基于需求側管理的社會救助分層改革設計

隨著經濟和社會的發展，困難群體對社會救助的需求也變得多樣化。為了更準確識別救助需求，優化救助資源的分配，以有效解決困難群體的問題，必須建立分層化的救助體系。本文基于需求側管理視角，首先，分析了當下社會救助體系的錯位問題；其次，闡述了社會救助分層設計改革框架，基于社會需求、覆蓋水平、救助功能類型、時效性等因素，建立急難型、專項型、基本生活型三個救助圈層，提升社會救助體系與救助需求之間的對接效果；最后，根據分層設計探討救助目標的實現路徑，以改善目前社會救助精度不足、未能對齊救助需求粒度的問題，從而提升社會救助的質量。

我國的社會救助機制已實現制度化，從根據收入這一單一指標轉變為根據經濟狀況認定困難群體。但在實際工作中，僅根據經濟狀況認定困難群體，會出現救助效果不理想、資源分配不合理等問題。本文探討了一種分層救助的模式，從低收入人口的經濟水平角度，基于需求側進行社會救助的分層分類，從而形成多維的救助服務體系，以充分滿足申請者的短期與長期的需求。

一、需求側管理角度下社會救助體系的錯位問題

（一）救助體系需求識別不清晰

目前的社會救助體系主要基于對家庭經濟狀況的識別，作為是否開展救助的判定標準，但有救助需求的人群種類比較多，這種單一的識別方式，可能忽視很多其他弱勢群體的救助需求，導致救助制度在執行期間存在漏識的情況。目前防止返貧監測對象、最低生活保障邊緣家庭成員，以及剛性支出困難家庭的救助需求還很難滿足。同時社會救助需求也隨著社會發展不斷演化升級，而目前的社會救助體系并不能精準識別，因此出現了重視低保救助而專項救助不足的供需錯位問題。

（二）社會救助體系對需求缺少回應

目前社會救助需要采取主動申請-審核的方式，在申請過程中，申請者的申請成本較高，有較強的被動性。部分行動不便、社會資源匱乏、缺少關鍵社會信息的人群很難及時申請，因此難以獲得社會救助。同時經濟狀況并不能完全反應家庭的困難情況，所以一些存在剛性支出且困難程度較高的家庭很難得到關注。此外，相關部門還存在重審核、輕評估的問題，缺少對救助效果的有效評估，因此導致救助并不能滿足申請者的專項需求，進而造成對社會需求回應不足的問題。

（三）社會救助體系對接問題

社會對救助的需求層次較多，包括最低生活保障需求和急難類高層次需求等，因此需要建立不同需求群體的救助網絡，以滿足各個群體特殊的救助需要，從而提升救助的精準性。我國的救助體系比較依賴最低生活保障、特困供養制度，這類救助只能滿足最基本的生活需要，很多專項、急難救助沒有對應救助制度，因此目前的救助需求側和供給側之間存在失衡的情況。

二、社會救助分層設計改革框架

（一）分層改革原則

基于需求側的社會救助模式下，應確保申請人遭遇風險或者有救助需求時有享受社會救助的權利，同時應堅持以人民為中心的原則，堅持問題導向，及時回應困難群體的需求，提升對最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭、急難需求群體的救助工作效率。

在此原則下，社會救助體系的構建需要考量不同類型的需求、效率以及人群覆蓋面等多個維度，完成對不同類型救助的分層設計，將救助面擴大到所有低收入人口，并在工作中主動監測社會救助需求，從而提升救助制度的實時性和精準性。

（二）分層改革理念

1.主動識別

分層救助體系下，需要將過去申請-審核式的救助工作模式，轉變為主動識別需求、主動監測家庭經濟狀況、主動幫扶的救助模式。在充分使用數據、分析結果的情況下，縮短、簡化申請流程，提升審核速度。

2.建立多層次保障體系

社會救助體系需要發揮托底線、保民生、救急難的社會功能，充分滿足受救助人員的需求。在救助工作中，民政、教育、財政、人力資源社會保障等部門應強化合作，提供多維度的救助服務，在滿足申請者、受救助者需求的同時，有效解決其生活困難。

（三）分層體系劃分方法

各地應根據低收入人口困難程度和困難類型進行分層，提供常態化幫扶。首先，分層應基于物質、健康、教育、就業、社會支持、居住6個維度，并加入包括低收入人群貧困狀況、身心健康狀況、能力發展水平、社會參與水平等10個指標，同時基于人口動態監測結果確定權重，進行困難風險的評估；其次，根據困難程度和致困原因劃分出核心圈層、中間圈層和最外圈層三個部分。其中核心圈層為最低保障對象和特困人員，中間圈層為低收入家庭和支出型貧困家庭，最外圈層為遭遇臨時突發困難的公民；最后，根據困難風險評估和圈層，為困難群體提供差異化的政策支持和社會救助。

（四）分層體系下的內容重組

針對主動性不強、回應不足、對接缺失等問題，在需求側管理分層體系下，需要重組社會救助的工作內容。根據內容的層次劃分，在滿足低保家庭、特困人員、最低生活保障邊緣家庭成員，以及剛性支出困難家庭需求的同時，滿足特定群體的需求。圈層的構建應面向底層、中層、高層，分別對應基本生活需求、專項救助需求、急難救助需求，并在此基礎上進一步細化圈層內的救助工作內容，以明確層次劃分，從而滿足精準化的救助要求。

（五）分層救助體系改革框架

基于上述根據需求的層次劃分，可以進一步歸類為基本生活救助、專項救助、急難救助三層，根據每個層次主要訴求以及需求層次的不同，匹配對應的社會救助項目。

具體圈層設計如圖 1所示。該圈層分類采用救助時效和覆蓋水平兩個維度進行設計，將救助圈層分為急難型、專項型、基本生活型三種，將不同類型的救助歸納入三個圈層中。其中，急難型匹配具有特殊需求、救助需求急切的家庭或者個人，包括公共事件救助、臨時急難救助項目、乞討救助，解決急難特殊需求；專項社會救助面向擁有特殊需求的社會群體，包括司法、住房、教育、就業和醫療，解決擁有特定問題貧困人員的需求，為他們的需求提供保障；基本生活社會救助通過低保和特困補助，為貧困人員提供救助，滿足一些生活困難人群的基本生活需求。

這種劃分方式使經濟狀況和社會救助需求類別之間交叉滲透，并從時效性和覆蓋性兩個基于社會救助工作的維度進行劃分，在精準識別貧困人員救助需求的同時，也方便救助人員有效安排救助工作。基于此劃分，能建立更為靈活的響應機制，在充分了解需求的情況下應救盡救，充分滿足需救助人員的幫扶需求。

在開展社會救助工作期間，根據覆蓋面、時效性，以及當地的經濟發展水平等因素，靈活調整圈層內的內容。比如經濟發達地區可以選擇較高的救助標準；相關部門基于低收入人口經濟狀況動態監測數據，靈活調整救助的覆蓋面，以改善傳統工作中僅僅對貧困人口和相對貧困人口開展救助覆蓋范圍小的問題，讓所有人都能成為潛在的受救助人群，從而提升個人、家庭面對致貧風險時的抵抗能力。

三、社會救助體系分層的實現路徑

（一）建立數據資源共享網絡

分層救助體系層次劃分的根據來自地方經濟水平、人群就業狀況、經濟狀況、特殊人群狀況等數據，因此參與社會救助的民政部門、教育部門、財政部門、人力資源社會保障部門應充分匯總所有救助相關數據，并利用大數據技術分析，讓政府能正確判斷當地救助需求，從而不斷調整并優化分層體系，以保障社會救助工作的順利開展。

首先，利用云技術建立專門的云服務器，由各單位實時上傳并更新有關數據，以滿足各單位從云端下載、瀏覽數據的需求，從而達到實時共享的目的；其次，定期開展數據質量提升專項行動。定期檢查數據質量、各單位上傳實時性，并貫通不同層級管理單位縱向的數據，建立完整的數據網絡；最后，數據系統應提供查詢端口、可視化展示功能，并引入智能技術定期進行大數據分析。針對低收入人口、急難救助需求群體的情況開展評估，分析不同圈層救助工作的覆蓋狀況和救助效果。

（二）優化辦理流程

1.簡化流程

為提升社會救助的時效性，需要構建先核對、后申請的工作模式，將核對環節的關口前移。在利用共享數據的基礎上，減少并取消申請環節中對資產書面證明、征信審批信函的調查，通過調取數據完成家庭核查，以降低申請者的證明難度。同時針對生活基本社會救助中的特困人員、低保人員，取消審核和公示環節。充分利用數據平臺對申請者狀況作出判斷，并將相關審批權下放到鄉鎮、街道。

2.優化窗口服務

針對窗口服務應通過提升集成度達到優化目的，包括配置相應設備、提供有關權限、配齊服務人員等，以保證窗口的服務能力。同時放置醒目標識、服務指南、申請流程圖、申請表，方便申請人了解申請流程。窗口服務應堅持一套材料、一次告知、一表申請的原則，服務人員應明確告知申請人所需提供的材料，以減少申請人提供材料的次數。在完成對申請人的初審后，初步確定申請者的圈層，并根據分類向后續主責機構分發申請者的信息。

3.工作標準化

有效利用數據平臺開展審批工作，及時上傳救助業務實時數據。針對急難型、特困、低保救助，應提供網上辦理窗口，通過動態復核降低申請人的申請次數，避免遺漏申請對象。服務事務完結后，需及時在業務后臺、政務服務平臺公示辦理結果，并向申請人提供反饋，對未能辦結的予以說明情況。

（三）優化救助資源統籌

地方應整合民政部門、財政部門等供給側部門的政策資源，實現救助的有效對接。統籌過程中需要實現城鄉的統一統籌，推動城鄉救助服務的均等化，并推動城鄉多層次社會保障體系的構建。在公平性和均等性提升方面，應加強對鄉村救助的持續投入，進一步縮小城鄉在救助方面的差距，同時利用城市的司法、就業、醫療等資源，為鄉村提供高質量救助。

（四）明確相關部門職責分工

1.民政部門

民政部門依托省級救助服務系統開展救助服務工作，印發救助服務指南、業務流程圖、申請表，向聯辦部門推送困難群眾的家庭信息、經濟狀況、申請內容、救助需求。其中，縣級民政部門負責指導鄉鎮政府、街道辦事處的救助工作，并建立線上、線下雙渠道受理系統，按照規定進行業務流轉；鄉鎮政府、街道辦事處負責特困人員、急難救助對象等低收入人員的資金發放辦理工作，并及時更新有關人員的數據，以及開展調查工作，從而了解受救助人員狀況。

2.人力資源保障部門

人力資源保障部門主要向被救助人員提供就業救助，為滿足條件的最低生活保障對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭成員等，提供就業機會和培訓，以解決這些群體存在的就業困難問題。同時統計接受就業幫扶的被救助人員狀況，將申請人員的情況實時上傳到服務業務系統，加快對就業困難人員的認定，以及時更新人員狀況。地方應結合產業發展狀況，提供勞務輸出、多種形式的就業幫扶。

3.醫保部門

醫保部門根據服務平臺獲取民政部門提供的低保對象、特困人員等救助申請者與救助需求人員信息，通過審核后，醫保部門將相關人員納入到救助范圍。對于符合條件的大病患者，醫保部門提供定點醫藥機構產生的住院費用，同時根據規定為患有慢性病、長期服藥的患者提供藥品補助，由疾病應急救助基金按照規定支付。

4.教育部門

針對符合經濟困難條件人員的幼兒、在校學生子女，教育部門應發放助學金和生活補助，并聯系學校提供必要的勤工儉學崗位和助學貸款，以確保幼兒、學生能夠獲得教育機會。

結語：

社會公眾對救助的需求具有多樣化、多層化的特點，因此社會救助工作也要基于當下多層次的需求進行分層。本文基于時效性和覆蓋水平建立三個圈層，在繼續保證低保、特困人員社會救助工作持續性、救助精準性的前提下，建立專項社會救助、急難救助圈層，以滿足特殊人群對專項救助的需求，并快速針對各類急難人群開展專項救助。為實現分層化救助，地方還需要不斷簡化救助申請審核工作，有效利用大數據系統提升救助工作的主動性，強化資源統籌，推動城鄉一體化建設，建立多部門聯動的救助機制，從而形成動態化、常態化的救助服務體系，縮小貧富差距，提升民生服務水平。