系統有力推進我國低空經濟高質量發展

黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，明確提出“發展通用航空和低空經濟”的要求，對低空經濟進行長遠部署。2024年年底，國家發展改革委低空經濟司正式成立，將低空經濟作為國家戰略統籌推動的政策力度逐步加大，低空經濟發展的空間潛力日趨擴大。低空經濟作為戰略性新興產業，具有科技含量高、產業鏈條長、應用場景多、使用主體多元、涉及領域廣等突出特點，通過信息化、數字化管理技術賦能，可以與更多經濟社會活動相融合，形成容納并推動多領域協調發展的綜合經濟形態，其復雜性、系統性特征明顯。進一步明晰其理論概念、梳理發展現狀、研究實現路徑、系統有力推進，對于推動我國低空經濟高質量發展具有重要意義。

一、低空經濟的概念及特征分析

（一）低空經濟的概念

低空經濟最早提出的時間可追溯到2011年，距今不過十幾年。不同于經濟領域概念多引自于國外，低空經濟是我國學者結合通用航空發展實際而創造性提出的概念，是對我國低空空域資源科學配置與管理改革問題反思的結果。很多學者對低空經濟的概念進行了研究探討，但目前學術界還未形成一致認可的定義，接受程度較高的一種表述為：低空經濟是以有人駕駛和無人駕駛航空器的各類低空飛行活動為牽引，輻射帶動相關產業融合發展的綜合性經濟形態。該表述較為全面簡潔地定義了低空經濟，但仍然存在界定不清、邏輯不明的問題。如航空器的制造等低空經濟中上游產業為飛行活動所牽引，但飛行場景應用等低空經濟下游產業并非被飛行活動所牽引，而是被推動。再如產業間直接和間接的關聯性千絲萬縷，輻射帶動的產業可以有很多，這些產業是否都是低空經濟，相關產業包含哪些產業，還不夠明確。實際上，低空空域和海洋、陸地一樣，是國家的重要資源，具有明確的自然屬性、社會屬性和經濟屬性。隨著航空領域科技特別是無人駕駛航空器、電動垂直起降飛行器等方面的關鍵技術取得顯著進步，低空空域日益成為稀缺資源。如何開發利用好低空空域資源，最大限度地將其轉換為經濟效益，是低空經濟的核心要義所在。考慮到低空空域與海洋同為自然資源的相似性，低空經濟的定義可以參照相對成熟的海洋經濟的定義。《國務院關于印發全國海洋經濟發展規劃綱要的通知》明確指出，海洋經濟是開發利用海洋的各類產業及相關經濟活動的總和。因此，本文認為，低空經濟是借助各類航空飛行器開發利用低空空域的各類產業及相關經濟活動的總和。這個定義既能夠清晰涵蓋低空設備制造、基礎設施建設、智慧系統構建、低空飛行活動等低空經濟的各個方面，又能較好地避免內涵過多、模糊不清等問題。

低空經濟的定義與低空空域緊密相關，那么低空空域的定義就需要進一步闡明。2010年，國務院、中央軍委印發《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，明確指出“各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下，可根據不同地區特點和實際需要，具體劃設低空空域高度范圍”“民航局會同空軍研究論證在現行航路內、高度4000米（含）以下，按監視空域管理辦法為通用航空飛行提供空中交通服務”，并“分類劃設低空空域”，管制空域依申請飛行，監視空域和報告空域實行報備飛行。2016年，《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》明確，“實現真高3000米以下監視空域和報告空域無縫銜接，劃設低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機動飛行”。2024年1月1日正式施行的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》明確，國家在確保安全的前提下積極創新空域供給和使用機制，完善無人駕駛航空器飛行配套基礎設施和服務體系。因此，關于低空空域的定義，當前可以理解為：低空空域是一定垂直高度范圍內的空域，該范圍原則上為真高1000米以下，根據安全需要進行適當拓展或者收縮。

（二）低空經濟的特征

1.產業鏈條長，輻射帶動面廣。低空經濟的上游產業主要包括原材料、核心零部件、工業軟件等的供應。中游產業主要包括航空器及其裝備的研發生產制造，機場、起降點、起降場（站）及其配套等基礎設施建設，地面空中服務、航空器租賃、航空器維修保養等保障與運營服務。下游產業主要包括城市空中交通、短途運輸、物流配送、應急救援、巡防巡檢、農林植保、教育培訓、旅游觀光、航拍攝影、飛行表演、極限運動等。同時，低空經濟輻射帶動能力強，與一二三產業融合作用強，信息化數字化管理技術賦能效果明顯，能夠容納并推動多領域協調發展。

2.科技含量高，創新要素集中。科技創新貫穿低空經濟全產業鏈。無論是以通航飛機為代表的傳統航空器，還是以電動垂直起降飛行器為代表的新型航空器，均涉及航空、機械、電子、控制、材料、計算機、力學、動力學、能源等多領域多學科專業知識，要兼顧安全和性能，因此其設計、制造、運營、維修、回收整個生命周期均包含著極高的科技含量。低空經濟的運營和服務過程中，為提高監控、管理和服務效率，確保安全性和可靠性，廣泛應用了智能化和數字化技術，如北斗導航系統、衛星互聯網、5G通信、大數據、云計算和人工智能等。低空經濟領域創新勢頭迅猛，特別是無人駕駛航空器和電動起降飛行器設計制造領域，創新活力和創新熱情高漲，關鍵核心技術取得顯著進步。低空經濟這種以創新為主導作用的特點，具有明顯的新質生產力的特征。

3.應用場景多，關系民生福祉。低空經濟應用場景豐富，涉及交通、物流、應急、農林、醫療、教育、文化、體育、旅游等各領域，特別是其在短途運輸、城市交通、應急救援、旅游觀光、物流配送、農林植保、教育培訓、巡邏巡檢等方面的特殊優勢，能夠極大地提升生產效率，促進消費結構轉型升級，增進民生福祉。同時，低空經濟的核心要素具有機動靈活、平戰結合等特點，可以為我國特別是邊境地區統籌好發展和安全、推進穩邊固邊興邊富邊提供新思路。

二、我國發展低空經濟具有重要意義

（一）發展低空經濟是經濟社會發展的需要

低空經濟以傳統通用航空產業和新型通用航空產業為基礎，是多產業融合發展的綜合經濟形態，具有較高的投入產出比，承擔著“新增長引擎”作用。低空經濟科技含量高、創新要素集中，發展低空經濟有助于推動傳統產業轉型升級、現代服務業拓展領域、高端制造業提質增效，能夠有效促進產業結構持續優化。此外，低空經濟將帶來交通方式的巨大變革，進一步縮小空間距離，增進各地區各民族特別是偏遠地區群眾與外界的交流交往交融，助力資源配置優化，促進區域協調發展，推動實現共同富裕。

（二）發展低空經濟是保障和改善民生的需要

低空經濟場景應用加速融合覆蓋，據不完全統計，僅無人駕駛航空器在民用領域就已覆蓋20余個大類行業、近300種細分應用場景，且仍在持續拓展。低空經濟應用場景的加快豐富、不斷深入，能夠顯著提升交通效率、保障出行時效、提高物流質量、豐富旅游體驗、改善公共服務，將影響甚至改變人民群眾生活方式，進一步增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。同時，基于低空經濟就業帶動能力強的特點，低空經濟的發展可以創造新的就業崗位，進一步擴大就業容量，推動更高質量和更充分就業，保障好就業這個最大的民生。

（三）發展低空經濟是維護國家安全的需要

無人駕駛航空器在現代戰爭中的偵查監測、巡邏防控、物資運輸、精準打擊等各方面作用日趨明顯，通用機場、起降場（站）停機坪等低空經濟基礎設施可以很好地保障空中軍事需求，對于加強國防建設特別是增強我軍制空能力具有重要意義。高質量發展低空經濟，有助于推動各類航空器應用場景的拓展。通用飛機、無人駕駛航空器等具有快速、機動、靈活的特點，可以有效保障特別是復雜環境下的災害監測、搶險救災、人員搜救、醫療救治、邊境巡防等應急救援和安全保障需求，提升公共安全事件處置能力。

（四）發展低空經濟是提升競爭優勢的需要

低空經濟作為新興領域，先行快速發展可以提升領域內學術研究、人才培養、標準制定等方面的影響力和話語權。當前，我國在無人駕駛航空器、電動垂直起降飛行器等技術領域已經展現出較為突出的研發實力，并且從原材料供應到核心零部件制造再到整機組裝，基本具備自主可控的能力。特別是能源方式的變革，使得電機替代發動機的趨勢明顯，我國航空發動機的研發制造突出困難得以解決。此外，低空經濟可以將技術充分有效轉化為實實在在的經濟效益，新型舉國體制和有效市場需求將共同助力構建技術創新與研發制造優勢。此外，隨著全球范圍內低空經濟的市場規模迅速擴大及其蘊藏的巨大市場潛力，我國需在低空經濟領域迅速布局、快速發展，才能有效占領市場、應對挑戰、贏得競爭。

三、我國低空經濟的發展現狀

（一）實踐積累逐步增加

我國低空經濟的實踐由來已久。20世紀初，在萊特兄弟發明并成功試飛人類歷史上第一架飛機后不久，我國航空界先驅馮如便駕駛自己設計制造的飛機進行飛行表演，拉開了我國通用航空乃至低空飛行實踐的序幕。為適應國民經濟恢復和發展的需要，繼續發展通用航空，我國于1951年組建通用航空專業隊伍，重點用于滿足國民經濟建設中能源勘探開發的需求，并逐步推動通用航空應用向農林作業、短途運輸、航空物探、航空攝影、應急救援等方向拓展。經過70余年的發展，我國通用航空領域管理制度逐步完善，空域使用逐步放寬，應用場景加快豐富，科技創新不斷涌現，至今已成長為產業鏈較為齊全、發展潛力與發展活力巨大的產業，為進一步發展低空經濟打下了堅實基礎。

（二）傳統通航發展迅猛

從歷年民航行業發展統計公報的官方數據看，我國通用航空24年份 發展速度快、勢頭好。通用航空生產飛行小時數、獲得通用航空經營許可證的通用航空企業數、在冊航空總數等數據，呈整體上升趨勢，詳見圖1。其中，2010—2023年，生產飛行小時數的年均增長達 19.2% ，獲得通用航空經營許可證的通航企業數年均增長 15.1% ，在冊航空器總數年均增長8.5% 。自2018年起，民航局逐年公布通用機場數據，2018—2023年，我國通用機場數量年均增長 17.3% 。

為進一步說明通用航空發展的情況，使用運輸航空數據進行對比。考慮到運輸航空相關數據的原始值不是考察的重點，僅需對其變化趨勢進行圖示對比分析，故對2010—2023年運輸總周轉量、旅客周轉量、貨郵周轉量、旅客運輸量、貨郵運輸量、飛行小時、起飛架次、運輸航空企業數量、運輸機隊（飛機架次）定期航班航線條數、運輸機場數量等運輸航空數據進行了min-max規范化處理（將數據大小縮放到0＼～1之間），以更好反映指標的變化趨勢，如圖2所示。其中，2010—2023年運輸航空除旅客周轉量、飛行小時外，其余指標年均增長率均低于 10% 。同時，可以明顯看到，民用運輸航空受疫情影響較大，多數指標在疫情期間出現了負增長，而同期的通用航空卻仍然保持著高速增長。

（三）全新業態加快拓展

近年來，隨著無人駕駛航空器、電動垂直起降航空器等技術取得突破，通用航空新業態快速發展，業務范圍進一步擴大，一大批新的關聯行業、應用場景等隨之出現，推動低空經濟發展的行業規模、發展質量進一步提升。自2018年起，民航局開始公布無人機注冊數、無人機執照數等數據，通過整理分析，無人機領域也呈現快速增長態勢，詳見圖3。

四、我國低空經濟發展面臨的機遇與挑戰

（一）面臨的特殊機遇

1.高位推動。近年來，我國高度重視低空經濟發展。2021年《國家綜合立體交通網規劃綱要》首次將“低空經濟”寫入國家規劃，2023年中央經濟工作會議明確提出打造低空經濟等若干戰略性新興產業，2024年全國兩會《政府工作報告》指出，要積極打造低空經濟等新增長引擎，并首次將低空經濟寫入《政府工作報告》。為貫徹落實好中央部署要求，各地踴躍推出發展低空經濟的規劃設想和切實舉措經梳理統計，19個省（區市）的2024年《政府工作報告》直接提及低空經濟，其他多個地方也有“航空”“民航”“戰略性新興產業”等涉及低空經濟的內容。

此外，多地出臺切實政策舉措，大力推動低空經濟發展，如山西、安徽等地推動低空經濟發展基金相繼設立，新疆、江蘇等地低空經濟研究院先后揭牌，《蘇州市低空空中交通規則（試行）》《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》等一大批支持性、規范性政策文件印發實施。國家發展改革委成立低空經濟司，統籌推動低空經濟發展相關事宜，負責擬定并組織實施低空經濟發展戰略、中長期發展規劃、提出有關政策建議，協調有關重大問題；中國民航局成立促進低空經濟發展工作領導小組，工信部、財政部、科技部等多部門從政策支持層面協力推動低空經濟高質量發展。

2.政策有力。中國民航局網站發布的關于低空、通用航空的政策、規范等文件顯示，近年來國家層面出臺涉及低空經濟的文件不斷增加，國務院多次出臺政策文件，從規劃設計引導、基礎設施建設、空域管理改革、法律法規制定、財稅資金扶持、人才創新培養、市場監管服務等多方面支持通用航空發展。行業管理部門更是密集出臺了涵蓋通用航空作業運營、裝備制造、飛行管制、運行保障、空管空域、企業監管、飛行組織、安全管理等各方面的政策文件，并先后在東北地區、華東地區、西北地區、新疆地區、江西省贛州市、陜西省、中南地區開展通航管理改革、通航管理服務平臺和無人機研發試飛基地建設、低空空域監視服務、通航 + 旅游、無人機物流配送、載客類經營許可與運行許可聯合審定等試點工作，為全面推進低空經濟發展提供了制度保障和先行探索。特別是國務院、中央軍委公布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，進一步規范了低空經濟無人駕駛航空器產業發展。2024年3月27日，工業和信息化部、科學技術部、財政部、中國民用航空局四部門印發《通用航空裝備創新應用實施方案（2024—2030年）》，明確提出推動形成萬億級市場規模。我國低空經濟相關政策正在由規范要求向支持引導方向轉變，更關注產業發展，政策支持低空經濟發展的精準度更高。

3.保障到位。我國新發展格局加快構建，新技術、新場景、新應用以及跨界融合等推動消費結構的轉型升級，個性化的出行方式（如飛行汽車）旅游方式（如空中游覽）、運動方式（如跳傘滑翔）、物流方式（如無人機配送）等新的消費需求潛力巨大，同時支撐低空經濟發展的新型基礎設施以及公共服務領域投資空間巨大，國內國際雙循環新發展格局背景下的市場空間十分廣闊。我國科技自立自強穩步推進，低空經濟相關的科技積累成效顯著，北斗衛星導航系統、5G通信、大數據、云計算、人工智能等技術位于國際創新行列，特別在無人駕駛航空器等創新及技術應用等方面處于并跑甚至領跑地位，為低空經濟高質量發展提供了科技創新空間。低空經濟的人力資源豐富，科學家、工程師、程序員、飛行員、機務人員、管理人員等人才數量質量占優，隨著國家大力推進職業教育，人才培養的針對性有效性進一步增強，為低空經濟發展提供了堅實的人力資源保障。社會認知度顯著提升，近年來借助航空博覽會、通用航空節以及無人機在各領域的融合應用，社會媒體對低空經濟的關注報道與日俱增，公眾對低空經濟的認知和接受程度達到新的高度，支持參與低空經濟的熱情高漲。市場預期較為樂觀，資本市場對低空經濟的投資意愿不斷增強。

（二）面臨的困難和挑戰

1.發展基礎較為薄弱。現有空域管理體制未能有效釋放低空空域資源，低空空域資源利用率不高，還不能完全適應低空經濟爆發式增長的需求，空域改革試點成果碎片化程度較高，尚未向全國推廣。現有通用機場、起降點、起降場（站）等基礎設施對低空經濟發展特別是傳統通用航空運營支撐不足，整體數量偏少，已建成通用機場的設施設備不健全等問題突出，航油加注、航務簽派、維修定檢等功能還不健全。低空通信、感知、導航等相關基礎設施布局仍不完善，飛行服務保障能力還有待提升。

2.核心技術掌握不足。特別是傳統通用航空產業領域，其航空器及裝備的核心技術掌握不足，系統、軟件、元器件、發動機、材料等領域關鍵技術還有待進一步攻關，在裝備無人化、智能化、可持續動力、裝備安全等方面仍有待突破，通用航空裝備產品譜系還不完善，國產化替代水平還不高。

3.產業整體實力不強。低空經濟相關的企業數量較少，非直接相關企業主動服務低空經濟的意識不強。龍頭企業數量明顯不足，對低空經濟的整體帶動效果不明顯。投融資難度相對較大，低空經濟屬于資金密集型產業，但由于處于發展前期，風險較高，吸引投資和融資相對困難。產業體系系統謀劃不足，存在資源利用低效等問題

4.協調平衡難度大。推動低空經濟發展是一項復雜的系統工程，涉及的利益相關方多，各方的目標、關切、優先級等很多方面難以實現較好的平衡，管理層面也可能出現交叉重復，造成資源浪費或相互矛盾、相互掣肘，出現效率不高、活力不夠、服務缺位等問題。

5.潛在安全風險高。航空器的低空飛行對于社會安全治理具有一定挑戰，且應對低空飛行可能帶來的新型風險沒有現成模板或既有經驗可以參考，管理失效或風險失控隱患較大，存在治安管控難度大、新形式犯罪危害大等突出問題。同時，低空飛行特別是載人飛行的安全事故易產生較大影響。

6.國際市場不確定性強。當前，全球經濟發展呈現顯著的不確定性特點，供應鏈本土化趨勢明顯。此外，美西方加緊“以鏈遏華”，通過出口管制、投資限制、實體清單等措施妄圖遏制我國產業鏈、供應鏈發展。

五、系統推進低空經濟發展的對策建議

我國低空經濟已具備較好基礎，面臨的發展機遇前所未有，而現有的問題和困難也不容忽視，必須綜合施策、系統考慮、揚長避短、有序推進，更好推動低空經濟高質量發展。

（一）完善政策保障

在國家戰略布局的總體框架下，加快推進支持低空經濟高質量發展的具體政策措施出臺，鼓勵地方因地制宜制定區域內低空經濟高質量發展支持方案。深人研究如何從項目資金、飛行服務、安全監管、財政金融、企業管理、人才培養、部門協同等各方面進行支持。如在確保建設、運營質量和安全的前提下，進一步簡化通用機場的審批流程，縮短審批周期，推動通用機場加快建設。保證政策的協調性、持續性、靈活性、可操作性，合理引導市場預期，為低空經濟騰飛注入強心劑。

（二）夯實發展基礎

加快通用機場、起降點、起降場（站）飛行服務站等基礎設施建設并完善配套功能，提升低空通信、感知、導航等保障能力，為低空經濟涉及的各類航空器的起降、飛行、備降、停放、能源補給、空中保障、安全救援、數智連接等提供基礎支撐。推進全國范圍內的低空空域改革，優化低空空域的供給和使用機制，提升空域資源的管理效率和利用效益。

（三）攻關核心技術

堅持走科技自立自強道路，整合高校、企業、科研單位等優勢研究力量，加強航空發動機、無人駕駛航空器、電動垂直起降航空器、新能源、新材料等關鍵領域和關鍵技術集中攻關，增強通信技術、大數據、云計算、網絡應用、人工智能等技術儲備，提升通用航空裝備供給能力、產業創新能力，實現新型通用航空器以及配套信息化數字化技術研制創新水平國際領先，在不確定性增加的大環境下牢牢把握低空經濟發展的主動權。

（四）豐富應用場景

市場的規模取決于市場的需求，市場的需求又取決于應用場景的豐富程度以及適應生產生活的契合度。通過將低空經濟進一步數字化、智能化賦能，推動短途運輸、物流配送、應急救援、旅游觀光、航空運動、專業巡檢、教育培訓等傳統應用場景的規模化運行，不斷探索推進城市空中交通、無人機配送、飛行表演、無人機救援等新的應用場景實現商業化、大眾化，鼓勵開發多樣化低空旅游產品。

（五）聯動形成合力

加強部門、行業協同，推動責任落實、政策落地、措施落細，有序有力促進低空經濟發展。切實發揮企業積極性，鼓勵有序競爭、交流互鑒，加強行業內外合作交流，促進產業鏈上下游發展對接。多層次、多渠道培養緊缺人才，提高人才培養的針對性和時效性。鼓勵有條件的地區致力打造低空經濟“樣板間”“示范區”，總結經驗做法，形成典型案例，在更大范圍內進行推廣學習。進一步加強低空經濟宣傳教育，提高社會公眾認識、參與、融入低空經濟的意識和熱情，大力培育低空經濟相關的消費文化，形成關心支持低空經濟發展的良好社會環境。

參考文獻

[1]覃睿，李衛民，靳軍號等.基于資源觀的低空及低空經濟[J].中國民航大學學報，2011，29（4）： 56-60.

[2]覃睿，再論低空經濟：概念定義與構成解析[J].中國民航大學學報，2023，41（6）： 59-64.

[3]郭辰陽，敖萬忠，呂宜宏．低空經濟與通用航空、無人機、UAM的關系分析[J]財經界，2023（28）：30-32.

[4]廖小罕，黃耀歡，徐晨晨.面向無人機應用的低空空域資源研究探討[J].地理學報，2021（11）： 2607-2620.

[5]歐陽日輝.低空經濟助推新質生產力的運行機理與路徑選擇[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2025，46（01）：118-131.

[6]胡祖才.釋放市場潛力擴大有效供給促進通用航空業持續健康發展[J].宏觀經濟管理，2016（7）：8-10.

[7]王霞，韓莎莎.通用航空60年回顧與展望[J].中國民用航空，2011（12）：12-14.

[8]邱小劍，阮津，吳靜等.通用航空產業發展、產業融合與區域消費升級[J/OL].宏觀經濟管理，2024（1）：78-84+92.

[9]薛凱勛.四座電動飛機座椅可靠性技術研究[D].沈陽航空航天大學，2022

[10]洪永淼．從當前世界變局看中國經濟雙循環新發展格局構想的重要意義[J].財貿經濟，2022，43（9）：19-22.

[11]霍宇輝，楊濤．“以路穩鏈”在共建“一帶一路”中提升產業鏈供應鏈水平[J].宏觀經濟管理，2023（8）：78-84.

（鐘海濤系經濟與管理學院博士生；莫扎帕爾系經濟與管理學院博士生；王萍萍系國防經濟與管理研究院副教授、碩士生導師；楊翠紅系中國科學院數學與系統科學研究院研究員、經濟與管理學院教授、博士生導師）

Systematically and Robustly Promote the High-quality Development of China's low-altitude Economy

Zhong Haitao MozhapaerWang PingpingYang Cuihong

Abstract： The low-altitude economy represents the aggregate of industries and economic activities that capitalize on the utilization of low-altitude airspace. As a strategic emerging industry， it is distinguished by its high technological sophistication， extensive industrial linkages，a multiplicity of application scenarios，a diversity of user entities，and a broad spectrum of involved domains， manifesting clear atributes of new quality productive forces. In China， the accumulation of practical experience in the low-altitude economy has been progressive， with the industry exhibiting a robust and rapid development trajectory and the new business forms expanding. It is presented with distinctive opportunities driven by high-level initiatives，robust policy frameworks，and comprehensive safeguard mechanisms， yet it is also confronted with significant challenges such as insufficient mastery of core technologies，relatively weak development foundation and industrial strength， etc.The prevailing condition indicates the great potential of low-altitude economy in China It is advised to implement a holistic policy approach， adopt a systematic consideration， amplify strengths while mitigating weakness， and foster the high-quality development of China's low-altitude economy systematically and vigorously.

Keywords： Low-altitude Economy； High-quality Development； New Quality Productive Forces； Strategic Emerging Industries