城市發展低空經濟實踐路徑研究

黨的二十屆三中全會強調，要發展通用航空和低空經濟。2024年召開的中央經濟工作會議和2025年3月閉幕的全國兩會都對發展低空經濟作出重要部署。低空經濟是戰略性新興產業的重要組成部分，是新質生產力的典型代表，對于推動城市高質量發展行穩致遠具有重要意義。

低空經濟是以各類航空器的低空飛行活動為牽引，輻射帶動相關領域融合發展的綜合性經濟形態，主要包括低空基礎設施建設、低空飛行器制造、低空運營服務、低空飛行保障等環節。低空經濟作為戰略性新興產業，具有巨大的市場潛力和發展空間，正處于加速發展的階段。從全球范圍來看，已有50多個國家實現了獨立研發無人機，超過100個國家裝備了無人機，并廣泛應用在軍事、能源、運輸和倉儲等領域，賽迪數據顯示，全球低空經濟已形成數千億美元量級市場。

當前，全國多地都在加速競跑低空經濟新賽道，有29個省份將低空經濟納入了省政府工作報告進行整體部署，浙江、廣東、安徽、四川等8個省份已率先出臺專項政策文件。重慶市作為全國工業重鎮，制造業一直是重慶的優勢產業。積極探索推動低空經濟發展，既是塑造城市發展新動能新優勢、構建現代化產業體系的必然要求，也是更好賦能超大城市現代化治理、創造高品質生活的重要舉措。

一、重慶市發展低空經濟的基礎條件和比較優勢

（一）產業基礎良好

發展低空經濟，離不開飛行技術研發、設備制造等“硬支撐”。作為國家重要現代制造業基地，重慶市擁有全國41個工業大類中的39個以及全部制造業大類，具備智能網聯新能源汽車、新一代電子信息制造業、先進材料等三大萬億級主導產業集群。裝備制造、軟件信息服務、新型儲能、衛星互聯網、動力裝備等與低空經濟高度關聯的產業均納人“33618”現代制造業集群體系整體布署，具有完備的發展低空經濟的產業體系支撐。同時，重慶市已培育引進40家低空制造重點企業，實現通航整機“零的突破”，初步形成“設計研發 + 高端材料和部件 + 航空發動機 + 無人機整機制造 + 機載設備 + 運營服務 + 衛星應用”的全產業鏈發展格局。此外，部分關鍵產業鏈具有優勢，如西南鋁業的航空鋁材業界領先，重慶宗申航空發動機制造股份有限公司的活塞航空發動機市場份額全國領先。

（二）創新資源集聚

重慶現有高校77所，擁有西部科學城、兩江協同創新區等高能級創新平臺342家，已建成國家重點實驗室7個、國家級科創平臺23個，近年來引進共建東方紅衛星互聯網重點實驗室等重點研發機構，一些關鍵核心技術攻關取得新突破。2023年，重慶綜合科技創新水平居全國第8位、保持西部第1位，高新技術企業和科技型企業分別達7565家和58524家，構建起“416”科技創新戰略布局，并新增12個國家級科創平臺。重慶交通大學等高校設立了航空院系以加強低空經濟人才隊伍培養，系統推進飛行領域重點問題研究，有力支撐低空經濟技術創新和產業化應用。

（三）應用場景豐富

在空間結構復雜、高層建筑較多的城市，安全巡查、應急救援、檢測檢修、高空滅火等超大城市治理綜合場景亟需通過低空技術手段賦能增效。重慶山河縱橫交錯、地貌形態多樣，山地丘陵面積比較多，集“大城市、大農業、大山區、大庫區”為一體，在短途運輸、農林植保、地理測繪、環境氣象監測、旅游觀光等行業有著大量的低空應用需求。

（四）改革試點先行

2023年，重慶被列人國家首批國產通用航空裝備物流運輸領域創新應用試點城市，是全國首批、西南首個低空空域管理改革試點城市，也是全國唯一的通航全產業鏈試點省市，具有系列試點政策和先行先試優勢。已建立低空空域需求“統報統批”軍地協同管理機制，并與四川聯合開辟西南首條跨省低空目視航線，無人機適飛空域開放程度在全國主要城市中排名前列，為低空經濟發展提供了更加靈活、高效的空域使用環境。

（五）市場空間廣闊

重慶是全國轄區面積和人口規模最大的城市，輻射西部近4億人口的龐大市場，正大力建設國際消費中心城市和世界知名旅游目的地。2024年“五一勞動節”假期期間，重慶舉辦了首屆低空飛行消費周活動，推出空中游覽、空中婚禮、空中跳傘等消費新場景，顯示出低空經濟市場活力十足、潛能巨大，低空經濟正逐步從“小眾體驗”轉變為“大眾消費”。

二、重慶市低空經濟發展面臨的挑戰

（一）空域資源相對緊張、利用協調難

一是空域劃設使用受限較多。重慶市空域涉及多個管制分區，市域內重要單位較多且分布較密集，低空禁飛區多，空域規劃評估、航路航線劃設難度較大。二是地理氣象條件制約。重慶地貌結構復雜，地形起伏大，云霧天氣多，是全國全年日照時數最少的地區之一，低于四川、湖南等周邊省份，不利于飛行活動。三是協同管理機制亟待健全。目前四川、湖南、安徽等多個省份已成立低空空域協同管理機構，重慶尚未組建統一的領導協調機構，跨軍地、跨行業、跨地域協同管理不夠順暢，通用航空飛行審批程序環節有待優化，空域資源統籌高效利用還有差距。

（二）基礎設施存在短板、建設成本較高

一是低空新型基礎設施不足。重慶目前僅有1個B類飛行服務站（龍興），尚無A類飛行服務站，臨時起降點、通信導航等低空設施不完善，飛行器停放、維修、托管等配套功能設施支撐不足。二是建設資金較難平衡。由于通用機場項目不屬于中央預算和專項債等支持范圍，機場建設標準嚴、成本高、短期盈利難，因此市場投資的積極性不高。

（三）服務保障能力不足、治理效能低

一是現行法規制度不能適應發展需求?，F行《中華人民共和國飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》已施行超過15年，但全國還沒有統一的低空目視飛行規則。重慶低空經濟領域的立法還要加快推進，法規政策和技術標準體系保障不足，各類低空航空器飛行間隔、航速等還需細化規定，通用航空仍采取與運輸航空相同的10公里安全間隔，一定程度上造成了空域資源的浪費。二是安全監管體系不健全?？辗腊踩c公共安全邊界不夠明確，民航不具備社會化監管能力，地方政府缺少相應的權限和技術手段，協同監管職責體系還要加快構建。通用航空安全風險遠高于大型公共航空運輸，安全監管與支持產業發展的平衡點還需深度論證把握，民眾對飛行安全、隱私保護等問題比較關注。三是數字賦能的方法機制需加快重塑。

統一的數字化空管平臺體系尚未建立，信息化監管能力還比較薄弱，無人機識別、管控等職能還不完備，對低空“亂飛”“黑飛”等現象缺乏有效的技術監控手段。

三、國外低空經濟發展相關經驗

（一）探索性技術創新

近年來，美國在積極探索和測試電動垂直起降飛行器（eVTOL）等新型航空器，以提升城市空中交通的效率和安全性。歐洲多國政府通過直接資助或設立專項研究基金等方式，鼓勵eVTOL技術的研發和應用，多個城市已經啟動了城市空中交通的運行和概念驗證項目。

（二）多元化應用場景

美國發揮無人機技術在農業植保、物流、電力、石油行業、軍工等方面的先進用途，持續創新和改進無人機技術和產品，實現低空經濟快速發展。日本持續開展石油海上平臺飛行、港口直升機引航，在醫療救護、山區搜救等領域也廣泛應用無人機和載人級eVTOL；英國政府積極拓展新技術，將無人機技術應用到傳統優勢領域，如利用無人機監測農作物生長、開展物流配送等促進低空經濟發展。

（三）精細化空域管理

美國將空域分為五大類別，其中E類空域是低空空域的主要組成部分，適用于通用航空和無人機活動。歐洲則將空域分為三大類，C類空域是通用航空和無人機活動的主要區域。這些國家針對不同類別的空域制定了相應的管理規定，特別是低空空域的政策和管理相對靈活和開放，促進了低空飛行活動順利開展。

（四）體系化政策法規

美國先后發布了《聯邦航空法》《聯邦航空條例》《低空空域改革法案》等法案政策，以規范低空空域的配置、運行規則、安全管理等。同時打造了“機構、注冊、運行、種類”的四維監管框架。歐洲則在電子飛行計劃的框架下共同制定和執行低空空域管理政策法規，確?？沼虻陌踩透咝Ю?。日本制定了先進空中交通（AAM）的發展路線圖，包括實現eVTOL空中出租車等無人機業務全面商業化等目標。

四、低空經濟發展實踐路徑探索與建議

針對低空經濟的未來發展，應搶抓技術創新和規模應用發展機遇，積極運用市場邏輯、資本力量和平臺思維，深化空域協同管理改革，增強飛行服務保障能力，探索貫通源頭創新、研發制造、場景應用、市場運維的發展路徑，拓展新質生產力發展空間和培育機制，推動低空產業全鏈條發展、全方位躍升取得重大標志性成果。據此，本文提出以下實踐路徑與建議，

（一）堅持科技創新驅動，構建系統完備、競爭力強的低空制造產業鏈條

圍繞整機制造與關鍵配套組織核心技術攻關，開展企業梯隊培育和產業鏈協同應用，推進低空制造業集群化發展。一是建設高能級科技創新平臺。設立低空經濟專家咨詢委員會，引導支持高校、科研機構、重點企業等組建低空經濟創新聯盟，創建低空領域高水平研發平臺、構建新型研發體系，加大航空動力、航空固態電池、氫燃料電池、航空新材料等研發力度和產業化力度，打造“低空 + 智慧山地農業”等場景的應用研究院及實驗室。成立重點實驗室，開展慣性導航系統（INS）等技術攻關，推動定位、通感、飛控等相關技術實現新的突破。二是加快發展通航和無人機制造產業。圍繞通航飛機、無人機、電動垂直起降飛行器整機制造，支持重點企業探索裝備制造和無人機整機共線生產示范，鼓勵智能網聯汽車企業開展無人飛行器等研發制造。三是加快培育以北斗應用為支撐的低空產業。支持建設北斗應用產業園，推動北斗、衛星互聯網等新一代技術應用，支撐全域建設北斗應用示范城市。四是培育融通發展企業梯隊。實施低空產業補鏈強鏈，吸引無人機、eVTOL等鏈上頭部企業落戶，支持重點企業發展壯大。鼓勵龍頭企業整合資源，強化對產業鏈上下游組織的協同，帶動中小企業嵌入產業鏈供應鏈創新鏈。五是建設低空經濟產業試點示范區縣。支持打造西部低空經濟先行示范區，抓好全市首批低空經濟先行試驗區建設，支持基礎較好的區縣開展低空經濟產業試點，因地制宜規劃建設一批低空經濟產業園。

（二）突出應用場景牽引，構建產業融合發展、承載空間廣闊的市場業態體系

推進城市治理、公共服務、短途運輸、低空物流、低空消費等場景開發，以應用培育壯大低空市場，牽引低空飛行服務業發展。一是拓展超大城市現代化治理場景應用。重慶正積極探索超大城市現代化治理新路子，為低空經濟發展提供了全新的綜合治理場景。梳理發布年度全市城市治理領域低空場景機會清單，面向社會公開遴選一批低空產品和服務供應商，通過購買服務等方式開展公路巡檢、河湖巡查、農林植保等無人機公共服務應用，推廣城市治堵、消防、治安等“低空 + 城市治理”場景應用。支持打造無人機應急救援示范區，支持開展低空應急救援試點，打造市域內1小時、成渝地區2小時航空救援圈。二是開通更多通航短途運輸服務。推進低空飛行跨省域合作，聯合四川等省共建“六省一市”跨省低空飛行聯盟，打造覆蓋成渝地區、輻射周邊區域的低空交通走廊。支持具備條件的區縣開通低空客運航線，推進“干支通”銜接互聯，培育商務出行、私人包機等業態。三是布局無人機智慧物流體系。聯合順豐、美團等重點物流企業、平臺企業開通無人機B2B、B2C物流配送航線試點，以中心城區為重點布局無人機配送網絡。支持在未來社區、產業園區等開展城市無人機運輸和末端配送應用示范，推動外賣無人機配送場景落地。加快探索城鄉之間、山區等跨區域配送服務，率先開發無人機轉運新場景。四是加速城市空中交通示范應用。積極爭取申報國家空中交通試點城市，以eVTOL為重點探索拓展空中通勤、空中擺渡、聯程接駁等應用，支持智慧空中出行（SAM）裝備加快市場應用，探索城市空中交通管理模式和技術方法。五是擴大低空文旅新消費。打造引領全國的“低空消費首創之城”，持續做響“低空飛行消費周”“低空飛行競賽季”等品牌，開設都市觀光、長江沿線游覽等低空旅游路線，推動通航小鎮、飛行營地等建設，開展水上飛行、滑翔傘、跳傘等消費飛行活動，推動低空飛行和旅游、體育、互聯網融合發展。

（三）加強基礎設施支撐，構建功能定位清晰、有效服務場景應用的低空新型基礎設施網絡

統籌考慮未來使用效益，適度超前布局各類地面基礎設施和空域管控系統。一是通航起降點建設。編制出臺通航起降點建設標準體系、通航起降點布局規劃等政策文件，支持部分機場通航化發展。簡化建設立項和審批等流程，支持在交通樞紐、旅游景區、高層建筑等布設一批兼顧有人機與無人機的起降點，鼓勵建設水域等低成本簡易起降點。二是地面通信監視設施建設。率先在中心城區建設智能低空監視通信網，鼓勵運營主體建設無人機識別、定位、電磁、反制等配套設施。開展地面空間信息特別是高空障礙物、電磁空間等空域的環境普查，編制低空目視航圖、低空目視飛行規則。三是飛行服務設施建設。加快A類飛行服務站及B類飛行服務站前期工作，力爭年內啟動建設。在全市支線運輸機場建設低空飛行服務保障設施，按需建設一批停機庫、中轉站、固定運營基地和航材保障平臺，引導已建成的通用機場及起降點，完善電動飛行器充換電等能源基礎設施。

（四）深化低空空域管理改革，構建協同高效的空域管理機制和低空飛行綜合服務平臺

深入推進低空空域管理改革，加強技術、場地、人才等要素保障，提升飛行服務供給水平。一是強化軍地民協同管理。細化簽訂軍地民三方低空空域保障協議，在市級層面建立跨軍地、跨部門、跨行業的專項協調機制，推動設立市低空空域協同運行中心。加緊編制低空空域規劃，推動審批模式由“統報統批”向“即報即批”轉變。二是提升適航審定服務能力。建設低空航空器綜合測試基地，集聚無人機飛行檢驗檢測機構，完善試飛、試驗、檢測、評定等功能。爭取讓更多國家無人機適航審定機構落戶，加強適航審定人才引培力度，建立專業適航審定隊伍。三是提升無人機公共安全管理能力。連通民航局UOM無人機監管平臺、市公安局無人機安全監管中心，推進集無人機安全監管、預警、處置等功能于一體的無人機公共安全管理平臺建設，劃設電子圍欄，完善低空公共安全監管機制。四是開發建設智能空機一體管理系統。支持組建子公司，在50萬一60萬人口級城市打造數字空管試驗場，加快推動智能空機一體管理系統開發建設取得實質性進展。謀劃推進數字低空建設，將其納入城市數字建設總體框架，構建一體化數字低空底座，推動北斗、衛星互聯網、雷達等技術深度融合，整合全市感知數據，逐步打造設施互聯、信息互通的低空智聯網。

（五）加大法規政策引導，構建良好的低空經濟發展環境和產業生態

建立健全與低空經濟發展相適應的法規政策體系，更好促進產業潛能釋放、加快形成規模效應。一是完善低空法規制度。順應低空經濟新領域新變化，加強地方政策制定和完善，開展相關規章或規范性文件的審查修訂，加快制定城市低空空域協同運行管理辦法，研究制定《城市低空經濟促進條例》、《無人駕駛飛行器公共安全管理規定》等。二是建立低空領域標準體系。鼓勵市內企業、高校、科研院所在低空基礎設施、裝備制造等領域，研究或參與國家標準、行業標準、地方標準的制訂。加快探索低空空域資源要素定價制度，建立低空經濟產業統計監測體系。三是加大政策支持力度。出臺支持低空經濟發展“一攬子”政策，強化土地、稅收、投資、人才等政策保障。設立支持低空經濟發展專項資金池，提取低空經濟稅收增量作為資金補充，每年加大對低空經濟全產業鏈資金投人力度。積極爭取中央預算內資金、國家民航發展基金及政策性金融工具等支持，通過中央財政設備更新貸款貼息等政策支持低空制造企業技術改進和設備更新。鼓勵并引導社會資本設立市場化運作的低空經濟發展基金，支持多層次多業態融資。四是營造良好的低空經濟發展環境。加強宣傳教育和輿論引導，推廣低空空域協同管理、低空經濟發展成果，提升公眾對低空經濟的認知度和接受度。

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（李瑞雪系工程師、博士；劉杰系干部）

Research on the Practical Path for Urban Development of Low-Altitude Economy

Li Ruixue Liu Jie

Abstract： Low-altitude economy is a strategic emerging industry and a typical representative of new quality productive forces. Promoting the development of the low-altitude economy is not only an inevitable requirement for shaping new driving forces and advantages for urban development and building a modern industrial system but also an important measure to better empower the modern governance of megacities and create high-quality life. Taking Chongqing as an example， this paper first presents the basic conditions and comparative advantages for developing the lowaltitude economy from the perspectives of industrial foundation， innovation resources，application scenarios， pilot reforms，and market space. Secondly， it analyzes the direction for further development of the low-altitude economy based on issues in airspace resources， infrastructure， service guarantee capabilities，and experiences from foreign development models. Finally， it proposes practical paths for urban development of the low-altitude economy in terms of adhering to scientific and technological innovation drive， highlighting the traction of application scenarios， strengthening infrastructure support， deepening reforms in low-altitude airspace，and providing effective guidance through laws and policies.

Keywords： Low-Altitude Economy； New Quality Productive Forces； Infrastructure； Practical Path