美國防務(wù)規(guī)劃及其戰(zhàn)略價(jià)值重估

中圖分類號(hào)：D871.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-8049（2025）03-0039-17

一、問題的提出

科林·格雷（ColinGray）認(rèn)為，“防務(wù)規(guī)劃（defenseplanning）對(duì)人類政治存在而言，是一種永恒且無處不在的必要，一個(gè)國家未來安全的走向總是或多或少受制于我們今天為近期和未來作出決定的影響”。①美國軍事歷史學(xué)家威廉姆森·默里（WilliamsonMurray）認(rèn)為，現(xiàn)代戰(zhàn)略規(guī)劃在18世紀(jì)英國和后來的美國后勤需求中有著豐富的淵源。無論是20世紀(jì)初馬漢為應(yīng)對(duì)與智利沖突制定的最初的戰(zhàn)爭計(jì)劃，還是戰(zhàn)間期（InterwarPeriod）美國為應(yīng)對(duì)與假想敵日本潛在太平洋海戰(zhàn)而制定的“橙色計(jì)劃”，①或是冷戰(zhàn)時(shí)美國為遏制蘇聯(lián)制定的NSC68文件，美國在巨大的不確定性下進(jìn)行規(guī)劃，并致力于建立靈活防御能力以應(yīng)對(duì)未來突發(fā)事件的防務(wù)傳統(tǒng)始終不變。美國國防部對(duì)防務(wù)規(guī)劃的探索與調(diào)整，旨在回答美國防務(wù)界兩個(gè)經(jīng)久不衰的問題：一是“多少才足夠”的問題，②另一個(gè)則是如何確保具備適當(dāng)行動(dòng)計(jì)劃與在危機(jī)中迅速適應(yīng)能力的問題。③

從既有研究來看，關(guān)于美國防務(wù)規(guī)劃的研究主要集中在美國戰(zhàn)略與安全學(xué)界，尤其是國防分析界，主要圍繞以下四個(gè)方面展開：一是探討美國防務(wù)規(guī)劃的基本指導(dǎo)原則，如科林·格雷將美國防務(wù)規(guī)劃的指導(dǎo)原則歸納為以政治和戰(zhàn)略行為驅(qū)動(dòng)、以做好最重要的事情為優(yōu)先、對(duì)錯(cuò)誤的容忍度和對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性、為正確的問題尋求科學(xué)和確定性等；④二是聚焦美國防務(wù)規(guī)劃過程，有的側(cè)重論述美國是如何開發(fā)和使用場(chǎng)景（scenarios）來支持防務(wù)規(guī)劃的，③有的則從美國國防部防務(wù)規(guī)劃過程中的權(quán)衡（tradeoff）入手，考察這些權(quán)衡對(duì)不同情況下國防規(guī)劃行為選擇的影響；三是從若干個(gè)美國四年防務(wù)評(píng)估（QDR）看美國防務(wù)規(guī)劃的變化，側(cè)重探討組織過程、戰(zhàn)略發(fā)展、部隊(duì)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施等的演變，揭示國家安全戰(zhàn)略和防務(wù)規(guī)劃中多方面力量的相互作用；四是介紹提出美國防務(wù)規(guī)劃的方法，包括以能力為中心的防務(wù)規(guī)劃方法、以目標(biāo)為導(dǎo)向的防務(wù)規(guī)劃方法、超越理性主義的“元治理\"防務(wù)規(guī)劃方法等。目前，國內(nèi)學(xué)界對(duì)美國防務(wù)規(guī)劃這一問題的研究文獻(xiàn)數(shù)量不足，僅有零星幾篇探討美國歷史上的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃的成果，但都沒有從整體上對(duì)美國國防分析界長期以來的一個(gè)重要現(xiàn)象一一防務(wù)規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)性研究。

一方面，學(xué)界緊密跟進(jìn)美國的頂層戰(zhàn)略指導(dǎo)的出臺(tái)，如美國國家安全戰(zhàn)略（NSS）、美國國家軍事戰(zhàn)略（NMS）與美國國防戰(zhàn)略（NDS）等，更多關(guān)注這些國防政策與戰(zhàn)爭或和平之間的“下游”關(guān)系，而不是塑造這些政策的“上游”政府過程，尤其是缺少對(duì)美國國防部在這些戰(zhàn)略指導(dǎo)下的防務(wù)規(guī)劃過程的關(guān)注，即美國如何確定其軍事力量的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和態(tài)勢(shì)，即如何確定美國需要多少和什么類型的部隊(duì)才能最好地武裝其軍事力量？如何滿足不斷變化的安全環(huán)境和美國國防戰(zhàn)略文件中提出的要求？基于戰(zhàn)略規(guī)劃的設(shè)計(jì)過程可以影響一個(gè)國家國防政策的內(nèi)容，③關(guān)注防務(wù)政策制定過程對(duì)于國防政策研究至關(guān)重要。另一方面，學(xué)界對(duì)于美國的防務(wù)規(guī)劃似乎存在一種不加思考的假設(shè)，即認(rèn)為它與中國古代軍事戰(zhàn)略中的“未戰(zhàn)廟算”或“運(yùn)籌帷幄”可以相類比，自動(dòng)預(yù)設(shè)美國的防務(wù)規(guī)劃能以提前的戰(zhàn)略規(guī)劃和布局，有效地應(yīng)對(duì)未知的挑戰(zhàn)和威脅，實(shí)現(xiàn)需求一戰(zhàn)略、戰(zhàn)略一能力的及時(shí)匹配，而忽視了美國防務(wù)規(guī)劃大多數(shù)情況下應(yīng)對(duì)滯后、效用失調(diào)的現(xiàn)實(shí)狀況。在美國對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭加劇的今天，對(duì)美國防務(wù)規(guī)劃核心要素、運(yùn)作流程及其內(nèi)在困境的探究，將賦予我們一種客觀評(píng)估支持美國安全戰(zhàn)略變化與軍事轉(zhuǎn)型的組織系統(tǒng)的“望遠(yuǎn)鏡”，也提供了一種觀察競(jìng)爭對(duì)手防務(wù)力量、態(tài)勢(shì)和能力生成過程的“顯微鏡”。對(duì)美國防務(wù)規(guī)劃的戰(zhàn)略價(jià)值進(jìn)行重估，將有助于我們擺脫西方主流國際關(guān)系研究形成的非歷史主義敘事和“西方中心論”視角，建構(gòu)一種更為合理的理論分析視角， ① 尤其是從立足于具體區(qū)域國別研究意義上重新認(rèn)識(shí)我國國防規(guī)劃的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

二、美國戰(zhàn)后防務(wù)規(guī)劃的歷史源起：從PPBS到PPBES

科林·格雷認(rèn)為，連續(xù)性和變化在本質(zhì)上是思想和行為在時(shí)間長河中的統(tǒng)一，防務(wù)規(guī)劃是永恒的，也是跨歷史的。盡管西方戰(zhàn)略規(guī)劃的歷史雛形最早甚至可以追溯到伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭時(shí)期，但美國真正制度化的防務(wù)規(guī)劃始于二戰(zhàn)結(jié)束之后。理解美國的軍事戰(zhàn)略，除了可以從宏觀意義上的國家安全戰(zhàn)略、國家軍事戰(zhàn)略、國防戰(zhàn)略等戰(zhàn)略指導(dǎo)探討其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型動(dòng)向，從微觀意義上的“場(chǎng)景規(guī)劃\"（scenariosplanning）上洞悉美國應(yīng)對(duì)未來挑戰(zhàn)的規(guī)劃思維，還應(yīng)從中觀層面上的美國防務(wù)規(guī)劃，尤其是戰(zhàn)后國防部的規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（ThePlanning，Pro-gramming，BudgetingSystem，簡稱PPBS）流程來探析其組織過程、力量規(guī)劃與資源投人。作為聯(lián)結(jié)頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和微觀場(chǎng)景規(guī)劃的重要戰(zhàn)備過程橋梁，整合防務(wù)規(guī)劃與預(yù)算的工具，②其將為我們理解美國防務(wù)規(guī)劃過程、思維和方法提供重要視角。③

戰(zhàn)后美國國防部使用的規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS），是美國國防政策制定、資源規(guī)劃和預(yù)算編制的關(guān)鍵系統(tǒng)，它最初在20世紀(jì)60年代初由國防部長羅伯特·麥克納馬拉（RobertMcNamara）、查爾斯·希契（CharlesHitch）、艾林·恩托芬（AlainC.Enthoven）等人在肯尼迪總統(tǒng)和約翰遜總統(tǒng)執(zhí)政期間在國防部主導(dǎo)搭建，④后改革升級(jí)為規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（The Planning，Programming，Budgeting，and Exe-cutionSystem，簡稱PPBES）。

2.1PPBES的生成階段：麥克納馬拉的國防部 改革

麥克納馬拉認(rèn)識(shí)到，當(dāng)時(shí)的美國正面臨不確定情況下如何與蘇聯(lián)進(jìn)行有組織計(jì)劃的競(jìng)爭的重大挑戰(zhàn)，亟需一種足以應(yīng)對(duì)不可預(yù)見危機(jī)的建設(shè)軍事能力的規(guī)劃工具。1961年柏林危機(jī)之后，阻止蘇聯(lián)勢(shì)力范圍的進(jìn)一步擴(kuò)張仍然是美國當(dāng)時(shí)的重要戰(zhàn)略關(guān)切。1961年，在麥克納馬拉領(lǐng)導(dǎo)下的一項(xiàng)大型研究中，確定了美國在全球負(fù)有軍事承諾的16個(gè)戰(zhàn)區(qū)，其中11個(gè)可能需要美國軍隊(duì)的力量投送。麥克納馬拉當(dāng)時(shí)面臨的問題是：在多種可能性之中，美國應(yīng)如何規(guī)劃軍事力量？在發(fā)展出關(guān)于軍事需求的概念，即“多少是足夠的”問題之后，如何向國會(huì)以及最終向公眾解釋和證明這個(gè)概念？③

雖然1961年前法律規(guī)定美國國防部長的角色是國防部的行動(dòng)首腦，但這些權(quán)力在實(shí)踐中并未得到切實(shí)行使。美國每個(gè)軍種都專注于自己的優(yōu)先事項(xiàng)，不僅不利于聯(lián)合任務(wù)的執(zhí)行，還導(dǎo)致軍事力量出現(xiàn)了明顯失衡。由于美國國防部長們?nèi)狈Ρ匾墓芾砗涂刂乒ぞ邅硇惺挂环N更積極的戰(zhàn)略和管理角色，國防部在與各軍種的互動(dòng)中缺乏足夠的領(lǐng)導(dǎo)力，因而美國歷任國防部長們更多扮演著法官或裁判的角色。肯尼迪確信，五角大樓的預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目沒有進(jìn)行很好的戰(zhàn)略規(guī)劃。③為改變這一局面，在肯尼迪總統(tǒng)的授權(quán)下，麥克納馬拉采取了兩項(xiàng)重要行動(dòng)。第一，他對(duì)所有關(guān)于國防部需求的系統(tǒng)分析進(jìn)行了指導(dǎo)，并將這些需求納入五年計(jì)劃導(dǎo)向的國防預(yù)算中；第二，他指導(dǎo)構(gòu)建了一個(gè)合理的資源分配系統(tǒng)，即規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS），這不僅僅是預(yù)算改革，它更是一種分析相互競(jìng)爭備選方案、武器系統(tǒng)以及最終形成長期規(guī)劃的新方法。

2.2PPBES的構(gòu)建階段：查爾斯·希契成果與恩托芬原則

在麥克納馬拉的指導(dǎo)下，當(dāng)時(shí)的五角大樓審計(jì)官查爾斯·希契參與搭建了防務(wù)規(guī)劃分析系統(tǒng)，后被稱為“規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）之父”，其主要責(zé)任是管理技術(shù)開發(fā)，通過提供公正的管理數(shù)據(jù)，使當(dāng)時(shí)的國防部長能夠積極領(lǐng)導(dǎo)部門并獲得更多權(quán)力。在查爾斯·希契的領(lǐng)導(dǎo)下，規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）旨在成為一個(gè)包含多套計(jì)劃方案的全面分析和規(guī)劃系統(tǒng)，它借鑒了不同學(xué)科的方法，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、控制論和公共管理，通過項(xiàng)自對(duì)替代手段和目標(biāo)進(jìn)行陣列和分析，然后得出成本效益比，旨在表明選擇哪種手段和目的是最佳方案。①規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）在希契的領(lǐng)導(dǎo)下形成了兩個(gè)關(guān)鍵決策和管理成果，包括未來年份國防計(jì)劃（FutureYearsDefenseProgram，簡稱FYDP）和總統(tǒng)備忘錄草案（DPM）。未來年份國防計(jì)劃（FYDP）旨在預(yù)測(cè)未來兵力和成本，這些項(xiàng)目代表了國防項(xiàng)目產(chǎn)出的能力，并為整個(gè)國防部提供了一套正式的規(guī)劃假設(shè)。在希契看來，有一點(diǎn)是很清楚的：需要確定如何以盡可能低的成本去完成軍事事務(wù)，并取得所需要的效益。②

麥克納馬拉新成立的系統(tǒng)分析辦公室（OfficeofSystemAnalysis，簡稱OSA）的負(fù)責(zé)人恩托芬則更進(jìn)一步總結(jié)出植根于理性選擇理論的防務(wù)規(guī)劃的基本原則，并在未來半個(gè)多世紀(jì)中持續(xù)適用。恩托芬認(rèn)為，規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）應(yīng)遵循以下六個(gè)基本原則：第一，決策必須以國防項(xiàng)目中明確的國家利益為標(biāo)準(zhǔn)，而不是一味與國防部相關(guān)實(shí)體之間達(dá)成妥協(xié)；第二，領(lǐng)導(dǎo)人需要同時(shí)考慮軍事需求和成本；第三，高級(jí)決策者必須考慮如何將成本、力量和戰(zhàn)略三者統(tǒng)一于任何選擇中；第四，領(lǐng)導(dǎo)人必須在最高決策層面雇用獨(dú)立分析人員并聽取其意見；第五，應(yīng)制定一項(xiàng)長時(shí)段的軍力和財(cái)務(wù)計(jì)劃，將軍力、成本和項(xiàng)目納入未來，并對(duì)可預(yù)見的影響進(jìn)行評(píng)估；第六，各方都可獲得公開和明確分析作為重大決策的基礎(chǔ)。可以說，最初由麥克納馬拉、希契和恩托芬主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)的規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）系統(tǒng)及其基本原則，構(gòu)成了美國沿用至今的防務(wù)規(guī)劃過程的核心要素。

2.3PPBES的進(jìn)化階段：增加“執(zhí)行\(zhòng)"模塊與三次改革

美國國防部規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）在2003年改革中更名為規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（The Planning，Programming，Budgeting，andExecutionSystem，簡稱PPBES），其中增加了“執(zhí)行”（Execution）模塊。在過去幾十年里，美國最初的規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）在歷史發(fā)展中隨著各個(gè)國防部長解決問題和挑戰(zhàn)的不同管理風(fēng)格以及總統(tǒng)采取行動(dòng)的方式而不斷進(jìn)化發(fā)展。總體而言，萊爾德改革（LairdReforms）戈德華特—尼科爾斯法案（Goldwater-NicholsAct）和2001—2003年的拉姆斯菲爾德轉(zhuǎn)型（RumsfeldTransformation）這三次重要改革影響了系統(tǒng)的發(fā)展方向，并呈現(xiàn)出四種發(fā)展趨勢(shì)。首先，國會(huì)參與度不斷提高，這可以從《國防授權(quán)法案》從不足20頁增加2025年的1800多頁可見一斑；其次，美國各軍種的分析能力不斷提高，萊爾德改革強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放和軍種至上，讓各軍種部長在制定預(yù)算和決定兵力水平方面得以發(fā)揮更大影響力；再次，國防部長對(duì)國防項(xiàng)目的興趣不斷增強(qiáng)；最后，聯(lián)合參謀部和作戰(zhàn)指揮官有更多機(jī)會(huì)參與到防務(wù)規(guī)劃的制定中。1986年《戈德華特—尼科爾斯法案》頒布后，它加強(qiáng)了參謀長聯(lián)席會(huì)議主席作為國防部長和總統(tǒng)的首席軍事顧問和發(fā)言人的作用，并建立了從總統(tǒng)到國防部長再到總司令的國家指揮權(quán)。

目前，美國的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）是防務(wù)規(guī)劃的程序要素，也是美國國防部（DoD）國防預(yù)算和資源管理的過程工具。該系統(tǒng)以落實(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過評(píng)估實(shí)現(xiàn)這些自標(biāo)的備選方法，估計(jì)它們的成本，并對(duì)項(xiàng)自組合做出選擇在此基礎(chǔ)上通過編制預(yù)算后進(jìn)行執(zhí)行，不僅包括實(shí)施該規(guī)劃，還包括后續(xù)的評(píng)估和調(diào)整。簡言之，規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）是對(duì)未來需求的長期規(guī)劃、滿足這些需求的替代方案的識(shí)別，以及基于項(xiàng)目成本效益分析后進(jìn)行預(yù)算決策這三者的結(jié)合。盡管幾十年來美國國防部該系統(tǒng)一直受到批評(píng)，其有效性也備受質(zhì)疑。①然而，美國國防分析界也承認(rèn)，恩托芬的原則比過程的細(xì)節(jié)更重要，國防部的規(guī)劃過程已被證明能夠適應(yīng)美國歷任國防部長的偏好。②

三、美國防務(wù)規(guī)劃概念與特征

防務(wù)規(guī)劃（defenseplanning）作為美國國防分析界的重要概念，有時(shí)被譯為“防御計(jì)劃”，并與戰(zhàn)爭計(jì)劃（warplan）、場(chǎng)景規(guī)劃（scenarioplan-ning）等存在內(nèi)涵與原則上的聯(lián)系。美國防務(wù)規(guī)劃作為麥克納馬拉之后形成的戰(zhàn)略規(guī)劃過程，已經(jīng)成為美國國防界細(xì)化安全戰(zhàn)略、國防政策制定、軍事力量規(guī)劃和測(cè)試作戰(zhàn)概念等戰(zhàn)備過程的重要組成部分。③

3.1美國防務(wù)規(guī)劃的概念界定

盡管美國防務(wù)分析界經(jīng)常使用防務(wù)規(guī)劃這一概念，但國內(nèi)外學(xué)界仍然未對(duì)防務(wù)規(guī)劃的內(nèi)涵形成統(tǒng)一的界定。科林·格雷認(rèn)為，防務(wù)規(guī)劃是指為將來保衛(wèi)一個(gè)政體所進(jìn)行的持續(xù)性準(zhǔn)備活動(dòng)，包括編寫作為政策備選方案的軍事咨詢意見；大戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略的選擇和設(shè)計(jì)、軍事計(jì)劃的編制、協(xié)調(diào)相輔相成的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治/外交方案和活動(dòng)，以及收集和評(píng)估對(duì)政體可能造成的威脅的相關(guān)情報(bào)等。④本杰明·杰森（BenjaminJensen）認(rèn)為，防務(wù)規(guī)劃應(yīng)該從過程視角上進(jìn)行界定，防務(wù)規(guī)劃是一國國防部的戰(zhàn)略規(guī)劃，是決定一個(gè)國家未來軍事力量、態(tài)勢(shì)和能力的深思熟慮的過程；③莫頓·哈爾佩林（MortonHalperin）則將將防務(wù)規(guī)劃等同于“能力、宣言和行動(dòng)”的三位一體；哈肯斯塔德（Hakenstad）和卡努斯（Knus）將防務(wù)規(guī)劃定義為“一個(gè)特定國家就其武裝力量的結(jié)構(gòu)、組織和能力的未來發(fā)展做出政治決策的過程”；？喬丹·特馬（JordanTama）認(rèn)為，防務(wù)規(guī)劃比政府制定大戰(zhàn)略的努力要狹隘，但比作戰(zhàn)軍事規(guī)劃更廣泛，它涉及發(fā)展和審查有關(guān)國防戰(zhàn)略、軍事力量結(jié)構(gòu)和其他國防政策和計(jì)劃的選擇，這些政策和計(jì)劃超出了作戰(zhàn)和近期考慮。③

本文認(rèn)為，結(jié)合美國防務(wù)規(guī)劃的歷史演進(jìn)和過程方法，其概念內(nèi)涵可以被概括為：在美國國防戰(zhàn)略指導(dǎo)文件的指導(dǎo)下，美國國防界各軍種、作戰(zhàn)司令部（COCOM）、聯(lián)合參謀部（JointStaff）和國防部長辦公室（OSD）等多層次主體，以應(yīng)對(duì)國家安全挑戰(zhàn)、適應(yīng)不可預(yù)見沖突、克服不確定性為使命，以確定軍事力量結(jié)構(gòu)、規(guī)模和態(tài)勢(shì)為目標(biāo)，以規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）為程序要素，通過一定規(guī)劃方法并分配資源，有效地將國防戰(zhàn)略指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為軍事力量結(jié)構(gòu)的防務(wù)準(zhǔn)備過程

3.2美國防務(wù)規(guī)劃的主要特征

威廉姆森·默里（WilliamsonMurray）認(rèn)為，政策和戰(zhàn)略的選擇通常遠(yuǎn)比行動(dòng)和戰(zhàn)術(shù)更為重要。①雖然默里區(qū)分出了戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的優(yōu)先度，但美國防務(wù)規(guī)劃本身既是政策和戰(zhàn)略的集中反映和實(shí)踐過程，又是具體行動(dòng)和戰(zhàn)術(shù)、軍事力量規(guī)劃的重要“生產(chǎn)車間”之一。將美國防務(wù)規(guī)劃作為美國從政策戰(zhàn)略走向力量構(gòu)建的中觀過程，可以發(fā)現(xiàn)其具備以下幾個(gè)主要特征。

（1）美國防務(wù)規(guī)劃動(dòng)因：規(guī)劃目標(biāo)雙重性

格倫·肯特（GlennA.Kent）和威廉·西蒙斯（WilliamE.Simons）提出，在規(guī)劃和發(fā)展軍事能力方面，需要有更明確的方向感和與國家利益的聯(lián)系。②這種需要反映在1986年的《戈德華特一尼科爾斯法案》中，該法案規(guī)定，行政部門必須在向國會(huì)提交的年度報(bào)告中明確說明美國的國家利益和目標(biāo)。這意味著在防務(wù)規(guī)劃中，需要以目標(biāo)的從屬關(guān)系為中心，即在組織的一個(gè)層次上概述實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的計(jì)劃，從而確定在下級(jí)執(zhí)行層次上要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，通過這個(gè)過程，人們可以連貫地從國家安全目標(biāo)到國家軍事目標(biāo)，到區(qū)域戰(zhàn)役目標(biāo)再到作戰(zhàn)目標(biāo)，最后到軍事任務(wù)進(jìn)行規(guī)劃活動(dòng)。

規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）不僅旨在提供從上到下清晰的審計(jì)跟蹤，使各級(jí)制定的行動(dòng)戰(zhàn)略具有明確的意義，也為國家安全規(guī)劃提供了一定的穩(wěn)定性。③基于防務(wù)規(guī)劃的目標(biāo)有助于把國防資源定位到最佳效果，規(guī)劃目標(biāo)成為美國國防部規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）的核心要素。具體而言，美國防務(wù)規(guī)劃具有兩重目標(biāo)，包括分析性目標(biāo)和公共目標(biāo)。

一方面，防務(wù)規(guī)劃的主要分析性目標(biāo)是將國家安全戰(zhàn)略（NSS）和衍生國防戰(zhàn)略及指導(dǎo)文件—包括國防戰(zhàn)略（NDS）、國家軍事戰(zhàn)略（NMS）和防務(wù)規(guī)劃指南（DPG）等轉(zhuǎn)化為一組支出優(yōu)先事項(xiàng)、可行且負(fù)擔(dān)得起的能力組合，并最終形成綜合力量結(jié)構(gòu)。雖然國家安全戰(zhàn)略（NSS）和國防戰(zhàn)略（NDS）建立了基于美國利益的戰(zhàn)略目標(biāo)，但這些總體聲明不夠細(xì)致，無法直接與軍事目標(biāo)和戰(zhàn)略聯(lián)系起來。國防部通常使用一些基于場(chǎng)景（scenerios）的方法將廣泛的戰(zhàn)略目標(biāo)與具體計(jì)劃聯(lián)系起來，不僅承擔(dān)客觀的分析功能，還承擔(dān)在防務(wù)規(guī)劃各層次傳遞美國主要任務(wù)的重要功能。

另一方面，防務(wù)規(guī)劃的公共目標(biāo)則在于，它同時(shí)還作為一種戰(zhàn)略溝通實(shí)踐而存在。美國軍隊(duì)結(jié)構(gòu)的決定，以及圍繞這些決定進(jìn)行的部隊(duì)規(guī)劃過程中傳達(dá)的信息，向美國和國際公眾講述了美國對(duì)全球安全環(huán)境的性質(zhì)的看法、美國的意圖和能力以及透露出美國在全球范圍內(nèi)的影響力，并表達(dá)其國家意志的堅(jiān)定性與堅(jiān)持承諾的可信性。在美國國防部內(nèi)部，防務(wù)規(guī)劃過程的戰(zhàn)略傳遞也是國防部長辦公室（OSD）與各軍種之間加強(qiáng)橫向整合溝通的重要表現(xiàn)

（2）美國防務(wù)規(guī)劃的方法：軍事需求導(dǎo)向性

縱觀現(xiàn)代各國歷史，各國國防部通常選擇以軍事需求為導(dǎo)向的方法作為防務(wù)規(guī)劃的起點(diǎn)。以需求為導(dǎo)向的方法是指，從廣泛的國家目標(biāo)中確定戰(zhàn)略需求，側(cè)重于將實(shí)現(xiàn)期望能力或安全任務(wù)作為防務(wù)規(guī)劃的基礎(chǔ)。從某種意義上說，基于需求的方法都是對(duì)國防戰(zhàn)略（NDS）目標(biāo)進(jìn)行實(shí)踐的自然延伸，以確保結(jié)果與更高層次的國家戰(zhàn)略相聯(lián)系。以需求為導(dǎo)向的規(guī)劃方法可以進(jìn)一步分為以下兩類。

第一，以威脅為導(dǎo)向的規(guī)劃方法（Threat-basedPlanning，簡稱TBP）。該方法針對(duì)特定的未來潛在對(duì)手和沖突，并利用這些具體的沖突來制定部隊(duì)結(jié)構(gòu)和態(tài)勢(shì)計(jì)劃。傳統(tǒng)上，當(dāng)美國國家安全部門對(duì)潛在對(duì)手及其構(gòu)成的威脅達(dá)成一致意見時(shí)，基于威脅的方法最受歡迎。例如，在整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期，美國國防部通常使用以威脅為導(dǎo)向的規(guī)劃方法，基于威脅的規(guī)劃結(jié)構(gòu)是由蘇聯(lián)的能力和對(duì)抗這些能力所需的力量驅(qū)動(dòng)的。在后冷戰(zhàn)時(shí)代，基于威脅的防務(wù)規(guī)劃最明顯的是應(yīng)對(duì)朝鮮半島危機(jī)。在近來所有美國國家安全戰(zhàn)略和防務(wù)規(guī)劃文件中，其通過以威脅為導(dǎo)向的規(guī)劃方法，評(píng)估朝鮮擁有的特定能力，制定對(duì)美軍規(guī)模和構(gòu)成的軍事要求。可以說，以威脅為導(dǎo)向的規(guī)劃方法是在確定非常具體的部隊(duì)規(guī)劃情景的基礎(chǔ)上，發(fā)展應(yīng)對(duì)這些威脅的適當(dāng)能力。其優(yōu)勢(shì)是能將戰(zhàn)略、采辦和操作概念相聯(lián)系，劣勢(shì)則在于開發(fā)應(yīng)對(duì)特定威脅的計(jì)劃會(huì)導(dǎo)致靈活性不足，專注于精確的威脅情景將忽略其他威脅可能性。①

第二，以能力為導(dǎo)向的規(guī)劃方法（Capability-basedPlanning，簡稱CBP）。該方法在防務(wù)規(guī)劃過程中較少關(guān)注于識(shí)別特定的對(duì)手，而更多地關(guān)注分析在一系列尚未明確的未來戰(zhàn)爭中可能需要的能力類型。具體來說，這種規(guī)劃方法基于其對(duì)武裝部隊(duì)?wèi)?yīng)該具備的特定能力的認(rèn)知，以應(yīng)對(duì)模糊的未來威脅和滿足戰(zhàn)略目標(biāo)而進(jìn)行規(guī)劃。為了避免將一個(gè)復(fù)雜的、不確定的未來世界的定式設(shè)想強(qiáng)加于一套程式化的規(guī)劃結(jié)構(gòu)中，它不需要就未來的對(duì)手及其能力達(dá)成完全一致的共識(shí)，也不需要將特定國家確定為潛在敵人，因此能規(guī)避那種過于狹隘的規(guī)劃困境，并形成一種更具前瞻性的規(guī)劃文化和體現(xiàn)主動(dòng)性的力量規(guī)劃方法。然而，以需求為導(dǎo)向的規(guī)劃方法也存在弊病，如可能在規(guī)劃過程中長時(shí)間忽略預(yù)算、技術(shù)和時(shí)間限制，而將重點(diǎn)放在不受資源約束的高級(jí)戰(zhàn)略目標(biāo)上。在規(guī)劃過程中過早地專注于單一策略或概念，側(cè)重于具體的方法、計(jì)劃或一組作戰(zhàn)情景，將可能導(dǎo)致戰(zhàn)略方向的錯(cuò)誤和戰(zhàn)略資源的透支，最明顯的例子是美蘇冷戰(zhàn)期間美國對(duì)星球大戰(zhàn)計(jì)劃的持續(xù)資源投入。

總體上看，以威脅為導(dǎo)向的規(guī)劃與以能力為導(dǎo)向的規(guī)劃此起彼伏，動(dòng)態(tài)地貫穿在美國防務(wù)規(guī)劃的歷史中，并呈現(xiàn)出某種周期性規(guī)律。在冷戰(zhàn)時(shí)期，美國的防務(wù)規(guī)劃將蘇聯(lián)確定為主要威脅，更加側(cè)重以威脅為導(dǎo)向的規(guī)劃方法。②冷戰(zhàn)結(jié)束后，在國際體系演變、競(jìng)爭對(duì)手衰弱和威脅流散③的背景下，美國防務(wù)規(guī)劃更多側(cè)重以能力為導(dǎo)向。例如，布什（GeorgeW.Bush）政府致力于發(fā)展基于在同時(shí)發(fā)生的突發(fā)事件的多種組合中取得成功的能力。然而，隨著美國對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭加劇，美國防務(wù)規(guī)劃的重心又開始向以威脅為導(dǎo)向轉(zhuǎn)移，2018年特朗普政府《國防戰(zhàn)略》放棄了同時(shí)贏得兩場(chǎng)地區(qū)戰(zhàn)爭的軍力規(guī)劃架構(gòu)，轉(zhuǎn)而關(guān)注在全球戰(zhàn)爭中擊敗一個(gè)實(shí)力接近的對(duì)手，這意味著美軍正準(zhǔn)備在高強(qiáng)度戰(zhàn)爭中擊敗中國或俄羅斯。也就是說，未來美國防務(wù)規(guī)劃在維持以能力為導(dǎo)向的規(guī)劃方法（CBP）的同時(shí)，將更多顯示出對(duì)中國這一“特定威脅”的關(guān)注，這種威脅的優(yōu)先次序變化可能會(huì)導(dǎo)致美國的盟友和伙伴的防務(wù)規(guī)劃重新回到以威脅為導(dǎo)向的規(guī)劃方法（TBP），④并實(shí)現(xiàn)兩種規(guī)劃方法的深層融合。例如，為了應(yīng)對(duì)中國，美國致力于實(shí)現(xiàn)新科技塑造的綜合威懾戰(zhàn)略新優(yōu)勢(shì)，基于全域威懾理念的新戰(zhàn)略威懾能力和威懾體系正在積極布局。美國軍方在新興技術(shù)條件下正在強(qiáng)力打造新的作戰(zhàn)概念—聯(lián)合全域指揮與控制（JADC2）。⑤

（3）美國防務(wù)規(guī)劃的邊界：有限資源約束性

在以需求為導(dǎo)向的規(guī)劃方法之外，美國防務(wù)規(guī)劃另一個(gè)關(guān)鍵規(guī)劃方法是以資源為中心的規(guī)劃。以資源為中心的規(guī)劃方法不是強(qiáng)調(diào)預(yù)期的結(jié)果，而是側(cè)重于確定在當(dāng)前財(cái)政條件限制下的最佳方法。在美國國防部看來，資金分配永遠(yuǎn)是不足夠的，因此他們不斷爭取資金且不讓一分錢浪費(fèi)。區(qū)別于其他部門，美國國防部每年在防務(wù)規(guī)劃和預(yù)算過程中都面臨解讀未來和解釋過去的概念負(fù)擔(dān)，并總是在資源稀缺的環(huán)境下進(jìn)行預(yù)算。①出于這個(gè)原因，以資源為中心的規(guī)劃有時(shí)也被稱為預(yù)算驅(qū)動(dòng)的規(guī)劃。該方法將可用資源視為約束條件，并在考慮優(yōu)先級(jí)和替代機(jī)會(huì)中進(jìn)行權(quán)衡，以滿足有限資源基礎(chǔ)中最可能的潛在需求。

在美國防務(wù)規(guī)劃實(shí)踐中，某種形式的以資源為中心的、預(yù)算為依據(jù)的規(guī)劃無疑在很大程度上反映了防務(wù)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)發(fā)生過程。在美國防務(wù)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，有多個(gè)規(guī)劃層同時(shí)進(jìn)行。各軍種進(jìn)行自己的規(guī)劃后將結(jié)果或建議傳遞給國防部長辦公室，然后傳遞給國防部長進(jìn)行審查。最后，由行政部門的管理和預(yù)算辦公室（OMB）和白宮做出決定，再由行政部門的國會(huì)做出立法決定。在這些過程中，以資源為中心的審視視角將貫穿在規(guī)劃過程的始末。在美國的防務(wù)規(guī)劃中，預(yù)算周期中每年都會(huì)引入上限，最初由總統(tǒng)和國防部提出，然后由國會(huì)提出。從歷史上看，這個(gè)上限在總統(tǒng)的預(yù)算中以數(shù)十億美元為單位，以占GDP的百分比、聯(lián)邦預(yù)算的百分比和五年期間的實(shí)際美元（經(jīng)通脹調(diào)整）百分比來描述。②

以資源為中心在實(shí)踐中既有優(yōu)勢(shì)也有不足。由于不太關(guān)注長期戰(zhàn)略，它代表了一種更漸進(jìn)的規(guī)劃方法，尋求對(duì)修改國防計(jì)劃做出有意義的邊際貢獻(xiàn)。一方面，由于它基于現(xiàn)實(shí)世界的限制，鼓勵(lì)國防界努力尋找創(chuàng)造性的解決方案，通過關(guān)注約束來擴(kuò)展現(xiàn)有戰(zhàn)備資產(chǎn)；但另一方面，以資源為中心的規(guī)劃方法很難將國家長期戰(zhàn)略和目標(biāo)納人這種方法中，一味強(qiáng)調(diào)資源約束，將可能無法合理預(yù)見和適應(yīng)未來的安全挑戰(zhàn)，在更長時(shí)段上將形成與競(jìng)爭對(duì)手的能力差距。在這種規(guī)劃方法下，規(guī)劃者可能過于關(guān)注填補(bǔ)具體、直接的微觀戰(zhàn)區(qū)需求，而不愿意作出短期犧牲以服務(wù)于更長期的全球戰(zhàn)略。

綜上而言，美國防務(wù)規(guī)劃以將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)為力量結(jié)構(gòu)作為分析性目標(biāo)、以戰(zhàn)略溝通作為公共目標(biāo)，在規(guī)劃過程方法中形成以需求為導(dǎo)向、以資源為約束的根本分界。防務(wù)規(guī)劃作為美國國防戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為力量規(guī)劃與戰(zhàn)術(shù)概念的中間過程，目前美國國防分析界已經(jīng)形成了基于計(jì)算模擬、運(yùn)籌學(xué)、心理學(xué)、替代對(duì)沖等的多元規(guī)劃工具，但從方法論上可以劃分為兩類，即以需求為導(dǎo)向和以資源為中心。這兩種規(guī)劃方法體現(xiàn)了美國防務(wù)規(guī)劃中兩種不同規(guī)劃思維的分界，并統(tǒng)一于現(xiàn)實(shí)美國防務(wù)規(guī)劃過程的實(shí)踐操作中（參見圖1）。

四、美國防務(wù)規(guī)劃的過程與實(shí)踐：將戰(zhàn)略指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為力量結(jié)構(gòu)

美國防務(wù)規(guī)劃正是通過以需求為導(dǎo)向和以資源為中心的規(guī)劃方法論，從國家層面的戰(zhàn)略指導(dǎo)出發(fā)，將戰(zhàn)略指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為力量結(jié)構(gòu)。美國防務(wù)規(guī)劃與國防預(yù)算緊密相連，兩者的主要驅(qū)動(dòng)因素是美國總統(tǒng)的政策優(yōu)先事項(xiàng)，以及規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）流程中對(duì)未來威脅的性質(zhì)、美國外交政策的方向和要求、全球現(xiàn)有防務(wù)聯(lián)盟的性質(zhì)及其軍事能力的評(píng)估。從這些評(píng)估中，一個(gè)個(gè)場(chǎng)景被創(chuàng)造出來，就像一幅描述世界未來的但并非具備所有細(xì)節(jié)的大型壁畫，并將在未來5年持續(xù)浮現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃者腦海中，規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）流程的周期迭代將使這幅并未填充完整的壁畫逐步清晰。在接下來的時(shí)間里，每一份年度預(yù)算都將繼續(xù)充實(shí)細(xì)節(jié)，作為一個(gè)持續(xù)的預(yù)算程序，規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）將不斷清晰化這一 評(píng)估。①

4.1規(guī)劃層次：當(dāng)前美國國防部防務(wù)規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)

規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）作為防務(wù)規(guī)劃的過程工具，旨在為支持美國國家安全戰(zhàn)略的資源分配提供系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)化方法，整個(gè)流程的最終目標(biāo)是在資源限制下提供最佳的部隊(duì)、裝備和支持組合。規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）有計(jì)劃、規(guī)劃、編制、執(zhí)行四個(gè)不同階段，每個(gè)階段都與其他階段有所重疊。可以說，美國國防部政策制定和規(guī)劃可分為三個(gè)“半自治”系統(tǒng)：一個(gè)用于宏觀國際安全規(guī)劃，第二個(gè)用于作戰(zhàn)規(guī)劃，第三個(gè)用于國防資源規(guī)劃。本文著重對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）中的防務(wù)規(guī)劃角色進(jìn)行分析（參見圖2）。

目前，美國防務(wù)規(guī)劃發(fā)生在軍種、作戰(zhàn)司令部（COCOM）、聯(lián)合參謀部（JointStaff）和國防部長辦公室（OSD）等多個(gè)層面。國防部領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)闡明國防戰(zhàn)略、關(guān)鍵任務(wù)領(lǐng)域以及廣泛的部隊(duì)規(guī)模和規(guī)劃框架，并最終決定將對(duì)哪些部隊(duì)進(jìn)行場(chǎng)景評(píng)估和它們的綜合組合。在重大變革時(shí)期，美國總統(tǒng)將親自為國防部制定這些政策這一過程被稱為戰(zhàn)略分析支持（SSA），由負(fù)責(zé)政策的國防部副部長、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席和成本評(píng)估與項(xiàng)目評(píng)估主任聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，美國各軍種在制定部隊(duì)規(guī)劃方案方面發(fā)揮著重要作用。各軍種利用場(chǎng)景來發(fā)展必要的軍種力量，以支持由這些場(chǎng)景證明所必需的聯(lián)合部隊(duì)要素。各軍種還使用其他類型的場(chǎng)景進(jìn)行概念、理論開發(fā)，作戰(zhàn)司令部（COCOM）制定的作戰(zhàn)計(jì)劃將會(huì)與原有的戰(zhàn)略分析支持（SSA）制定的方案形成戰(zhàn)略對(duì)話。作戰(zhàn)計(jì)劃反映了作戰(zhàn)的具體方法，在此過程中可能會(huì)產(chǎn)生與更一般場(chǎng)景中假設(shè)概念不同的需求。另外，戰(zhàn)爭計(jì)劃的制定由作戰(zhàn)指揮委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，得到聯(lián)合參謀部、各軍種和其他作戰(zhàn)指揮委員會(huì)的支持，并受到負(fù)責(zé)政策的國防部副部長辦公室（OUSD）的監(jiān)督。

4.2 戰(zhàn)略傳遞：從海軍規(guī)劃看國防部防務(wù)規(guī)劃流程

在探析美國防務(wù)規(guī)劃內(nèi)部各層級(jí)的戰(zhàn)略傳遞時(shí)，由于發(fā)生在各層級(jí)如軍種、作戰(zhàn)司令部和作戰(zhàn)指揮委員會(huì)等的防務(wù)規(guī)劃過程具有相似性，本文以美國海軍這一軍種在規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）中的防務(wù)規(guī)劃過程為例，通過分析該系統(tǒng)是如何將國家戰(zhàn)略目標(biāo)與所需力量投人聯(lián)結(jié)起來，將展現(xiàn)國防部防務(wù)規(guī)劃流程在各層級(jí)的共性規(guī)律。

推動(dòng)美國海軍防務(wù)規(guī)劃的首要?jiǎng)恿κ强偨y(tǒng)及其顧問制定的廣泛的國防政策和計(jì)劃自標(biāo)，包括美國在戰(zhàn)備、可持續(xù)性、部隊(duì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代化等領(lǐng)域的目標(biāo)，另一組動(dòng)力則是美國締結(jié)的條約、國際承諾、協(xié)議，以及對(duì)美國面臨的全球威脅的評(píng)估和被各種情報(bào)機(jī)構(gòu)不斷監(jiān)控的聯(lián)盟利益。第一，規(guī)劃階段從行政部門層面開始，由國家安全委員會(huì)制定總統(tǒng)的《國家安全戰(zhàn)略》（NSS）。《國家安全戰(zhàn)略》確定對(duì)美國的威脅，從而形成國家總體戰(zhàn)略計(jì)劃以應(yīng)對(duì)這些威脅。第二，聯(lián)合參謀部制定了一份財(cái)政不受限制的文件，即《國家軍事戰(zhàn)略》（NMS）。《國家軍事戰(zhàn)略》包含了他們關(guān)于滿足國家安全戰(zhàn)略要求的方向建議，以及支持這一目標(biāo)所需的軍事能力。第三，作為國家軍事戰(zhàn)略文件的后續(xù)行動(dòng)，參謀長聯(lián)席會(huì)議主席向國防部長提出能力建議，以促進(jìn)聯(lián)合戰(zhàn)備、學(xué)說和訓(xùn)練，并更好地滿足聯(lián)合作戰(zhàn)要求。第四，上述文件為國防部長起草并最終發(fā)布《國防規(guī)劃指南》（DPG）和《未來年度國防計(jì)劃》（FYDP）提供基礎(chǔ)，該計(jì)劃是對(duì)全部門部隊(duì)結(jié)構(gòu)需求的5年預(yù)測(cè)。《國防規(guī)劃指南》為各軍種提供有關(guān)部隊(duì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政指導(dǎo)方針的官方指導(dǎo)，用于在規(guī)劃階段準(zhǔn)備其計(jì)劃目標(biāo)備忘錄。第五，為了向國會(huì)報(bào)告國防規(guī)劃，國防部還準(zhǔn)備并傳送一份被稱為“四年防務(wù)評(píng)估\"（QDR）的綜合報(bào)告。在2018年以前，“四年防務(wù)評(píng)估”加強(qiáng)了《國防規(guī)劃指南》（DPG）和《未來年度國防計(jì)劃》（FYDP），以便為國防部長辦公室（OSD）進(jìn)行規(guī)劃提供指導(dǎo)，2018年后“四年防務(wù)評(píng)估”被《國防戰(zhàn)略》（NDS）代替，從此不再進(jìn)行新的四年防務(wù)評(píng)估，但《國防戰(zhàn)略》在該防務(wù)規(guī)劃的戰(zhàn)略傳遞角色不變。完成上述規(guī)劃階段后，規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）將陸續(xù)進(jìn)入編制、執(zhí)行階段，美國海軍將在最終確定的預(yù)算約束下組織戰(zhàn)備（參見圖3）。

綜上，從美國海軍規(guī)劃過程可以看出，美國防務(wù)規(guī)劃的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）提供給各層級(jí)一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換的“篩子”，也為美國各軍種和國防部長辦公室的防務(wù)政策談判和決策提供結(jié)構(gòu)化的環(huán)境。它不僅為整合參謀長聯(lián)席會(huì)議和軍種的觀點(diǎn)提供框架，還為其他國防和安全機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)和建議提供戰(zhàn)略溝通的渠道。

4.3智力支撐：美國防務(wù)規(guī)劃中“場(chǎng)景”的使用

在大國競(jìng)爭時(shí)代，美國國防部進(jìn)行防務(wù)規(guī)劃時(shí)面對(duì)不確定性的最重要工具之一是場(chǎng)景規(guī)劃，它由彼得·施瓦茨（PeterSchwartz）首先提出，①現(xiàn)在還被廣泛運(yùn)用于美國國防部防務(wù)規(guī)劃、戰(zhàn)略與安全界智庫對(duì)未來戰(zhàn)爭的預(yù)測(cè)分析過程中。以今天的戰(zhàn)略與安全界智庫的開源報(bào)告為例，美國的蘭德公司（RAND）和美國新安全中心（CNAS）等智庫的戰(zhàn)略分析中最常見的場(chǎng)景規(guī)劃，是以在歐洲如何防御波羅的海沿岸與俄羅斯的沖突為美國在大西洋的挑戰(zhàn)，以在亞太如何應(yīng)對(duì)臺(tái)灣海峽沖突為美國在太平洋的挑戰(zhàn)而展開。①通過兵棋推演、計(jì)算機(jī)模擬和其他分析技術(shù)提供對(duì)未來能力、概念和政策的假設(shè)性模擬和演算，②美國國防部防務(wù)規(guī)劃場(chǎng)景主要用于檢查已規(guī)劃的國防力量是否足夠，以應(yīng)對(duì)潛在突發(fā)事件。雖然作戰(zhàn)計(jì)劃的發(fā)展由作戰(zhàn)司令部主導(dǎo)，但各軍種在防務(wù)規(guī)劃場(chǎng)景的發(fā)展中發(fā)揮更大的主導(dǎo)作用。

一方面，場(chǎng)景（scenarios）作為一種從戰(zhàn)間期美國制定各種戰(zhàn)爭計(jì)劃就開始使用的作戰(zhàn)設(shè)想，提供了對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的未來挑戰(zhàn)的設(shè)想，旨在說明潛在突發(fā)事件的具體情形，促進(jìn)美國防務(wù)規(guī)劃中對(duì)聯(lián)合部隊(duì)的規(guī)模和組成的選擇。美國防務(wù)規(guī)劃過程中的場(chǎng)景以兩種方式呈現(xiàn)，一種是更抽象和一般地幫助確定廣泛的聯(lián)合部隊(duì)需求的場(chǎng)景，另一種是以非常詳細(xì)和技術(shù)性的方式進(jìn)行作戰(zhàn)規(guī)劃的場(chǎng)景，它們相輔相成，共同促進(jìn)美國國防部開發(fā)新的能力需求，并測(cè)試其作戰(zhàn)概念。

另一方面，場(chǎng)景是以威脅為導(dǎo)向的規(guī)劃方法和以能力為導(dǎo)向的規(guī)劃方法共同依賴的規(guī)劃工具。這種分析迫使規(guī)劃者深人考慮諸如威脅的性質(zhì)和大小、地形、作戰(zhàn)概念、時(shí)間、態(tài)勢(shì)和可部署性等重要變量。每一個(gè)防務(wù)規(guī)劃過程都包含了以需求和資源為中心的規(guī)劃元素，場(chǎng)景是整合兩種方法的有效方式，不僅可以幫助規(guī)劃者確定特定應(yīng)急情況下的軍事需求，而且還可以測(cè)試美國在各種場(chǎng)景下的不同作戰(zhàn)概念。③當(dāng)前美國國防部在其防務(wù)規(guī)劃和項(xiàng)目開發(fā)中廣泛使用場(chǎng)景，并使之成為衡量防御態(tài)勢(shì)必要性的重要試金石。作為作戰(zhàn)需求、戰(zhàn)備和態(tài)勢(shì)問題、可用資源、替代作戰(zhàn)概念、作戰(zhàn)法律和政治約束等的交集空間，場(chǎng)景成為防務(wù)規(guī)劃討論的重要組成部分，并在部隊(duì)規(guī)模、成本和風(fēng)險(xiǎn)的討論上都提供了重要參考。

總而言之，美國防務(wù)規(guī)劃流程旨在將國家戰(zhàn)略目標(biāo)與所需力量投入聯(lián)結(jié)起來，美國國防部的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)建立在規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）的規(guī)劃環(huán)節(jié)中，其為美國防務(wù)規(guī)劃提供了戰(zhàn)略傳遞的“篩子”和各層級(jí)戰(zhàn)略對(duì)話的重要渠道，規(guī)劃場(chǎng)景在各層次的規(guī)劃工作上起到了重要的智力支撐作用。

五、重思戰(zhàn)略價(jià)值：美國防務(wù)規(guī)劃的功用及其內(nèi)在局限

5.1 美國防務(wù)規(guī)劃的戰(zhàn)略功用

美國防務(wù)規(guī)劃流程的連貫性證明了恩托芬奠定的規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算系統(tǒng)（PPBS）的基本原則仍具有強(qiáng)大生命力，通常能夠滿足美國國防部對(duì)其提出的要求，國防部與各軍種合作生成一系列防務(wù)規(guī)劃場(chǎng)景，為美國的防御態(tài)勢(shì)提供廣泛的測(cè)試。大多數(shù)和平時(shí)期里，美國防務(wù)規(guī)劃對(duì)建立靈活防御能力以應(yīng)對(duì)威脅發(fā)揮著重要作用。

（1）夯實(shí)戰(zhàn)備和心理上的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)

美國防務(wù)規(guī)劃傾向于設(shè)定極度不利于己的場(chǎng)景難題，以此逼迫美國人加大模擬訓(xùn)練難度，“先難后易”和“以攻為守”使其在真正戰(zhàn)爭中獲得戰(zhàn)備和心理上的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。美國注重防務(wù)規(guī)劃上的未雨綢繆，是其在早期制定戰(zhàn)爭計(jì)劃中逐漸形成的軍事心智和路徑依賴。美國在20世紀(jì)為應(yīng)對(duì)與日本的太平洋海戰(zhàn)而制定的“橙色計(jì)劃”可以被視為美國早期的防務(wù)規(guī)劃雛形，該計(jì)劃把一場(chǎng)美日戰(zhàn)爭想象為從最遙遠(yuǎn)的美國海島領(lǐng)地上的守備部隊(duì)拼死堅(jiān)守陣地的行動(dòng)開始，接著作戰(zhàn)艦隊(duì)奮力前進(jìn)渡過太平洋去解救遭圍困的守備部隊(duì)，最后打敗日本艦隊(duì)的場(chǎng)景。“橙色計(jì)劃”的問題又大又難，這使得當(dāng)時(shí)的計(jì)劃制訂者們對(duì)出自他們之手的計(jì)劃從未有過太大信心。①這種夸大設(shè)定難題場(chǎng)景以提高訓(xùn)練難度的做法，提前為戰(zhàn)爭來臨面對(duì)復(fù)雜艱難局面做好了戰(zhàn)略準(zhǔn)備。20世紀(jì)80年代末，美國為了應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)入侵波斯灣地區(qū)的威脅，開始規(guī)劃一支具有戰(zhàn)略機(jī)動(dòng)性的輕型師部署力量，倡導(dǎo)發(fā)展長距離遠(yuǎn)征能力，以應(yīng)對(duì)該地區(qū)可能出現(xiàn)的軍事突發(fā)事件。該規(guī)劃并沒有在美蘇冷戰(zhàn)中發(fā)揮作用，然而，美國在十年前規(guī)劃的非重點(diǎn)能力，陰差陽錯(cuò)之下使其得以在海灣戰(zhàn)爭中快速適應(yīng)態(tài)勢(shì)的變化。②可見，這種應(yīng)對(duì)未來博弈的防務(wù)規(guī)劃有助于打開戰(zhàn)略分析的思考空間，一旦發(fā)生真正沖突，美國那些任由防御本能過度驅(qū)使下制定的戰(zhàn)爭計(jì)劃，有可能賦予美國在戰(zhàn)爭中策略思考的框架和措置裕如的戰(zhàn)略能力。③

（2）形成應(yīng)對(duì)危機(jī)的持續(xù)對(duì)話機(jī)制

規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）作為美國國防部三大決策支持系統(tǒng)之一，④創(chuàng)造了一種美國對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行軍事反應(yīng)和轉(zhuǎn)型的持續(xù)對(duì)話機(jī)制。近年來，美國加快發(fā)展旨在提高反應(yīng)靈敏性的兵棋推演技術(shù)，防務(wù)規(guī)劃過程沒有中斷，還在不斷產(chǎn)生重要見解，以幫助美高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部隊(duì)規(guī)劃做出判斷。多年來，美國防務(wù)規(guī)劃的勢(shì)頭已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)連續(xù)的循環(huán)，在規(guī)劃、方案編制、預(yù)算和執(zhí)行階段的交疊中不斷發(fā)展。雖然規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）是國防部內(nèi)部系統(tǒng)，但它已成為國會(huì)和其他行政部門詞匯中不可或缺的一部分。作為日歷驅(qū)動(dòng)（Calendar-Driven）的流程，規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）的特點(diǎn)是長期規(guī)劃，規(guī)劃階段可以在預(yù)期的預(yù)算執(zhí)行年前兩年多開始，流程的多個(gè)階段還可以在不同的財(cái)政年度周期中同時(shí)發(fā)生。①美國一些人認(rèn)為，規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）流程是審慎有度、合乎邏輯和具有前瞻性的系統(tǒng)。在國防部的多個(gè)層面，日歷驅(qū)動(dòng)的流程為文職和軍事領(lǐng)導(dǎo)人提供了定期論壇，以審查國防計(jì)劃、項(xiàng)目和活動(dòng)并做出決策。該過程結(jié)構(gòu)涉及多個(gè)利益相關(guān)者的參與，且鼓勵(lì)人們就有爭議的問題進(jìn)行談判和建立共識(shí)。②總體而言，該過程面向基礎(chǔ)國防預(yù)算，并反映了預(yù)期的戰(zhàn)略和需求，該過程旨在為國防部內(nèi)部和國會(huì)等外部監(jiān)督和權(quán)衡提供持續(xù)對(duì)話機(jī)制。一位前國防部審計(jì)員表示，在此過程中進(jìn)行的替代評(píng)估有助于確保“正確識(shí)別項(xiàng)目效果”和“正確估算成本”。③規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）流程與其他決策支持系統(tǒng)相結(jié)合，可以讓多個(gè)實(shí)體致力于解決相同或類似的聯(lián)合作戰(zhàn)問題，產(chǎn)生創(chuàng)造性的解決方案。④

（3）作為戰(zhàn)略溝通的信號(hào)傳遞機(jī)制

防務(wù)規(guī)劃使得美國國防部高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部的國防戰(zhàn)略和優(yōu)先事項(xiàng)的思考得以編纂，并將這種想法傳達(dá)給國會(huì)、美國公眾、盟伴國家和競(jìng)爭對(duì)手。如何可信地投射國家政治信號(hào)，是關(guān)涉戰(zhàn)略利益的重要議題。鑒于國家間意圖不可直接觀察，信號(hào)溝通的意義在于將可觀察的信號(hào)作為指示意圖的外顯媒介，由此可部分緩解因信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的溝通困境。一個(gè)想要安撫對(duì)方的國家需要積極展示良性意圖信號(hào)，一個(gè)想要阻嚇對(duì)手的國家需要展示不可逆的決心信號(hào)。③但值得注意的是，美國以防務(wù)規(guī)劃成果進(jìn)行戰(zhàn)略溝通也可能與釋放欺詐信號(hào)緊密聯(lián)系。美國國防部從冷戰(zhàn)時(shí)期至今，都有一個(gè)相當(dāng)大的“黑預(yù)算”或秘密預(yù)算，曾經(jīng)無意中泄露給媒體，秘密預(yù)算超過300億美元。據(jù)估，秘密預(yù)算從1981財(cái)政年度的55億美元增加到1994財(cái)政年度的280億美元，今天美國五角大樓的秘密預(yù)算只會(huì)更多。大約一半的辯護(hù)證詞是保密的且是閉門進(jìn)行的，美國公眾和國會(huì)議員都無法獲得這些證詞。也就是說，在公開預(yù)算的防務(wù)規(guī)劃之外，美國可能還有更深層次的防務(wù)項(xiàng)目。對(duì)于盟伴國家和競(jìng)爭對(duì)手來說，美國防務(wù)規(guī)劃很可能是一種欺詐信號(hào)與友好信號(hào)的混合，將增加中國識(shí)別美國軍事意圖的難度、影響中美友好信號(hào)的可信度。羅伯特·杰維斯（RobertJervis）指出，安全困境所導(dǎo)致的不信任螺旋的根源在于國家間意圖識(shí)別的不確定，只有通過正確傳遞和解讀信號(hào)，才有助于克服不信任螺旋。③盡管美國防務(wù)規(guī)劃本身有可能含有誘導(dǎo)和欺詐的意圖，但它仍然傳遞了這樣的信號(hào)：即美國想要呈現(xiàn)給盟伴和競(jìng)爭對(duì)手知曉的自己的軍事戰(zhàn)略意圖和能力是怎樣的。

5.2 美國防務(wù)規(guī)劃的內(nèi)在局限

盡管防務(wù)規(guī)劃是美國延續(xù)未雨綢繆、提前應(yīng)變的軍事戰(zhàn)略傳統(tǒng)的重要依托，但相互沖突的政治優(yōu)先事項(xiàng)、復(fù)雜的國會(huì)預(yù)算程序，以及通過國防撥款的年度延遲，都增加了防務(wù)規(guī)劃與預(yù)算的復(fù)雜性。盡管預(yù)測(cè)失敗、應(yīng)對(duì)不力是應(yīng)對(duì)深度不確定性本身必然出現(xiàn)的結(jié)果，但美國防務(wù)規(guī)劃在美國應(yīng)對(duì)軍事轉(zhuǎn)型過程中存在明顯局限，正確重估美國防務(wù)規(guī)劃的戰(zhàn)略價(jià)值，吸收其在戰(zhàn)略規(guī)劃中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將增益我國的防務(wù)規(guī)劃事業(yè)發(fā)展。

（1）應(yīng)對(duì)深度不確定性的規(guī)劃想象力不足

國家戰(zhàn)略規(guī)劃的任務(wù)在于解決深度不確定性，正如科林·格雷認(rèn)為，戰(zhàn)略和防務(wù)規(guī)劃的目的是應(yīng)對(duì)未來不確定性的挑戰(zhàn)。戰(zhàn)略、防務(wù)規(guī)劃和不確定性具有相互依存的至關(guān)重要性，如果不同時(shí)努力解決其中一方面的意義和影響，就無法理解其中任何一個(gè)。①可見，如何應(yīng)對(duì)不確定性，是世界上各國防務(wù)規(guī)劃所面臨的共同難題，而不是美國特有現(xiàn)象。值得注意的是，國家在試圖克服不確定性時(shí)需要平衡風(fēng)險(xiǎn)與成本，避免因過度反應(yīng)而導(dǎo)致資源浪費(fèi)或國家崩潰。然而，美國在歷史實(shí)踐中也并沒有走到這種試圖消滅不確定性的極端，反而經(jīng)常在應(yīng)對(duì)深度不確定下缺乏更多規(guī)劃想象力。在美國戰(zhàn)略界看來，歷史上美國防務(wù)規(guī)劃面臨過多次想象力的失敗，這成為美國防務(wù)規(guī)劃的一大特點(diǎn)。

美國這種規(guī)劃想象力不足根源在于其在防務(wù)規(guī)劃中對(duì)場(chǎng)景選定的有限性。這意味著僅僅技術(shù)進(jìn)步還不夠，還需要規(guī)劃想象力的加成，比如，美國未來將參與哪些戰(zhàn)斗？未來的競(jìng)爭對(duì)手會(huì)擁有什么能力？這些沖突將如何在更大的全球環(huán)境中展開？美國的防務(wù)規(guī)劃系統(tǒng)很難回答好這些問題。傳統(tǒng)上，由美國國防部長辦公室（OSD）確定其國防戰(zhàn)略和投資重點(diǎn)，其選擇反映預(yù)期安全環(huán)境的核心要素、選定的國防戰(zhàn)略和辦公室優(yōu)先級(jí)的場(chǎng)景，選定方案的分析結(jié)果將推進(jìn)在預(yù)期財(cái)政限制內(nèi)的軍力規(guī)模和組合。美國防務(wù)規(guī)劃注重對(duì)有限和傳統(tǒng)的場(chǎng)景進(jìn)行規(guī)劃，但沒有對(duì)一定程度的不確定性進(jìn)行規(guī)劃，未能充分代表美軍預(yù)期可能作戰(zhàn)需求的其他場(chǎng)景。目前美國批準(zhǔn)的規(guī)劃方案數(shù)量仍然很少，它們未能反映更大范圍里潛在變化的地緣戰(zhàn)略環(huán)境，也未能設(shè)想出美國國防戰(zhàn)略應(yīng)該關(guān)注的更廣泛場(chǎng)景。根據(jù)美國戰(zhàn)略界的反思，大多數(shù)和平時(shí)期里美國防務(wù)規(guī)劃還能發(fā)揮作用，但在特殊歷史時(shí)刻，尤其是新興威脅出現(xiàn)、技術(shù)變革沖擊、恐怖主義興起、危機(jī)爆發(fā)或戰(zhàn)爭失敗等特殊事件下，美國則體現(xiàn)出其防務(wù)規(guī)劃在應(yīng)對(duì)深度不確定性下的規(guī)劃想象力不足。在危機(jī)沖突中，美國防務(wù)規(guī)劃很少能提前預(yù)見威脅和應(yīng)對(duì)軍事轉(zhuǎn)型，相反是個(gè)人繞過傳統(tǒng)防務(wù)規(guī)劃流程的決策，才使得美國得以應(yīng)對(duì)危機(jī)。

（2）預(yù)算約束下短期與長期軍事需求之間的張力

美國防務(wù)規(guī)劃系統(tǒng)的內(nèi)在局限還在于短期軍事需求與長期戰(zhàn)略需求之間存在緊張關(guān)系。在美國人看來，系統(tǒng)中最薄弱的正是規(guī)劃部分，由于威脅評(píng)估的偶然性、信息量巨大和缺乏數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)造成的障礙，始終難以識(shí)別出變化的安全態(tài)勢(shì)下國家的長期戰(zhàn)略需求所在。規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）傾向于關(guān)注短期作戰(zhàn)需求、支持戰(zhàn)備運(yùn)維和賬戶維護(hù)。同時(shí)，軍事部門不僅要關(guān)注短期和直接的項(xiàng)自和問題，還要關(guān)注武器采購和資本重組問題，例如飛機(jī)或機(jī)隊(duì)庫存的現(xiàn)代化。實(shí)際上，系統(tǒng)內(nèi)部的方案規(guī)劃具有10至20年甚至更長的時(shí)段，而方案規(guī)劃和預(yù)算編制則關(guān)注6年的重點(diǎn)。政策發(fā)展規(guī)劃具有一定連續(xù)性，但方案擬訂只能是短期的活動(dòng)。規(guī)劃中應(yīng)對(duì)威脅所需的軍備數(shù)量是在假定不受資源限制的前提下提出的，以便在備選部隊(duì)結(jié)構(gòu)和對(duì)威脅反應(yīng)強(qiáng)度之間作出更明智的選擇。即使規(guī)劃針對(duì)多年進(jìn)行預(yù)測(cè)，但大部分預(yù)算往往集中在2年期間。因而，在試圖預(yù)測(cè)未來武裝部隊(duì)所需資源時(shí)，在規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃必然受到有限的資源限制。

美國防務(wù)規(guī)劃這種張力的根源在于預(yù)算約束。在實(shí)踐中，防務(wù)規(guī)劃中產(chǎn)生的新的作戰(zhàn)概念等面臨限制在于，聯(lián)邦預(yù)算程序增加了改變防務(wù)政策和預(yù)算方向的難度。由于大部分國防預(yù)算用于購買軍事硬件，這意味著項(xiàng)目幾乎總是面臨被國會(huì)取消、修改、推遲、“延期”的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國防部采辦項(xiàng)目經(jīng)理來說，他們的項(xiàng)目總是在審查之下，一年內(nèi)達(dá)成的協(xié)議可能會(huì)在以后被撤銷或改變。這種國防現(xiàn)象更深層的原因在于，在美國的預(yù)算撥款中，國防預(yù)算和民政預(yù)算的實(shí)際情況是，先估計(jì)了預(yù)期的收入和國債最高限額之下的、尚可利用的差額，再減去所要實(shí)施的各項(xiàng)民政措施方案需要的費(fèi)用，然后剩下的數(shù)目才是三軍所需的最高限額。①非國防聯(lián)邦預(yù)算如民政事務(wù)的高百分比是強(qiáng)制性的，甚至成為一種權(quán)利。防務(wù)規(guī)劃的參與者知道，每個(gè)預(yù)算過程最終做出的決定是總統(tǒng)預(yù)算或撥款法案的通過。一旦做出決定，下一個(gè)預(yù)算周期又將繼續(xù)充斥截止日期、危機(jī)、問題項(xiàng)目等問題。正因如此，規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）過程被描述為“防御漏斗”，其中備選方案中的政策和計(jì)劃選擇在后續(xù)流程中不斷被縮小資源基礎(chǔ)，以適應(yīng)預(yù)算可行性與可執(zhí)行性。②美國一些專家還將其稱為“風(fēng)險(xiǎn)的楔子”，因?yàn)轭A(yù)算過程中施加的財(cái)政限制意味著可能增加防務(wù)規(guī)劃應(yīng)對(duì)威脅失敗的風(fēng)險(xiǎn)，甚至使美國錯(cuò)失軍事轉(zhuǎn)型的勢(shì)頭，處理不好短期與長期軍事需求之間的張力。

（3）規(guī)劃程序僵化導(dǎo)致軍事力量結(jié)構(gòu)強(qiáng)延續(xù)性

美國防務(wù)規(guī)劃的局限性還在于，軍事力量結(jié)構(gòu)一旦確定就具有相當(dāng)長時(shí)間的穩(wěn)定性與延續(xù)性。盡管防務(wù)規(guī)劃中威脅場(chǎng)景每年都在微調(diào)，但這是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在美國國防項(xiàng)目中，有些模式甚至比非國防項(xiàng)目更穩(wěn)定，尤其是長期的、有約束力的協(xié)議已然決定了國防結(jié)構(gòu)，如國防硬件、武器、飛機(jī)、艦艇、坦克和類似采購都涉及長期承諾。一旦國防部決定購買一艘航空母艦、一種飛機(jī)或一艘先進(jìn)的潛艇，防御能力的態(tài)勢(shì)就被設(shè)定為未來幾十年或更長時(shí)間。因此，像規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES）這樣的長期規(guī)劃系統(tǒng)不能很好地處理革命性的變化。例如，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國花了十多年的時(shí)間才使國防力量的規(guī)劃擺脫了冷戰(zhàn)思維。即使是恐怖主義威脅出現(xiàn)后，一些國防項(xiàng)目也仍受到冷戰(zhàn)的影響，軍事力量結(jié)構(gòu)中的許多資產(chǎn)都是為了應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)威脅而設(shè)計(jì)的。替換這些老化的資產(chǎn)已經(jīng)成為國防部的主要預(yù)算問題，因?yàn)榕f資產(chǎn)一旦購買和部署，就需要相當(dāng)長的時(shí)間重新定向以應(yīng)對(duì)緊急威脅。③

美國軍事力量結(jié)構(gòu)的延續(xù)性與規(guī)劃程序的僵化，背后的原因還在于軍兵種的競(jìng)爭、制度惰性、官僚政治、預(yù)算優(yōu)先以及高層領(lǐng)導(dǎo)缺乏改革意愿，使得紙面上的戰(zhàn)略和實(shí)際的態(tài)勢(shì)調(diào)整之間存在差距。④第一，美國各軍兵種之間對(duì)國防預(yù)算存在競(jìng)爭，不同軍兵種有自己的優(yōu)先發(fā)展選項(xiàng)，但卻缺乏一個(gè)總體協(xié)調(diào)的大戰(zhàn)略，阻礙美國軍事力量結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。第二，防務(wù)規(guī)劃系統(tǒng)本身存在制度惰性。美國人自己認(rèn)為，當(dāng)前的防務(wù)規(guī)劃系統(tǒng)不夠及時(shí)、靈活，還缺乏適應(yīng)性和韌性。在實(shí)踐中，美防務(wù)規(guī)劃缺乏長鏈的分析，這些分析依賴于政治性的判斷和假設(shè)，而這些判斷和假設(shè)的因果關(guān)系有時(shí)是不明確的和不合理的。第三，美國國防部官僚政治同樣是阻礙其防務(wù)規(guī)劃改革的痼疾。接受新的作戰(zhàn)概念所需的層層審批、冗長的部門內(nèi)部協(xié)調(diào)、部門中的官僚主義往往使得整個(gè)防務(wù)規(guī)劃系統(tǒng)無法及時(shí)為潛在需求領(lǐng)域產(chǎn)生新的方案和概念。第四，多年來美國領(lǐng)導(dǎo)層在防務(wù)規(guī)劃上都缺乏改革意愿，隨著特朗普再次上任，馬斯克領(lǐng)導(dǎo)的政府效率部致力于為美國政府降本增效，馬斯克本人在社交平臺(tái)上也曾聲稱國防部也需要提升效率，但具體改革如何則有待觀察。

六、結(jié)語

翻開美國學(xué)者約翰·科林斯（John Collins）的《大戰(zhàn)略》，映入眼簾的第一句話就是：“以可接受的代價(jià)換取可靠的國防態(tài)勢(shì)，是每個(gè)珍惜行動(dòng)自由的獨(dú)立國家的基石”。①美國的防務(wù)規(guī)劃作為美國自二戰(zhàn)以來延續(xù)至今的一種戰(zhàn)略規(guī)劃的常規(guī)流程，對(duì)其內(nèi)涵特征、過程實(shí)踐與核心挑戰(zhàn)的深人探析，將有助于我們?cè)u(píng)估其“運(yùn)籌帷幄”是否必然“決勝千里”，正確重估美國防務(wù)規(guī)劃的戰(zhàn)略價(jià)值。作為規(guī)劃強(qiáng)國，我國形成了編制中長期國防科技發(fā)展規(guī)劃、預(yù)案編制國防動(dòng)員計(jì)劃等獨(dú)特的國防建設(shè)規(guī)劃傳統(tǒng)，在百年未有之大變局和美國對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭不斷升級(jí)的今天，對(duì)美國防務(wù)規(guī)劃在深度不確定性下規(guī)劃“想象力的失敗”預(yù)算約束下短期與長期軍事需求之間的張力、軍事力量結(jié)構(gòu)的延續(xù)性與規(guī)劃程序的僵化等困境的洞察，將能使我們從其得失中“求多聞善敗，以監(jiān)戒也”。

第一，應(yīng)堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)防務(wù)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平強(qiáng)軍思想為指引，以領(lǐng)導(dǎo)者在戰(zhàn)略上的直覺智慧和想象力，不斷克服防務(wù)規(guī)劃上的不確定性。防務(wù)規(guī)劃是一種明知不可能克服不確定性仍要向該目標(biāo)不斷漸進(jìn)努力的過程。對(duì)于在了解不確定性基礎(chǔ)上如何漸進(jìn)地克服它，科林·格雷隱約給出了自己的答案。他認(rèn)為，對(duì)戰(zhàn)略的第一階考慮必須是政治性的，而且總是肯定地依賴于猜測(cè)。長期而深刻的經(jīng)驗(yàn)可以使政策制定者和戰(zhàn)略家具備克勞塞維茨所描述的直覺智慧。任何戰(zhàn)爭科學(xué)的精進(jìn)，都不能揭示那些未經(jīng)科學(xué)檢驗(yàn)的東西，無論國防分析的數(shù)學(xué)計(jì)算多么精深復(fù)雜，這種成為科學(xué)的努力必須依賴于對(duì)政治和戰(zhàn)略的猜測(cè)和直覺。而政策制定者和戰(zhàn)略家具備的直覺智慧與想象力，則在場(chǎng)景規(guī)劃（scenarioplanning）中創(chuàng)造了施動(dòng)空間和藝術(shù)著力點(diǎn)。②第二，在中國特色社會(huì)主義的國防體制下，堅(jiān)持短期、中期與長期軍事規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，吸取美國防務(wù)規(guī)劃預(yù)算約束下短期與長期軍事需求之間存在張力的經(jīng)驗(yàn)，利用我國獨(dú)特的軍事預(yù)算優(yōu)勢(shì)，和美國在滿足長期軍事需求能力上存在不足的劣勢(shì)，超前發(fā)展出長期階段相對(duì)于美國的軍事技術(shù)上的領(lǐng)先能力，從而主導(dǎo)未來的競(jìng)爭主動(dòng)和競(jìng)爭方向。第三，創(chuàng)新我國防務(wù)規(guī)劃體制機(jī)制，尋求規(guī)劃連續(xù)性與靈活適應(yīng)性的有機(jī)統(tǒng)一，吸收美國軍事力量結(jié)構(gòu)的延續(xù)性與規(guī)劃程序的僵化導(dǎo)致防務(wù)規(guī)劃滯后的經(jīng)驗(yàn)，不斷提高防務(wù)規(guī)劃制度適應(yīng)新的軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和軍事技術(shù)更新的韌性和靈活性，使其具有更高的預(yù)判力和創(chuàng)造性，更好應(yīng)對(duì)未來威脅和大國競(jìng)爭的挑戰(zhàn)。研究美國防務(wù)規(guī)劃并客觀重估其戰(zhàn)略價(jià)值，將增益中國特色社會(huì)主義的國防規(guī)劃體系建設(shè)，強(qiáng)化我國國防規(guī)劃對(duì)美國的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

責(zé)任編輯邵雯婧

Abstract：Defense planning is a long-standing tradition of strategic planning for the U.S. Department of Defense to determine the force，structure and posture of its military power in response to competition and unforeseen threats. The U.S.defense planning takes transforming strategy into force structure as the analytical goal and strategic communication as the public goal. The fundamental boundary of demand-oriented and resource centered are formed in the planning process method，which is unified in the practice of the U.S. defense planning process The process can be seen in the COCOM，Joint Staff and the Department of Defense and other levels of strategic dialogue，focusing on delivering National Security Strategy to budget and its implementation and its intellctual support based on scenario planning. Although the U.S.defense planning plays a significantly strategic role，it exposes the limits，including the lack of planning imagination to deal with deep uncertainty，tension between short-term and long-term military demand by the budget constraints，the continuity of military power structure and the rigidity of the planning process. Reassessing the strategic value of the U.S.defense planning and absorbing the lessons of its failure will enhance the development of China’s national defense planning cause and strengthen China's strategic advantages over the US defense planning.

Key words：defense planning；PPBES ； America ；scenario planning； strategy