我國研究生教育分類發展政策的執行阻滯與紓解之道

問題的提出

改革開放以來，我國研究生教育歷經了從規模擴張階段向質量提升階段，再向高質量發展階段的演進過程。但是，研究生教育在高質量發展階段仍面臨眾多挑戰，其中最突出的即為研究生教育的分類發展。教育部于2023年11月發布《關于深入推進學術學位與專業學位研究生教育分類發展的意見》（以下簡稱《分類意見》），要求完善學術學位與專業學位研究生教育的專業布局與規模結構，著實推進研究生教育的分類發展[。2024年，全國人大常委會表決通過《中華人民共和國學位法》（以下簡稱《學位法》，該法對兩類學位的授予條件、授予程序以及質量保障做出相應規定[2]。2025年1月，《教育強國建設規劃綱要（2024—

2035年）》正式印發，再次提及要擴大研究生培養規模，加快專業學位研究生教育的發展[3]。可見，研究生教育分類發展政策通過優化教育結構、提升培養質量，成為建設高等教育強國的關鍵戰略支撐。

研究生教育分類發展的實現不僅有賴于分類發展政策的制定，更有賴于該政策的真正落實。從研究現狀看，自前大多研究集中于“為何”以及“如何”分類的問題，如2024年，張小花等從戰略價值、功能價值和本位價值的角度探討為何要實行研究生教育分類發展[4]；2024年，戴一飛等則通過構建考試評價指標體系論述如何實現招考分類[5]。從實踐維度看，1991年，我國首個專業學位——工商管理碩士（MBA）招生啟動，標志著研究生教育分類發展實踐的正式開啟。但經過三十多年的發展，研究生的分類培養及其政策的執行仍面臨重重困難。鑒于此，本文嘗試運用史密斯政策執行過程模型，深入分析我國研究生教育分類發展政策的實施過程，以探尋提升研究生教育分類發展政策執行效果的實踐路徑與方法，為進一步優化研究生教育分類發展政策提供參考。

|理論分析框架

1.史密斯政策執行過程模型

史密斯政策執行過程模型（亦稱政策實施模型），由美國政治學者托馬斯·史密斯（T.B.Smith）于1973年建構，是專門用于解析政策執行過程及其影響因素的理論工具。該模型強調理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境對政策執行的影響。其中，理想化政策指政策本體的科學適洽性，是政策有效執行的先決條件；執行機構指負責政策執行的政府部門，涉及其職能結構及工作人員的素質能力，直接決定政策執行效能；目標群體是政策的直接作用對象，涉及其社會屬性、利益訴求及對政策的認同度，直接影響政策傳導效果；政策環境指影響政策執行的各種環境因素，包括政治清明度、經濟支撐力、文化相容性等，是政策執行的直接場域[。史密斯認為，這些因素的相互作用會導致政策執行產生“張力”，這種緊張關系既可能直接作用于反饋機制，也可能通過影響政策實施效果間接導致政策的進一步調整。

2.模型適切性

史密斯政策執行過程模型對分析政策實施過程的復雜性具有較強解釋力，尤其適用于考察政策實施的多維影響因素。該模型已廣泛應用于公共管理、政治學、經濟學和社會學等領域。在高等教育領域，史密斯政策執行過程模型已被用于分析，如獨立學院轉設政策[7]、“雙一流”建設政策[8]和“雙高計劃”政策[等諸多政策問題。事實上，該模型同樣可以用于分析我國研究生教育分類發展政策實施及其效果。這是因為，研究生教育分類發展是適應國家和社會對不同類別高層次人才需求變化的必然結果，其本質要求是通過教育體系內外部組織架構、資源配置模式的系統性重構實現研究生教育的結構性轉型；這一轉型必然涉及研究生教育分類發展政策本體、執行機構、目標群體與外部經濟文化環境等多維因素，而這些因素本身即為史密斯政策執行過程模型分析框架。基于此，本研究構建了研究生教育分類發展政策執行過程的分析框架。它具體包括：一是政策本體，包括政策舉措清晰度和內容合理性；二是執行機構，涵蓋中央和省級教育行政系統的多層治理結構；三是目標群體，包括培養單位、行業企業、事業單位等多元利益主體（下文政策執行阻滯因素分析的主要目標群體以高校為主）；四是外部環境，包括經濟形態與文化傳統等外生約束條件。上述四類因素之間的交互作用導致政策在執行過程中產生“緊張”狀態，需要采取“處理\"措施進行調適。調適過程則包含雙重作用路徑：即時“反饋”實現直接修正；或通過“建制”程序予以間接回應，最終實現研究生教育分類發展政策執行的動態優化。

我國研究生教育分類發展政策的執行阻滯因素分析

近年來，中央和地方相繼出臺相關政策文件，旨在為研究生教育分類發展提供政策指引與行動指南。然而，研究生分類發展與培養并未達到預期理想效果，現通過史密斯政策執行過程模型給予解釋。

1.政策本體理想化程度缺失

政策本體內容的科學與否直接決定政策的執行成效。高質量的政策往往具備目標明確、方案科學和政策要素匹配等特征。就研究生教育分類發展政策而言，政策舉措與內容的恰切性會影響政策效力的發揮。

第一，政策方案執行尚需明晰。缺乏明晰性的政策往往存在目標界定模糊、權責劃分不清等內在不足。從研究生教育分類發展政策的政策自標和舉措看，諸多政策文本存在普適化和模糊化并存的現象，但進一步的政策檢索發現：這種具有普適性特征的政策表述并未在其他更為細化的研究生教育政策中得到重視。中央層面的教育部門在制定教育政策時多從宏觀層面把握政策方向，提出較為概括性的政策要求。但遺憾的是，省級教育部門在傳達中央政策時亦未將其具體化，導致這些宏觀性政策要求往往僅具宣傳效果而難以具體落實。換言之，無論是國家層面，還是省級層面的研究生教育分類發展政策，大多停留在宏觀應然層面的要求上，而未對政策執行者提出具體可行的政策要求，更未從微觀層面提供充足可靠的政策保障。

第二，政策內容合理性尚需提升。例如：《學位法》規定兩類研究生的學位授予要求均為“掌握堅實（全面）的基礎理論”[10]。《學位法》對兩類研究生設定同等理論基礎要求，但兩者培養方向卻存在本質差異。與學術學位研究生教育培養理論學術型人才不同，專業學位研究生教育要求培養實踐應用型人才。顯然，上述基礎理論掌握要求與專業學位研究生的培養定位脫節。此外，我國高校導師大多是基于學術路徑培養的學術型人才，其知識傳遞邏輯與專業學位研究生培養的實踐導向之間存在矛盾。另外，專業學位研究生的特殊背景導致其很難達到與學術學位研究生等同的學術訓練要求。事實上，既然學術學位研究生與專業學位研究生是兩種不同的類型，那么在基礎理論要求上也應有所區別。

2.執行機構履職動力薄弱

任何重大政策的落實均需要多方主體協作及配套政策支持，協作不足或配套缺位均會削弱政策執行效果。研究生教育分類發展政策的執行主體主要涉及中央財政、人力資源等職能部門以及地方政府等省級行政單位。我國該項政策落實受阻與相關部門的合作不力、省級政府的片面履職密切相關。

第一，教育行政主體尚需加強跨部門協作。改革開放以來，研究生教育分類發展政策的制定和發布主體涵蓋教育部、財政部以及人力資源和社會保障部等中央部門，呈現出顯著的多頭管理格局[]，這一格局揭示了研究生教育分類發展對跨部門協作的強烈需求。其目標在于匯聚各方資源，為研究生教育分類發展提供多方保障。但在實際執行時，這些中央部門往往局限于做研究生教育分類發展政策的“宣傳者”，對教育部政策中明確規定的相關部門職責，執行力度不足且缺乏相應的政策執行評估舉措，使得相關省級行政部門對研究生教育分類發展政策的關注更為缺失。此外，由于分管教育工作的省級政府領導往往在政府權力序列中排名靠后，顯著低于涉及稅務和財政部門的分管領導排名[12]（國家層面政府權力排序亦是如此），在缺乏高層級權威介入的情形下，當前的權力配置架構致使教育部門在政府職能體系中處于相對劣勢地位。因此，作為研究生教育分類發展之引領的教育部門，難以發揮有效的影響力，無法要求其他相關政府部門制定并實施與研究生教育分類發展相配套的政策措施。以江蘇省教育廳發布的《江蘇省“十四五”教育發展規劃》為例，其提及“完善研究生分類培養模式”“開展產業教授選聘”“探索基于重大科技創新平臺、高水平科研項目和重大工程項目培養研究生”等舉措[13]，不僅涉及省教育部門，還涉及省科學技術廳、省財政廳等部門，但相關部門卻并未做出政策回應。省教育廳作為研究生教育分類發展政策執行的主要牽頭單位，在統籌橫向部門協作與縱向府際治理關系時，常常難以發揮真正的協調作用，導致政策實施效果欠佳。

第二，省級政府尚需加強統籌安排。在現行績效考核制度與經濟財政約束的雙重壓力下，政府行為呈現鮮明的績效導向，傾向于將公共資源集中于易量化、易出政績的政策領域，卻忽視了對基礎性、長期性治理任務的持續投入。以研究生分類招考政策為例，2010年，教育部首推研究生招錄機制改革，實行分列招生、分類考試、分標準錄取的新招考模式[14]。然而，專業學位與學術學位研究生的分類招考至今仍未完全落實。專業學位研究生招考體系仍主要依賴紙筆測試范式，其評價維度呈現同質化傾向，能力考查的層次結構缺乏科學劃分，與職業勝任力的銜接不夠密切[15]。究其原因在于專業學位研究生招考模式的變革需要引入行業企業專家的參與，方能真實考查考生的實踐能力，而大多行業企業專家參與研究生招生與培養的動力更多源自經濟利益和崗位業務的激勵。但是，省級政府并未下達專門政策文件要求行業企業派遣專家參與專業學位研究生的招生與培養工作，也未提供額外的經費支持鼓勵行業企業專家參與招生工作，這種單純的倡導行為顯然難以起到應有的政策執行效果。基于中央行政壓力和省級政府財政壓力的綜合考慮，省級政府在執行研究生教育分類發展政策過程中便會產生一定的選擇傾向，即只進行倡導鼓勵而缺少政策要求與資金投入，因而難以實現研究生教育分類發展政策的有效落實。

3.高校經驗依賴與自利性傾向

在史密斯政策執行過程模型中，目標群體對政策執行的作用機制，主要經由組織制度化水平、既有政策執行經驗等變量構成[16]。研究生教育分類發展政策的目標群體主要涉及高校，其存在對先前政策經驗的路徑依賴及認知偏差，容易產生自利性行為，造成研究生教育分類發展政策的落實受阻。

第一，高校對先前政策經驗的依賴。先前政策經驗是指在先前政策實施中，目標群體對問題界定及執行過程等環節的認知積淀，且無論政策執行成效優劣，相關實踐成果均為后續政策執行提供了重要參考[17]。我國學術學位研究生教育發展早于專業學位研究生教育；基于國情的特殊性，專業學位研究生教育的早期發展無法完全照搬國外經驗，因而其對學術學位研究生教育的模仿很難避免。在《分類意見》正式頒布之前，高校在專業學位研究生教育政策的執行實踐中已對先前執行情況較好的學術學位研究生教育政策經驗產生依賴。例如：在招考環節，專業學位研究生的招考專業課命題以考察學科基本原理與方法為主，考試過程缺乏實踐部門的參與；在導師分類與管理環節，存在學術型導師兼任專業型導師的現象，專業學位研究生校外導師幾乎不參與人才培養過程；在教育評價環節，學術論文、科研項目等傳統指標主導專業學位研究生導師與學生的質量考核，行業企業參與專業學位研究生教育質量保障體系的機制尚待完善等。基于先前政策執行經驗的影響，高校對執行情況良好的學術學位研究生教育政策產生較強依賴性，繼而造成對專業學位研究生教育政策的執行偏差。當下，鑒于明確的研究生教育分類發展政策導向，高校面臨著扭轉既往專業學位模仿學術學位研究生教育政策執行慣性的巨大挑戰，其改“斜”歸正之路顯得尤

為艱難。

第二，高校認知偏差造成的自利性行為。在研究生培養方面，國內學術學位研究生教育政策的落實效果明顯優于專業學位研究生教育；但在研究生的實際招生規模和結構上，高校卻將關注重點更多地放在專業學位研究生教育上。原因在于，政府在確定和分配研究生招生名額時采用的是計劃手段，高校在此方面缺乏相應的自主權。加之政府根據高校的研究生招生計劃數量決定其財政撥款數量，因而部分高校為追求更多的教育資源和更高的學科排名，選擇將努力重點放在爭取更多的研究生招生計劃數量上。值得注意的是，自2009年教育部出臺《關于做好全日制碩士專業學位研究生培養工作的若干意見》以來，專業學位研究生招生規模迅速擴大，學科類型設置愈加多元，招生規模已遠超學術學位研究生。未來，專業學位研究生教育的招生規模勢必持續擴張，部分高校不可避免地會繼續將戰略重心置于專業學位研究生招生上而忽視其培養過程的深化。同時，多數高校的研究生教育培養體系依然側重于學術學位研究生教育。這種表面“招專”、內里“培術”的現象，一方面，造成專業學位研究生招生數量迅猛增長，而培養質量卻參差不齊；另一方面，使得短期內不能獲得顯著效益的學術學位研究生教育難以回到以前的重要地位，這都不利于研究生教育的分類發展與質量提升。

4.外部環境因素制約

史密斯認為，政策執行是一個動態實踐的過程，其核心在于將政策文本蘊含的規范體系、原則導向及目標意圖嵌入具體實踐情境，而此過程必然受到環境變量的影響與制約[18]。對研究生教育而言，經濟與文化環境對其分類發展政策的執行造成了較大阻力。

第一，經濟環境阻力。上文已述，我國研究生教育的發展長期以政府財政撥款為主。近年來，隨著國內經濟增長速度放緩，政府的財政收入面臨著較大壓力，財政投入較高的研究生教育領域勢必會受到影響。實證研究表明：盡管研究生教育規模呈現持續擴張態勢，普通本科高校教育經費收入增長卻未跟上其步伐[19]，研究生培養的生均經費投入明顯不足。研究生教育分類發展需要差異化的教育資源投入，如學術學位研究生教育需要科研支持、專業學位研究生教育需要實踐基地。目前，我國研究生教育資源投入強度及研發經費規模與主要發達國家相比仍存在明顯差距[20]，且專業學位研究生教育的迅速擴張需要更多的實踐教學資源。因此，高校在專業學位研究生教育的基礎設施、科研設備、師資力量等方面的資金投入不足，會嚴重影響專業學位研究生教育的健康發展，繼而阻礙研究生教育的真正分類。同時，經濟資源的不均衡性往往導致教育資源在不同地區、不同學校之間的分配存在顯著差異。在經濟發展水平相對較低的地區，由于財政投入有限，研究生教育面臨資金短缺的問題，也會影響研究生教育分類政策的全面落實。例如：中西部經濟落后地區會因實踐資源不足而制約專業學位研究生教育中特色專業的發展。同時，不同層次高校間也會因所獲教育經費的不足而降低研究生的培養質量，繼而不利于研究生教育分類發展。

第二，文化環境阻力。“重學輕術”的觀念對我國研究生教育的分類發展，特別是專業學位研究生教育的推進，造成了明顯的阻礙。這一觀念根植于我國傳統文化，表現為對學術（學）過度推崇，而對技術與實踐（術）則相對輕視。一是“重學輕術”的觀念導致社會對專業學位研究生教育的認可度偏低。在傳統認知中，學術學位被視為更高層次、更具含金量的學位類型，而專業學位則常被看作是次優選擇。這種觀念深入人心，使得許多學生和家長更傾向于選擇學術學位研究生教育，忽視了專業學位在職業生涯中的實際應用價值。二是“重學輕術”的觀念還導致部分導師忽視專業學位研究生培養。一些同時擔任學術學位和專業學位研究生導師的專家學者，往往會將更多精力投入學術學位研究生的培養，而忽視專業學位研究生實踐能力的養成。因此，盡管高校為專業學位研究生分配了相應的導師，但相當一部分學生卻難以得到導師在實踐經驗方面的充分指導，這一現象在人文社科類專業學位研究生教育中尤為明顯[21]。三是在經世致用思想文化的影響下，我國長期以學科、專業目錄確定的學術學位研究生教育本身亦包含了應用性元素，如工科門類下的礦業工程、石油與天然氣工程、交通運輸工程等一級學科設置，其目的主要仍是培養特定行業或部門所需的實用型人才[22]；而專業學位本身也是為培養實用型人才而設，兩類研究生教育在應用屬性上的交叉也阻礙了分類發展政策的落實。由此可見，研究生教育分類發展政策的執行阻礙已經超越了經濟因素這一單一變量，其深層動因更指向一種“文化沖突”范式。這種文化導向催生的認知偏見，正對研究生教育分類發展政策的執行過程產生負向形塑效應。

研究生教育分類發展政策執行阻滯的紓解之道

基于史密斯政策執行過程模型，政策執行效能既受制于政策文本內容的適洽性，亦受外部環境變量組合的交互影響，其中任一變量的變動均能影響政策執行的整體效果[23]。基于研究生教育分類發展政策執行受阻的因素分析，可選擇如下紓解之道：

1.細化政策舉措，關注政策內容合理性

鑒于政策質量對政策執行效能的決定性作用，首要任務是優化政策頂層設計以消解研究生教育分類發展政策的內在限制性因素。因此，需要細化政策舉措，提升其執行的可操作性。國家層面的研究生教育分類發展政策在表述關鍵概念時，應避免使用模糊、寬泛的措辭，要追求表達的精準性，確保省級教育政策制定部門和政策執行者能夠準確把握政策的真實意圖；省級教育行政部門作為教育部和政策執行者之間的“中轉站”，應起到上傳下達的作用，深刻準確地理解教育部制定的相關教育政策并基于本地區研究生教育發展實際情況，制定更為具體的研究生教育分類發展政策。例如：針對《分類意見》和《學位法》等文件中的概括性條款，省級教育部門需要進一步細化具體條目，并輔以明確的執行指南和落實措施，增強政策的實踐可行性。此外，鑒于學術學位與專業學位研究生教育的本質差異，各級教育部門應廣泛吸納研究生教育的一線導師、行業專家、高校管理者及研究生群體的意見，通過綜合評估與調研，制定出更為詳盡、合理的政策框架和內容。這一框架須清晰界定兩類研究生在培養目標、課程規劃、教學方法及評價標準等方面的差異化要求，政策內容需要依據客觀實際加以調整，以確保其針對性與可接受度。

2.構建合作機制，強化政府履職效果

為確保政策執行機構在研究生教育分類發展政策實施中的引領作用，首要任務是強化橫向職能部門間的協作機制，打破各部門間的合作障礙，可選擇如下具體措施。一是為提升政策的執行效率，需要成立研究生教育分類發展領導小組；該小組負責全面統籌、協調、宣傳并監督研究生教育分類發展政策的執行，以發揮各級黨委、政府的引領作用。二是針對部門間溝通與協調不暢的問題，需要構建更加高效的職能部門溝通協調機制。一方面，領導小組應設立由教育部門牽頭的聯席會議制度，定期邀請財政部門、人社部門及其他相關職能部門參與，共同討論和解決研究生教育分類發展政策執行中遇到的問題，并提出切實可行的解決方案；另一方面，還應建立研究生教育分類發展政策執行的信息共享平臺，確保各部門所掌握的與研究生教育分類發展相關的政策資源信息得以公開，從而為部門間的資源共享和調配提供便利。三是針對地方政府在執行研究生教育分類發展政策時可能出現的失職問題，中央政府需要加強對省域范圍內政策執行情況的評估與監督：建立獨立的教育督導機構，對政府的不當政策執行行為進行有效監督；利用問責機制的負面強化作用，對地方政府在政策執行中的不作為行為進行追責。

3.深化高校認知，擴大目標群體范圍

為實現預期政策目標，需要提升目標群體對于政策的認知度和接受度，消解理念偏差引發的政策執行阻力。一是強化高校認知教育，拓寬宣傳維度。各省份應開展研究生教育分類發展政策的系統性宣傳工作，深化高校對研究生教育分類發展政策內涵的理解。通過建立常態化交流機制，組織省域內高校參與政策研討，促進其分類發展理念的內化，消除認知困惑與理念偏差。二是研究生教育分類發展政策的目標群體不應僅僅局限于教育系統內部，行業企業、事業單位、行業協會、教育公益組織等團體均需要參與到研究生教育分類培養中。一方面，教育外部的目標群體需要摒棄“事不關己”的片面思想，主動學習研究生教育分類發展政策的內涵，積極參與研究生教育的分類培養工作，共同推動政策的順利實施；另一方面，政府部門應制定強制性規定，如要求企業將部分收益投入研究生的培養、明確規定行業企業具有參與專業學位研究生培養的義務等；在強制要求企業等目標群體參與研究生分類培養時，各級政府應同時完善長效激勵機制，落實對參與校企合作培養單位的激勵與補償措施，如給予企業稅收減免、賦予其人才優先聘用權等優惠政策，以充分調動社會各界參與研究生教育分類發展的積極性。

4.提高經濟水平，構建良性文化環境

研究生教育分類發展政策的成功實施，離不開一個優越的政策運行環境。針對上文所述的政策環境挑戰，需要從如下兩個方面著手優化：一方面，鑒于中西部地區研究生教育分類發展政策的資源支持性制約，應重點推動中西部地區的經濟發展。政府需要對中西部地區實施適當的政策傾斜，如財政補貼、稅收優惠等，以助力其研究生教育分類發展政策的執行。另一方面，針對“重學輕術”等觀念對研究生教育分類發展的阻礙，需要加強宣傳攻勢，提升社會對專業學位研究生教育的認知與接納度。借助媒體、學術論壇等多元化平臺，充分展示專業學位在職業生涯中的實際應用價值，引導學生及家長正確審視兩類學位的差異與優勢。同時，改革導師制度，確保專業學位研究生能夠獲得充分的實踐指導。高校應出臺相關政策，激勵導師平衡兩類研究生的培養，并聘請有資質的行業企業專家，加強對專業學位研究生實踐能力的培養。此外，應理性看待專業學位研究生教育的學術化問題，明確區分其學術化傾向和“為學術而學術”的純粹理性思辨之間的界限。為此，高校應培養專業學位研究生鉆研實際問題的“學術”精神，杜絕偏重邏輯思維而忽略實踐能力的舍本求末做法，進一步強化學術學位研究生的學術性和專業學位研究生的專業性，以促進研究生教育的分類發展。

本文系江蘇師范大學研究生科研創新計劃項目“產教融合背景下專業學位研究生導師的能力重構及生成機制研究”（項目編號：2024XKT0777）；國家社會科學基金教育學一般項目“合作博弈與價值同構：現代產業學院政產學共同體協同育人機制研究”（項目編號：BIA240135）的階段性成果

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（作者單位：江蘇師范大學教育科學學院，周繼良系本文通訊作者）

[責任編輯：于洋]