鄉村社會老齡化背景下人民調解隊伍的建設路徑

[摘" " 要] 長期以來，人民調解隊伍的建設路徑存在專業化與兼業化之爭。當前，不少鄉村糾紛的發生、延續與升級均與老齡化社會背景密切相關。因此，鄉村糾紛解決體系應充分考慮老齡化給社會秩序帶來的影響，構建適老型人民調解隊伍，以強化人民調解體系在基層社會秩序中的兜底功能。然而，村級治理體系的改革過于追求村“兩委”成員的年輕化與知識化導向，不僅沒有給人民調解隊伍的擴充帶來增益，反而削弱了調解員的糾紛化解能力。針對廣大中西部農村實際，人民調解隊伍建設應堅持兼業化路徑，通過制度設計為村“兩委”成員兼任調解員提供履職空間，減輕其行政事務負擔，以便其將自身參與村級治理所累積的治權轉化為有效化解糾紛的能力，充分回應鄉村社會的解紛需求。

[關鍵詞] 人口老齡化；人民調解隊伍；村級組織；兼業化；糾紛化解能力

[中圖分類號] D926" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）05-0063-11

一、問題的提出

自《中華人民共和國人民調解法》實施以來，人民調解體系建設逐步完善，已成為我國多元糾紛解決機制中的基礎性制度安排[1]。近年來，為將社會矛盾糾紛化解在基層，解紛機制的頂層設計不斷強化人民調解的社會治理功能。然而，人民調解的解紛實效卻一直飽受質疑[2]。部分研究認為，雖然國家在制度上極為重視人民調解，但其在多元糾紛解決機制中的作用有限，大多數糾紛仍依賴訴訟等正式機制得以化解[3]，甚至有觀點認為，人民調解整體上處于式微狀態，僅僅在多元糾紛解決機制中發揮輔助或補充作用[4]。不過，也有學者認為，人民調解化解社會矛盾糾紛具有鮮明的社會化特征，即從糾紛的發生到糾紛的解決，人民調解的解紛效果實際上很難按照量化指標來進行評估，調解的真實過程往往充滿了各種解紛策略[5]，所謂的調解檔案也只是因為近些年司法行政管理部門有所要求，且撥付調解津貼予以刺激才逐漸建立起來。這就意味著，人民調解體系在實際運行中可能依然發揮著較大的作用，其化解了大量細小的、卻無法被準確測量和統計的社會矛盾糾紛。

學界對人民調解效能的認知分歧，直接引發了關于隊伍建設路徑的爭議，即專業化與兼業化何者更契合基層實踐要求。秉持人民調解隊伍專業化的主流意見認為，人民調解的核心能力主要依靠社會內部的既有權威。伴隨社會結構變遷，原有的內生權威逐漸式微，以村干部為主導的調解模式面臨效能弱化困境。不過，因為調解本身在化解社會矛盾糾紛中具有獨特優勢，人民調解體系不可偏廢，而需要加以調整和優化[6]。在這種改革思路下，比較好的改進方式是推動人民調解的專業化、市場化，通過類似于政府購買服務的方式，對社會力量參與調解予以財政補貼，并按照糾紛難易程度的不同，向人民調解員計件支付不同的報酬1。

與主流意見較為不同的是，持人民調解隊伍兼業化的觀點認為，不能將社會內生權威的式微視為重構人民調解體系的邏輯起點，而應通過基層治理體系的調適促進社會內生權威重塑，以更好維系人民調解的兼業化模式。按照這種改革思路，人民調解隊伍的建設需強化村居組織，專業化、市場化調解力量僅作輔助，且沿海地區出現的品牌調解工作室[7]不具備在廣大中西部農村地區全面推廣的基礎。因此，政府專門支付的調解津貼并無完全必要，人民調解隊伍的發展壯大不應依托物質激勵，只需充分依托基層組織力量，便能有效發揮人民調解的解紛效能。

總體而言，人民調解隊伍建設的專業化和兼業化兩種思路本身并無高下之分，關鍵在于是否契合社會矛盾糾紛自身的特點，即解紛資源的供給與解紛需求間的適配。專業化、市場化的人民調解模式更適合類型化程度高的糾紛，如醫療糾紛、交通道路糾紛等；兼業化的人民調解模式則更適用于鄉村社會中的普通糾紛，如鄰里糾紛、田土糾紛、宅基地糾紛、婚戀糾紛等。當前的問題是，在中西部農村地區，人民調解隊伍的建設開始逐漸偏向專業化，逐步舍棄兼業化模式。值得注意的是，這種所謂的專業化人民調解模式主要是通過村“兩委”成員的職業化方式來推動實現，并非由理想中具有專業知識的人士擔任調解的專業化模式。從這個角度看，面對廣大農村地區的社會矛盾糾紛，人民調解的實踐仍陷入專業化和兼業化的糾纏格局。

在人民調解體系運行中，人民調解隊伍建設至關重要。在社會矛盾糾紛化解中，需要充分考量社會結構特征及糾紛發生演化的內在規律。當前，農村人口大量進城，鄉村社會老齡化、空心化程度日益加深，參與生產、生活的人口主要是老年人、留守婦女和留守未成年人[8]。這些社會結構特征不僅形塑了中西部鄉村社會糾紛的鄉土性，也在一定程度上決定了糾紛化解機制建設可倚重的解紛資源的整體格局。因此，中西部農村地區的人民調解隊伍建設，需充分考慮鄉村社會所具有的社會結構特征。同時，也應認識到，人民調解隊伍將社會矛盾糾紛化解在基層，事實上是在為處于老齡化中的鄉村社會提供重要的法律公共服務。分析討論人民調解隊伍建設方向，需基于鄉村社會老齡化所產生的真實的解紛需求，有針對性地構建適老型人民調解體系。

為了便于研究的展開，筆者及所在研究團隊選擇在貴州、云南等地農村開展社會調查，通過充分挖掘鄉村社會老齡化背景下鄉村糾紛的發生規律，研判社會糾紛特點，并考察當地人民調解隊伍的建設情況與面臨的挑戰，為構建符合鄉村社會秩序需求的人民調解隊伍提供理論支撐。在論證結構上，本文將首先揭示老齡化背景下的鄉村社會的糾紛解決需求，研判適老型人民調解隊伍建設的必要性；其次，將從基層治理體系調適的角度，概括人民調解隊伍建設面臨的挑戰；最后，集中討論人民調解隊伍建設的兼業化路徑，并從優化村級治理體系運行機制的角度，探究推動人民調解隊伍發展和壯大的可行方案。

二、老齡化背景下的鄉村糾紛解決需求

當前，鄉村社會矛盾糾紛的發生、升級與鄉村社會結構的變化緊密相關。總的來看，可將鄉村社會的老齡化作為理解鄉村社會結構變化的重要切入點，在深入剖析鄉村老齡化與社會結構變遷的關聯性基礎上，從鄉村社會老齡化所呈現的社會秩序特點，透視當前鄉村社會的糾紛解決需求。

（一）鄉村老齡化對社會秩序的影響

在討論糾紛解決需求之前，首先需理解鄉村社會的老齡化及其對鄉村社會秩序的影響。鄉村社會的老齡化，意味著勞動力人口的大量外流，尤以青壯年勞動力的常年不在村為甚。這就使得，從人口結構比例上看，鄉村社會中生產、生活的主要人口是老人、留守婦女和小孩。鄉村社會的老齡化主要包含兩個層面：一是絕對意義上的鄉村社會老齡化，即鄉村社會老齡化是中國社會老齡化的組成部分，即便沒有人口的大流動，從農村戶籍人口來看，60歲以上的老年人在農村人口中的比例也較高，且逐年增加。二是相對意義上的鄉村社會老齡化。若將人口大流動的因素納入考慮，全國有近3億的農民工群體，其中主要是青壯年勞動力，而這些農民工群體中有近一半是遠距離務工，剩下一半是近距離務工。由于絕大多數縣城都無法消化足夠多的本地勞動力，即便是近距離務工的農民工，通常也不在村居住、生活，而是在省域、市域范圍內流動務工，只有逢年過節才會返鄉[9]。這意味著，鄉村社會中長期居住生活的青壯年勞動力極少，常態下鄉村社會老齡化程度更高。

在鄉村社會老齡化的社會結構下，鄉村社會的生產、生活明顯呈現老齡化特征。第一，鄉村社會家庭結構以“老人+小孩”或“婦女+小孩”的人口結構為主。由于青壯年勞動力外出務工，鄉村社會中的家庭結構并不完整，經濟能力最強的家庭成員常年不在村，家庭生活主要由老人或婦女操持，小孩長期處于留守或半留守狀態。鄉村社會的老齡化特征不僅是指老年人的人口比例較高，更主要是指因青壯年勞動力外流而導致的鄉村社會的留守化、空心化。

第二，農村生產以“老人”農業生產形態為主。因青壯年勞動力長期外出務工，家庭承包地主要由老年人耕種，“老人農業”成為鄉村社會農業生產常態[10]。在該模式下，老年人依托農業機械化社會服務，保持較高務農積極性，在大田糧食作物經營中發揮重要作用。除依靠承包地解決口糧外，他們還可在身體允許的情況下就近靈活兼業，這使其在養老方面具備較強的自足能力[11]。因此，老年人逐漸成為農業經營中的重要主體。

第三，鄉村社會關系主要依靠老年人來維系。外出務工成為農村家庭常規生計模式后，農民工置身于城市工業經濟節奏中，往往無法參與老家的紅白喜事，這使得老年人成為鄉村社會關系的維系者，紅白喜事中，真正參與者是老年人；且由于長期不在村，即便年輕人參與儀式性人情，也難以發揮維系和潤滑社會關系的作用。在此意義上，老年人在鄉村社會關系的維系與潤滑中扮演著重要角色。

鄉村社會生產、生活所具備的老齡化特征，形塑了鄉村秩序的整體面貌，也內在地影響著鄉村糾紛的特點。由于鄉村社會中生活的群體主要是老年人、留守婦女和小孩，一些社會矛盾糾紛的發生均或多或少與這些在村居住、生活的群體存在內在關聯，這些矛盾主要有三種類型。

一是宅基地糾紛。在鄉村社會，年輕人在外務工賺錢后把錢寄回家蓋房，但具體負責建房的大多是其父母，還有的則是老人對自己生活的房屋進行簡易改擴建，這些情況都易引發宅基地糾紛。在云南省S縣農村，宅基地糾紛被形象地稱為“滴水”糾紛，按建房規范，房屋建設時會劃定宅基地邊界，蓋房時墻角應向內以預留滴水線。但有的房屋新建或改擴建時，一方為擴展面積，常直接沿邊界線蓋房，致使房屋建好后雨水滴到鄰居家。一般來說，年輕人建房不太在意這些細小邊界利益；而老年人因歷史原因，可能早與鄰居有過矛盾，便特別在意這些邊界利益，往往會因滴水線激化以往生活中的矛盾，進而演化為宅基地糾紛。

二是田土、山林糾紛。鄉村社會中年輕人外出務工后，農村承包地主要由家中的老年人耕種。老年人一輩子務農，對土地格外愛惜，耕種習慣上偏好精耕細作。有的老人在耕作中有意擴展耕地面積，甚至會超出田地的邊界線進行耕種，或在常年耕種中不斷破壞田土邊界，最終將作為邊界的田壟都納入自家耕種范圍，進而導致田土糾紛。山林糾紛的發生，原因也大體如此。山林分戶之后，因為很難明確具體的邊界，且山林大多又缺乏足夠經濟價值，農戶一般只會在秋冬季節上山砍柴時才會上山檢查自己的山林。有的農戶平時對山林疏于管理，等到發現邊界問題時，就容易發生山林糾紛。

三是離婚糾紛。鄉村社會進入人口大流動時代，婚姻關系的穩定性不斷弱化，離婚糾紛增多。如前所述，鄉村社會的老齡化并非僅指老年人的比例上升及以養老等以公共服務問題為核心的社會問題，更包含社會結構的整體性調整與變化。青壯年勞動力普遍外出務工，家庭生活缺乏完整性，由此滋生諸多因情感不和、出軌、家暴等引發的離婚糾紛，其中由夫妻長期分居導致的離婚糾紛最為突出。當然，部分糾紛也發生在中老年人身上。隨著社會環境日益開放，不少中老年人因追求個人自由而選擇離婚，調查中發現部分60歲以上的老人選擇通過離婚去追求幸福生活。從這個角度看，鄉村社會老齡化背景下，鄉村社會結構出現巨變的同時，人們的家庭觀念也發生較大變化，家庭生活不斷去道德化，個體主義持續發展，促使鄉村離婚糾紛愈發增多。

（二）鄉村糾紛解決需求的“老齡化”特點

基于上述原因，鄉村社會秩序中的社會主體具備典型的老齡化特點，這使得鄉村社會中的糾紛不僅涉及特定的糾紛主體，同時也使得糾紛事實嵌入復雜的歷史與現實生活中，導致鄉村的解紛需求呈現鮮明的“老齡化”特點。

首先，鄉村糾紛的化解應能追根溯源。由于糾紛發生的主體多是老年人，其在村莊生活了一輩子，他們的“愛恨情仇”都發生在“生于斯、死于斯”的鄉村社會中。很多糾紛的發生，并不僅僅是因為眼前的矛盾，往往牽扯數年甚至是幾十年前的事。如家庭矛盾，兄弟糾紛的發生通常可以追溯到兄弟分家之時；老年夫妻糾紛也能向前延伸到婚姻締結之時。這就要求村級組織在化解糾紛時，不能拘泥于眼前的具體細節，而需熟悉村莊歷史，了解村莊的社會關系，掌握糾紛來龍去脈，對糾紛中涉及的人和事了如指掌。否則，糾紛的化解就會吃力不討好，難以牽到有效化解糾紛的“牛鼻子”。

其次，鄉村糾紛的化解要善于融合情理法。當前，糾紛主體之間的矛盾難以僅靠面子、講人情來調和，因多年“送法下鄉”[12]，即便是很少甚至從未外出務工的農民，也能夠通過電視、手機了解法律政策，感受現代法治力量對生活環境的改造，體會鄉村社會的規制之治。何況改革開放已經40多年，全國性的外出務工經濟歷經一代人，現60多歲步入初老階段的老年人，多是最早的第一代農民工。因此，糾紛主體即便是老年人，對法律、規則、政策也并不陌生。這就意味著糾紛當事人在經歷的糾紛中，本身就有了對現代規則的需求，這些糾紛主體在接受調解過程中并不會拒絕法律規則。正是因為鄉村社會法治化水平的提高，使得糾紛的調解者需要適當而靈活地借助法律知識、法律話語促進糾紛的化解，將法、理、情有效融入調解技藝中[13]，促進糾紛的實質性化解。

最后，鄉村糾紛的調解者要善于做好老年糾紛主體的群眾工作。鄉村社會糾紛因涉及鄉村社會生活中復雜的因果關聯，很多糾紛形態是非格式化的。更多時候，糾紛的調解其實就是在做糾紛主體的思想工作。僅僅按照所謂的調解流程機械地運用所謂的調解工作法，不僅無法有效化解社會矛盾，反而會適得其反，甚至激化社會矛盾。在糾紛調解中開展群眾工作，須深入糾紛現場，有效了解糾紛事實，對當事人有足夠的耐心，善于把握糾紛者的心理活動，找準開鎖的鑰匙口。此外，調解者也要能夠敢于和糾紛主體“硬碰硬”，敢于得罪糾紛中違反規則、不講道理的那一方，在糾紛化解的過程中教育群眾、引導群眾，借助社會矛盾的化解來弘揚正氣，在鄉村社會中樹立正義觀、道義觀、法治觀，確保鄉村社會秩序穩定。

從中西部農村社會中比較常見的糾紛類型看，糾紛總量隨著人口大量外流和鄉村社會結構的松弛而大大減少，很多糾紛依然屬于傳統的鄉村糾紛，一些新增的糾紛類型也帶有明顯的鄉土特征。顯然，我國中西部地區農村社會的糾紛化解體系需應對的糾紛類型具有典型的“中西部”特征，與東部沿海地區農村所面臨的大量合同類、金融類糾紛有所不同，這就意味著中西部農村地區的糾紛解決體系需要發揮的是底線式的社會秩序維系功能。因此，鄉村糾紛解決體系建設便需充分考慮社會老齡化對鄉村秩序的影響。在人民調解體系的建設上，尤其要結合回應廣大中西部農村地區鄉村社會的解紛需求，積極建設適老型人民調解隊伍。

三、人民調解隊伍建設面臨的挑戰

面對鄉村社會中的糾紛，人民調解應在多元糾紛解決機制中發揮基礎性作用。從司法行政部門提供的官方數據看，幾乎每個行政村都建立了人民調解組織，縣域范圍內人民調解員的總量通常能夠達到千余人。而且，為了引導和激勵人民調解工作，司法行政部門每年都會拿出專門的財政資金補貼調解工作。然而，從實地調研情況看，人民調解隊伍建設的情況并不樂觀，人民調解員的解紛能力參差不齊。這不禁讓人反思，近些年國家高度重視基層組織建設，投入大量財力、物力，但在基層糾紛解決能力上，人民調解體系運行已明顯難以適應鄉村社會的老齡化轉型，并未在應對社會矛盾糾紛中形成足夠的解紛合力，甚至導致一些原本能夠化解在基層的糾紛外溢[14]，這些都使得人民調解隊伍建設面臨著不小的挑戰。

厘清人民調解隊伍建設所面臨的挑戰并準確理解背后原因，是開展人民調解隊伍建設思路討論的前提。在人民調解的制度體系上，最為重要的制度設計無疑是《中華人民共和國人民調解法》，其中核心的條款是第7條、第8條的相關規定。《中華人民共和國人民調解法》第7條規定，“人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織”，第8條第1款前半部分規定，“村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會”；《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛……”。按照這一制度邏輯，農村地區人民調解組織和村民委員會均為群眾性組織，且先有村民委員會，后有人民調解組織，或者說人民調解組織從村民委員會中產生。由此來看，人民調解委員會的核心成員主要由村民委員會委員兼任；一般來說，作為群眾性自治組織成員的村民委員會委員的基本身份是農民，這意味著人民調解員本就是群眾中的一員。因此，在制度文本邏輯上，至少在我國廣大中西部農村地區，人民調解體系本質上施行的是兼業化模式。該模式構成了人民調解的基本模式。

這表明，在農村地區，人民調解組織的建設和發展，不能僅考量狹義的人民調解體系建設所開展的改革實踐，還需要充分考慮村級組織建設對人民調解體系運行所產生的影響。人民調解隊伍在工作狀態上的兼業化，實則源于其作為村“兩委”成員身份的兼業化狀態。從這個角度看，村級組織的建設水平很大程度上決定了人民調解體系的建設實效。反思人民調解體系運作中的問題與不足及相關改革思路，需將村級組織的建設實踐納入其中。

結合村級組織體系的改革，有助于分析和討論人民調解隊伍建設所面臨的挑戰。近十多年來，人口外流導致村級組織在基層民主換屆中出現村“兩委”成員選任難題。集中反映在村“兩委”換屆時，鄉鎮黨委政府難以找到合適人選擔任村支書和村委會主任。在城鎮化進程中，這種因農村勞動力不足而出現的鄉村政治現象極為普遍。與此同時，國家對農村地區實行反哺政策，安排大量公共資源下鄉[15]。而且，自上而下的行政事務源源不斷下沉至基層，村級組織需承接大量行政事務。正是因為基層治理環境發生巨變，國家便開始不斷強化村級組織建設，推動村級治理體系完成了一系列的制度化調適[16]。

在國家推動的村級治理體系調整中，最大變化是不斷強調村“兩委”成員的年輕化、知識化，幾乎所有縣（市、區）委組織部對參選村“兩委”的候選人，都提出年齡和學歷要求。例如，貴州省W縣提出在換屆時年齡超過55周歲的不得參選村支書，云南省S縣則提出參選者年齡在35周歲以下，學歷要求大專及以上文化。各地通過提供政策吸引在外的年輕人返鄉。例如，云南省S縣對符合條件的村“兩委”成員，提供參加公務員考試的機會，通過筆試和面試可成為鄉鎮公務員；對“優秀的村支書”在換屆時有機會被直接提拔為鄉鎮領導。在這些激勵政策的刺激下，鄉鎮黨委政府和村“兩委”還通過社會關系，對合適的候選人開展思想動員，吸引原本在外工作的年輕人返回村莊，再通過民主選舉成為村“兩委”成員。

如此，經過十多年、大概兩三屆的基層民主換屆后，幾乎所有的行政村村“兩委”都實現了政策目標中的年輕化、知識化。但問題是，經過政策推動所形塑的村級組織的治理能力究竟如何？相比于原來年齡較大、學歷不高的鄉村干部來說，年輕干部具備自己的特點和優勢。一是精力充沛。年輕人正是干事創業的時候，很多年輕的鄉村干部想在農村干出一番事業，并且認為自己既能完成鄉鎮工作，又能夠兼顧家庭。只要上面布置的行政事務不太多，絕大多數年輕干部都能夠適應并勝任基層工作。二是有想法、有沖勁。年輕人容易接受新生事物，喜歡動腦筋。在云南省S縣農村，一位剛從外地回來的村干部，回到家鄉后自己創辦了火腿加工廠，并借助互聯網技術開展網絡直播銷售，生意處于上升期，還計劃去東南亞進行投資。正是因為很多年輕干部原本就在外開展經營活動，頭腦也比較靈活。這使得不少年輕干部擁有自己的治村思路，在移風易俗上、社會矛盾解決上都有自己的想法。

當然，年輕干部也存在明顯的不足。年輕人總是想著要干事創業，最典型的便是進行產業投資，這也很正常，倘若不是如此，也就不會在年輕時回村了。但關鍵是，絕大多數農村都缺乏市場條件，發展產業并不容易。在貴州省W縣農村，有位村支部書記30多歲，擔任了兩年書記后深感受挫，覺得自己在農村很難做出事業，表示下一屆不想干了。這就耐人尋味了，年輕干部干了兩年就不想干了，而被組織替換下來的老干部卻頗有怨言，覺得自己正當年，只要給自己配個打字員，能夠上傳下達，完成一些基本的“對標對表”的工作，其他的工作都是駕輕就熟，任何難啃的骨頭都能夠拿下。另外，年輕干部因為家庭正處于最需要積累財富的階段，本能地需要獲取更高的經濟收入。因此，年輕干部覺得村干部的工資根本不夠養家糊口。在云南，部分年輕的村干部覺得自己平時完成的工作和鄉鎮干部沒兩樣，甚至還要更加辛苦，一個月4500元的工資實在太低了，應參照鄉鎮公務員、事業編制人員的待遇來發工資。但是，年齡較大的老干部已經過了人生最需要財富積累的階段，他們對工資待遇反而沒有太高的要求。

上述邏輯對理解人民調解隊伍的建設思路很有啟發。面對農村社會中的很多矛盾，年輕人不清楚事情的來龍去脈，也沒有足夠的時間和精力去村民家做工作。現在云南普遍實行社會矛盾糾紛的“三級三次”調處機制2，目的是讓社會矛盾在基層得以解決，讓村干部多調解幾次糾紛。但問題是，年輕干部本來就沒有那么多時間調解糾紛，“三級三次”調處反而容易成為向上轉移矛盾的借口，即糾紛在村級層面調處了三次就可以轉移給鄉鎮綜治中心。而且，由于年輕干部不僅要完成鄉鎮布置下來的事務性工作，還要操心自己一家老小的家庭生計，很容易在調解糾紛中應付了事，甚至非但不能解決社會矛盾，反而激化了社會矛盾。相比之下，很多工作責任心強的老干部，調解糾紛起來根本不會在意次數，多的能調解上十次，直到社會矛盾得以解決，只有實在解決不了的才會向上轉移。而且，現在50歲左右優秀的村干部，學習能力也都比較強。只要經過基本培訓，掌握基本法律知識，他們就能夠較好地將之與社會知識有機結合起來，服務于調解工作。

可見，人民調解能不能做得好，很大程度上是由村級組織的整體建設水平所決定。具體到“人”的層面，真正具備化解糾紛的人民調解員，往往是優秀的村“兩委”干部。這種身份上的復合，恰好是鄉村社會中人民調解兼業化模式的精髓。當前，村級組織體系的改革過于強調村“兩委”成員的年輕化，無異于變相將原有的熟悉鄉村社會歷史、善于和鄉村社會中的老年人打交道的老干部，制度性地“清退”出人民調解隊伍。村級組織經過一番人事層面的改革后，村“兩委”干部的平均年齡都大幅度下降。在調研的云南省S縣農村，很多行政村的村“兩委”干部主要以90后為主，其中95后、00后也不在少數。結果是，年輕干部之間相互不買賬，難以形成合力，被不少老同志描述為“九龍治水天下旱”。如此一來，以村“兩委”成員為主的人民調解組織的糾紛化解能力，顯然難以得到有效提高。

可見，自上而下推動的偏向于職業化、行政化的村級治理體系調整，不僅未給人民調解隊伍的擴充帶來增益，反而嚴重削弱了人民調解員的糾紛解決能力。因此，僅從人民調解本身看問題，很難看清問題的癥結所在。思考人民調解隊伍建設的路徑，需從鄉村治理體系的全局來加以通盤考量，才能夠走出人民調解隊伍建設專業化與兼業化方向之爭的困惑。

四、人民調解隊伍建設的路徑

在人民調解體系建設中，主流思路多集中于制度完善或機制優化。其中典型的做法是強化人民調解的物質激勵，將調解補貼的發放以及金額數量與調解員所調解的案件數量、難易程度掛鉤。相應地，從制度上要求調解員對所調解的糾紛進行文字記錄并在專門系統上傳。這些做法實際上是希望通過機制調整來推動調解專業化，而調解補貼在調解實踐中具有很強的政府購買服務屬性。

事實上，人民調解體系能否在多元糾紛解決機制中發揮基礎性作用，關鍵還在于人。一切制度建設和機制優化最終的落腳點仍在具體的人，即人民調解員身上。正所謂管事不如管人，管好了人，人、事皆活；管事不管人，人、事皆失。由此，人民調解的解紛效能提升的關鍵在于人民調解隊伍建設。但問題是，通過物質激勵的方式，又能在多大程度上提高人民調解員的積極性，又能在何種意義上提升人民調解的效能？這背后的邏輯與村級組織行政化邏輯如出一轍。村級組織行政化改革最大的特點就是提高了村“兩委”成員的物質待遇，也正因為如此，上級名正言順地給村級組織安排了大量行政事務，村級組織事實上被改造成鄉鎮政府的行政下級。既然村級組織已經成為基層行政鏈條中的一環，原本就作為村“兩委”成員的人民調解員，自然難以保持群眾性組織的社會化水平，也就難以真正具備人民調解組織所應該具備的鄉土性優勢。因此，要將人民調解體系真正建設成多元糾紛解決體系的基礎性構件，就需要重點從村級治理體系方面予以優化和調整。

在廣大中西部農村，鄉村社會的糾紛具有很強的鄉土特征，社會矛盾糾紛具有累積性、季節性，不少糾紛具有突發性。盡管當今的鄉村社會早已不是費孝通所言的“鄉土社會”，而是社會結構發生巨變，但依然還具有明顯的“半熟人社會”的特性[17]，血緣、地緣關系依然影響著鄉村社會中人的生產和生活。這使得鄉村糾紛的發生及化解，都或多或少地和鄉村社會內部的社會關系存在緊密關聯。僅從這一點來看，鄉村地區的人民調解體系需要繼續保持兼業化的發展路徑，人民調解隊伍自然也需維系由“土生土長”村干部擔任的兼業化模式。在這個意義上，由年齡較大的村干部擔任人民調解員，恰好契合鄉村社會老齡化的特點，能充分發揮社會治理中的“老齡”力量。況且，村干部并非國家工作人員，易出現“不在其位則不謀其政”的情況，一旦退下去，想要他們依然擔任人民調解員并積極發揮作用，其實很難。所以，政策制定中既希望讓年輕人來擔任村干部，又期望退下去的老干部繼續發揮余熱，擔任人民調解員，這樣的想法過于理想化。

人民調解員能夠在鄉村糾紛中發揮作用，高度依賴村“兩委”的制度身份。這并不是說，只要是村干部就能夠有效調解糾紛，而是說，人民調解員借助村干部的身份恰好能夠廣泛地接觸群眾，能夠在和村民打交道的過程中學會解決實際問題的能力。久而久之，人民調解員就能把擔任村干部時累積的權威、工作能力轉化為化解糾紛時的解紛資源。村級組織做群眾工作的能力，直接決定了人民調解組織的糾紛化解能力。這兩者，在基層治理實踐中本就是一體的，并不存在明顯的區分。基于此，人民調解隊伍的建設需要著重從以下兩個方面展開。

第一，優化和改善人民調解員解紛能力的擴增機制。人民調解隊伍建設的核心是讓人民調解員形成應對糾紛、化解糾紛的能力。在鄉村社會，人民調解員解紛能力的形成首先不只是技藝層面的。很多關于調解的研究，在側重介紹和討論調解如何達成時，會突出調解中的技藝、調解中的各種程序[18]。調解肯定需要技藝，但調解技藝的形成只能依靠調解實踐，“見人說人話、見鬼說鬼話”絕不是虛言，而是反映了調解過程中與人打交道的經驗的重要性，調解經驗豐富的人民調解員有時一句話就能切中要害，而缺乏經驗的人民調解員則可能因為一句不恰當的話激化矛盾。在此意義上，人民調解員的解紛能力構成要素中，最為重要的是善于和在村居住、生活的農民打交道，尤其是要在農民心中樹立起足夠的威望，獲得農民的信任。從這個角度看，當前村級組織運行中的過度行政化傾向就不利于人民調解員獲得農民的信任，不利于調解權威的形成。

為此，所謂人民調解員解紛能力的提升，不應僅停留在調解技藝層面，更應注重治理生態層面的優化。也就是說，村級治理體系的運行應給予村“兩委”成員兼任人民調解員的能動空間，使其有足夠的時間和精力去解決村莊中的矛盾糾紛。當下，大量的行政事務變為村級治理事務，很多事務屬于“對標對表”的工作，不少治理事務與群眾的生活并沒有實際關聯。急切需要加以改變的是，將村“兩委”成員從繁重的行政事務中解脫出來，以便讓其將自身參與村級治理累積的治權，轉化為有效化解糾紛的能力，充分回應鄉村社會的解紛需求。

第二，提升人民調解員依法調解的專業化水平。當前，糾紛當事人的法律意識有較大幅度提高，僅僅依靠“和稀泥”的方式已很難有效化解糾紛。這對人民調解員依法調解的能力提出了新要求。從依法調解的制度意涵來看，調解需要依據法律來展開，調解的過程和結果要合法。實際上，這僅僅只是依法調解的底線。面對社會形勢變化，依法調解更重要的意涵，是人民調解員能夠更好地運用法律知識、法治話語促進糾紛的解決，借助情理法化解矛盾糾紛。

從調研情況看，人民調解員依法調解的能力仍較薄弱，主要體現在兩方面：一是對常見的法律知識不熟悉。很多人民調解員學習法律的熱情不高，對社會糾紛相關的基本法律知識缺乏足夠的了解，導致糾紛化解中僅能講情理，不善于運用法律的武器來教育群眾、說服群眾，導致糾紛解決陷入僵局。二是對法律的運用比較機械教條。部分了解了法律的人民調解員缺乏足夠的社會經驗，不善于與群眾互動，無法在具體的糾紛化解中活學活用、把握糾紛當事人的心理活動。有的人民調解員對基層法治體系的運行缺乏足夠理解，不熟悉司法審判運行特點，過度強調糾紛當事人的法律權利，甚至鼓勵其通過訴訟解決問題。

從以上分析來看，強調人民調解隊伍建設的專業化，并不意味著必須由專業人士開展糾紛化解，而是要讓人民調解員掌握更多的法律、政策知識，更好地做到依法調解，既確保調解的過程、結果不偏離法治軌道，又保障糾紛的化解合情合理合法。這種人民調解專業化意涵的定位，并不構成兼業化路徑的對沖，而是意味著人民調解隊伍建設堅持的兼業化路徑，完全可以在調解員的專業知識水平方面加以用力。

在提升人民調解員的專業化水平上，具體路徑有：一是完善法律、政策方面的培訓。以地方社會常見的糾紛類型為基礎，圍繞常見的田土糾紛、相鄰權糾紛、婚戀糾紛、合同糾紛、人身損害糾紛、勞資糾紛、工傷賠償糾紛等社會糾紛，開展基本的法律、政策培訓。二是強化糾紛解決體系運行程序培訓。在人民調解實踐中，人民調解員對糾紛解決體系運行狀況的熟悉程度，關乎化解糾紛中糾紛控制、糾紛引導的基本方向。在開展規范化培訓上，要讓人民調解員熟悉“三大調解”之間的關聯，以及調解與訴訟、仲裁等不同的糾紛解決方法的差異和相互之間的銜接制度規定。三是拓展社會心理工作方法培訓。盡管人民調解員可以基于自身的工作經驗把握糾紛當事人的心理狀態，依靠社會知識在糾紛處理中尋找心理層面的突破口。但是，通過明確的社會心理學知識的指引，無疑更有助于人民調解員增添調解方面的知識，切實提高調解技藝。

五、結語

長期以來，人民調解隊伍的建設路徑存在專業化與兼業化之爭。隨著中國社會老齡化，從城鄉二元關系來看，因青壯年勞動力長期不在村，農村社會的老齡化程度實際上遠高于城市。鄉村社會老齡化使得社會結構呈現新的鄉土特色，不少鄉村糾紛的發生、延續、升級均與鄉村社會的老齡化存在內在關聯。這意味著，鄉村糾紛解決體系的建設，應充分考慮社會老齡化給鄉村秩序帶來的影響，積極建設適老型人民調解隊伍。為將社會矛盾糾紛化解在基層，國家開展了一系列改革舉措，力圖優化人民調解體系。然而，村級治理體系的改革過于強調村“兩委”成員的年輕化，不僅未給人民調解隊伍的擴充帶來增益，反而削弱了人民調解員的糾紛化解能力。在廣大中西部農村，人民調解隊伍建設所需秉持的兼業化路徑，并不排斥專業化，而是需要在保持兼業化模式的前提下，提升人民調解的專業化、法治化水平，以更好促進糾紛解決，確保社會矛盾糾紛化解在基層，為進入深度老齡化階段的鄉村社會提供更優法治保障。

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[責任編輯：李利林]