一致意見，將南傘口岸升格為國家開放口岸。二是口岸基礎設施系統性重構。通過多元路徑實現口岸功能進階。（1）完善口岸基礎設施建設。設立專門的通道或設施，共同推進實現南帕河界河橋的“人貨分流”系統；構建“查驗設施效能提升矩陣”加快查驗大棚、電力設施改造、網絡升級等項目的實施；加快清水河口岸綜合性指定監管場地評估審核，協調完善緬方清水河口岸基礎設施，建設集裝箱堆場、換裝場。（2）加快推進口岸智慧化建設，提高運行效率。（3）降低路運成本。與緬商定新通道收費標準，確定使用從價稅或從量稅的標準，明確運輸成本。（4）提升通道效率。國內啟動建設臨滄臨翔區至清水河鐵路項目，補齊交通物流短板，使鐵路直通邊境。協調境外加快磋商合作建設清水河至臘戍至曼德勒的高速公路，促請緬方盡快啟動清水河至臘戍鐵路前期工作。

4.2 要素跨境流動的制度設計

一是暢通人車流動，實現要素供給常態化。聚焦供給體系構建，著力打通跨境要素流動通道。首先，暢通跨境勞工流動。在促進回流方面，盡快爭取與緬甸政府就跨境勞務合作簽訂規范性文件，在中緬邊境形成統一管理制度；推動勞工入境政策恢復和入境手續一次性辦理。在勞工引入方面，鼓勵境內涉外人力資源公司與境外人力資源機構實行1+N合作模式，推進市場化進程；建立邊境口岸一站式外籍勞工管理平臺；同時，協商雙方公民在陸路口岸通行的條件和程序。其次，推動中緬兩國商簽跨境運輸協定。與緬商簽汽運協議，實現雙邊跨境運輸車輛點對點直達。建立互換車輛機制，合法備案車輛可深入兩國境內。同時，打造海公鐵跨境聯運示范通道，按照“先行先試”“特事特批”的方式允許新通道車輛辦理相關手續，打造雙邊車輛跨境運輸正常通行試點。二是構建口岸經濟生態優化與人力資本增值協同機制。創新人才培育體系，推進“文化適應性培育-產教融合創新-終身學習生態”三維聯動，基于人才培養與產業發展進行統籌融合，構建滿足邊境地區不同國籍身份、宗教信仰、文化背景、受教育程度的人才培養體系，建設邊境特色人才引力場域。發展口岸經濟，建立健全口岸人才吸引和激勵機制。制定針對邊境民族地區的人才引進政策，提供稅收優惠、住房補貼和教育支持等福利。三是擴大雙邊開放，促進貨物貿易便利化。兩國特許經營下，雙方企業先行合作，允許企業先實現第三國過境運輸，逐步推動第三國貨物過境，可考慮新加坡、印度等企業參與，擴大新通道海運港口國家輻射范圍。四是拓展可貿易的貨物品類。與緬甸建立更緊密的經貿合作機制，減少貿易壁壘和稅收障礙。如積極爭取獲得口岸進口中藥材的資質，或與緬甸相關部門合作設立檢驗檢疫機構。

4.3 金融協同發展的制度安排

一是加強雙邊金融合作，擴大人民幣使用范圍。作為應對FATF制裁、美元清算渠道不暢的反制措施，緬甸積極推動“去美元化”，緬甸央行已宣布批準將人民幣納入國際貿易結算與直接兌換的貨幣范圍，允許開立人民幣結算賬戶、使用人民幣進行跨境結算。應以此為契機，推動中緬兩國盡快商簽雙邊本幣互換協議，暢通人民幣回流。推動開展中緬銀行間聯合匯率報價、適時推動雙邊企業在跨境貿易和投資領域的人民幣結算，規范沿邊金融市場。進一步加大金融合作力度，助力雙邊經濟和金融活動發展，促進貿易和投資便利化。二是提供特色金融服務，破解中緬結算掣肘。近年來，中緬兩國政府有不少高層互動，繼續深化在“一帶一路”和共建中緬經濟走廊方面的共識。在緬甸央行為“去SWFIT化”迫切推動CMB-NET與CIPS系統直連背景下，一方面可以在緬甸主要口岸如木姐和清水河等地設立中資銀行分支機構，為跨境貿易提供直接金融服務；引進具備離岸業務資質的商業銀行，設立邊境網點并開展離岸業務。另一方面可以利用仰光中行與仰光工行已經成為人民幣跨境支付系統（CIPS）直參行的有利條件，推動中國人民銀行與緬甸央行合作，推廣CIPS系統使用范圍，增加緬甸參與機構，提高跨境人民幣清算效率。

本文通過制度分析框架揭示了中緬印度洋新通道建設面臨的多維制度摩擦，其本質是跨境治理體系與區域經濟合作需求間的結構性矛盾?？诎堕_放梯度差異、要素流動制度壁壘與金融合作滯后構成“三位一體”的制度阻礙。研究突破傳統地緣經濟分析范式，構建“制度摩擦-協同治理-效能提升”的邏輯框架，為跨境通道建設提供了新結構經濟學視角的解釋路徑。

參考文獻

全毅.西部陸海通道建設與西南開放開發新思路[J].經濟體制改革，2021（2）：50-55.

汪海.從北部灣到中南半島和印度洋： 構建中國聯系東盟和避開“馬六甲困局”的戰略通道[J].世界經濟與政治，2007（9）：47-54+4.

Narthsirinth N，Mingjun J.Analysis of the Efficiency of Transport Infrast-ructure Connectivity and Trade[J].Sustainability，2022，14（15）： 9613-9613.

陳特特，謝廷宇.西部陸海新通道推動西部地區經濟開放發展的作用機理及其實現路徑[J].學術論壇，2023，46（4）：103-112.

許翔宇，程欽良，許培源.“一帶一路”交通基礎設施聯通與亞歐大陸經濟地理重塑[J].世界經濟與政治論壇，2022（4）：130-152.

許培源，程欽良.“一帶一路”向西開放促進我國東西部經濟協調發展研究[J].中國軟科學，2021（9）： 75-84.

叢曉男.西部陸海新通道經濟影響及其區域協作機制[J].中國軟科學，2021（2）：65-78.

范祚軍.命運共同體視域下拓展西部陸海新通道的國際屬性[J].當代世界，2024（1）：62-66.

陳萬靈，陳金源，溫可儀.參建通道經濟能促進欠發達地區對外開放嗎： 來自西部陸海新通道的經驗證據[J].國際貿易問題，2024（1）：105-121.

宋大偉，趙璐，沈熙，等.中緬印度洋新通道建設戰略研究： 運用智庫雙螺旋法謀劃海公鐵跨境多式聯運[J].中國科學院院刊，2022，37（11）：1595-1601.

胡穎，陳潔筠.基于GTAP模型的中緬印度洋新通道貿易效應研究[J].云南財經大學學報，2024，42（10）：89-110.

宋國新.共建“一帶一路”十周年：重大安全成就與風險應對[J].東北亞論壇，2024，33（2）：17-33+127.

胡偉，方祥云，葉程溥，等.中緬印度洋新通道的地緣經濟合作障礙及其協作機制[J].熱帶地理，2024，44（7）：1161-1170.

毛維準，馬赟菲.互聯互通的地緣政治：大國基礎設施競爭的行為邏輯[J].外交評論（外交學院學報），2024，41（5）：1-26+165-166.

商務部國際貿易經濟合作研究院課題組，祁欣，劉瑋，等.國際陸海貿易新通道發展成效與建議[J].國際經濟合作，2022（6）：14-22+86.

崔守軍，王妃.制度復雜性與“一帶一路”國際制度對接研究[J].教學與研究，2024（3）：90-104.

宋琍琍，耿澤群，祁欣.主要國際大通道形成模式、運維經驗及對中國的啟示[J].國際貿易，2024（2）：37-46.