城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新研究

摘要：當(dāng)前，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距仍然較大，長期形成的城鄉(xiāng)二元分割體制尚未從根本上消除。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下持續(xù)推進鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，已成為破解城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展瓶頸的核心命題之一。全球化浪潮的深度滲透與數(shù)字技術(shù)的全域覆蓋，重構(gòu)了城鄉(xiāng)間勞動力、資本、信息等要素的配置格局，推動鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)科層模式向“技術(shù)賦能+多元共治”的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。本文以鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，通過解構(gòu)城鄉(xiāng)融合背景下鄉(xiāng)村治理體系的運行現(xiàn)狀，系統(tǒng)診斷其結(jié)構(gòu)性梗阻與機制性短板，進而提出涵蓋制度設(shè)計、技術(shù)適配與主體協(xié)同的創(chuàng)新路徑，為進一步構(gòu)建具有韌性與包容性的鄉(xiāng)村善治格局提供理論參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合；鄉(xiāng)村治理；創(chuàng)新研究

1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)實狀況

1.1 現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理體系的總體運行態(tài)勢

1.1.1 “三治融合”驅(qū)動鄉(xiāng)村治理范式升級

國家通過制定《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024～2027年）》[1]等頂層設(shè)計，系統(tǒng)化推進治理框架的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。頂層設(shè)計強調(diào)推進“三治融合”，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。深化村民自治實踐，以村民議事會等自治載體激活基層民主，以法律服務(wù)站等法治平臺規(guī)范治理邊界，以鄉(xiāng)賢理事會等德治機制涵養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)，逐步形成“自治筑基—法治固本—德治潤心”的立體化治理生態(tài)。

1.1.2 城鄉(xiāng)協(xié)同催化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)嬗變

在要素雙向流動的城鄉(xiāng)融合背景下，資本、技術(shù)、信息等資源突破空間壁壘，重塑鄉(xiāng)村治理的底層邏輯。公共服務(wù)下沉通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化，產(chǎn)業(yè)聯(lián)營模式催生“村企共治”新主體，文化互嵌則依托數(shù)字化傳播重構(gòu)鄉(xiāng)村文化認(rèn)同，推動治理體系從封閉式管控向開放式協(xié)同轉(zhuǎn)型。

1.1.3 鄉(xiāng)村治理體系存在明顯區(qū)域差異

政策執(zhí)行呈現(xiàn)顯著的梯度效應(yīng)，表現(xiàn)在東部發(fā)達地區(qū)依托數(shù)字經(jīng)濟率先構(gòu)建“智慧治理”樣板，而西部欠發(fā)達區(qū)域因基礎(chǔ)設(shè)施滯后與人才外流，陷入“制度懸浮”困境。這種非均衡性凸顯城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中鄉(xiāng)村治理資源適配的復(fù)雜性，亟待通過精準(zhǔn)施策破解結(jié)構(gòu)性矛盾。

1.2 現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理體系的效能轉(zhuǎn)化狀況

1.2.1 治理能力提升

在治理能力提升方面，鄉(xiāng)村事務(wù)管理逐步規(guī)范化，村民的參與感和自治能力顯著增強。鄉(xiāng)村通過完善“四議兩公開”制度，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下對村級事務(wù)進行民主決策，促進村民參與決策。同時，加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)，發(fā)揮村規(guī)民約積極作用，不斷減輕基層司法負(fù)擔(dān)。

1.2.2 治理資源下沉

在治理資源下沉方面，政府推動公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村下沉，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)的公平性和可及性。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)和權(quán)力、資源相匹配制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理力量。推動治理重心向鄉(xiāng)村基層下移、干部力量向鄉(xiāng)村基層充實，通過增加財政投入和拓寬合作渠道，鄉(xiāng)村的教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施得到顯著改善，鄉(xiāng)村居民的生活便利性和幸福感提升。

1.2.3 治理滿意度提升

在治理滿意度提升方面，不斷健全的鄉(xiāng)村治理體系顯著提高了治理覆蓋面和有效性。通過建立鄉(xiāng)村治理長效機制，引入社會力量及市場機制，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提高了公共資源配置效率。同時，智能治理平臺和信息技術(shù)的發(fā)展，有效提升了鄉(xiāng)村治理智能化水平以及應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

1.3 現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理體系的作用機制情況

1.3.1 多元主體參與

在多元主體參與方面，鄉(xiāng)村治理體系逐步形成了以政府為主導(dǎo)、社會組織、市場主體和村民共同參與的協(xié)作機制。政府通過政策和資源分配引導(dǎo)社會各方力量參與治理，促進村民和社會組織的積極性。企業(yè)等市場主體在深化農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中發(fā)揮作用，不斷增強鄉(xiāng)村經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)競爭力。通過促進村民自治制度化，讓村民自己“說事、議事、主事”，提升鄉(xiāng)村治理透明度和公正性。

1.3.2 利益共享機制

在利益共享機制方面，合理的收益分配和激勵措施推動了各治理主體的積極性。農(nóng)村集體經(jīng)濟多元化發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等領(lǐng)域的收益得以分配，其中部分資金用于支持公共設(shè)施建設(shè)和社會保障。一些地區(qū)通過“積分制”或“獎勵制度”將村民參與治理與經(jīng)濟收益掛鉤，有效提升了參與度和政策認(rèn)可度。

1.3.3 治理標(biāo)準(zhǔn)化

在治理標(biāo)準(zhǔn)化方面，規(guī)范化操作流程與政策執(zhí)行提升了鄉(xiāng)村治理效能。鄉(xiāng)村通過完善“村務(wù)公開”和財務(wù)審計等制度，增強了治理的透明度。信息化與智能化治理也為標(biāo)準(zhǔn)化提供技術(shù)支持。比如，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會治安進行智能監(jiān)控，有效提升鄉(xiāng)村治理效率；通過在線平臺增強基層政府與村民之間的信息互動，提高政策傳達與解決問題的效率。

2 當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新面臨的諸多挑戰(zhàn)

2.1 鄉(xiāng)村治理體系整體運行面臨的挑戰(zhàn)

2.1.1 城鄉(xiāng)資源分配不均衡是主要挑戰(zhàn)之一

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在，限制了資源流動。盡管城鄉(xiāng)一體化體制機制不斷推進，但大城市仍集中大量資源，農(nóng)村公共服務(wù)資源缺乏，尤其欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)在資金、技術(shù)、信息和人才等方面受限，導(dǎo)致資源配置不平衡，制約了鄉(xiāng)村治理的效果。

2.1.2 政策實施的區(qū)域差異性影響鄉(xiāng)村治理效果

全國各區(qū)域差異較大，經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)的不同導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不均。地方財政壓力不同，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)能夠更好地實施政策，而欠發(fā)達地區(qū)資源短缺，政策執(zhí)行效果不如前者。同時，農(nóng)村老齡化嚴(yán)重的地區(qū)面臨更多治理挑戰(zhàn)。

2.1.3 鄉(xiāng)村治理資源利用效率不足

盡管資源逐漸向鄉(xiāng)村基層下沉，但一些地方在人才、技術(shù)、管理方面的短缺，影響了資源的有效利用。此外，一些農(nóng)村區(qū)域信息化支持不足，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施不完善，造成信息滯后，也影響資源流動效率與治理效果。

2.2 鄉(xiāng)村治理體系效能轉(zhuǎn)化面臨的挑戰(zhàn)

2.2.1 鄉(xiāng)村治理能力與現(xiàn)代化需求之間存在較大差距

鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力不足，尤其在醫(yī)療、教育和社會保障等領(lǐng)域欠缺，難以滿足農(nóng)村居民日益增長的需求。一些鄉(xiāng)村干部未能適應(yīng)新技術(shù)變革形勢，在信息化、智能化治理方面，還習(xí)慣于傳統(tǒng)模式，缺乏現(xiàn)代管理理念和先進技術(shù)支持。

2.2.2 村民自治機制不完善

盡管鄉(xiāng)村治理強調(diào)村民自治，但在實踐中村民的參與度不高，尤其在決策過程中，村民的意見往往未被充分重視，導(dǎo)致自治意識薄弱。此外，傳統(tǒng)的自治模式缺乏創(chuàng)新，難以應(yīng)對新型社會問題，亟須創(chuàng)新模式以適應(yīng)現(xiàn)代化進程。

2.2.3 治理效果可持續(xù)性不足

一些試點項目短期內(nèi)雖然取得顯著成效，但由于缺乏與地方實際情況相結(jié)合的長效機制，治理模式未能常態(tài)化，試點成效難以長期保持。比如，一些改革措施僅停留在試點階段，政策變動、干部更替等因素容易影響治理效果的可持續(xù)性。

2.3 鄉(xiāng)村治理體系作用機制面臨的挑戰(zhàn)

2.3.1 多元主體協(xié)作機制不健全

一些地方在制定政策時未充分考慮其他主體的需求，市場主體和社會組織缺乏與政府部門的對接渠道，村民參與往往僅限于被動接受。各治理主體之間力量分散，忽視社會組織和市場機制作用，過于依賴行政力量，村民參與度不高，導(dǎo)致整體治理效能受限。

2.3.2 利益共享機制的激勵作用不足

一些地方資源和成果分配缺乏透明性和公正性，村集體經(jīng)濟的收益分配機制不完善，村民對于成果分享不足，抑制了村民參與的積極性。一些地方雖有短期獎勵措施，但未能產(chǎn)生長效激勵作用，激勵機制缺乏內(nèi)生動力，影響鄉(xiāng)村治理效果和公信力。

2.3.3 對于現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用機制不完善

一些地方智慧鄉(xiāng)村建設(shè)推進滯后，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，互聯(lián)網(wǎng)普及率低，鄉(xiāng)村居民數(shù)字素養(yǎng)較低。一些鄉(xiāng)村數(shù)字治理缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，尤其在數(shù)據(jù)共享和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化方面，易導(dǎo)致信息孤島與數(shù)據(jù)割裂問題，進一步產(chǎn)生數(shù)據(jù)共享困難與資源配置不均現(xiàn)象。

3 進一步推進鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的實踐路徑

3.1 進一步構(gòu)建城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌與優(yōu)化機制

3.1.1 建立城鄉(xiāng)資源共享平臺，促進資源平等順暢流動

鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新基礎(chǔ)在于城鄉(xiāng)資源的平衡與優(yōu)化配置。應(yīng)建立統(tǒng)一的資源共享協(xié)作平臺，推動資金、技術(shù)、人才和信息等資源流動，推動城鄉(xiāng)資源一體化配置，促進資源整合和信息共享。通過現(xiàn)代信息技術(shù)搭建平臺，打破地域和信息壁壘，實現(xiàn)多方信息互通，提升資源利用效率和治理效能。同時，大力完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，增加對鄉(xiāng)村交通、能源和互聯(lián)網(wǎng)的投資，補齊鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育、社會保障等領(lǐng)域短板，打破城鄉(xiāng)壁壘與縮小城鄉(xiāng)差距。

3.1.2 優(yōu)化鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升服務(wù)質(zhì)量與效率

大力推動優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村流動，提升弱勢群體保障能力，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。健全“政府主導(dǎo)+社會組織參與”模式，調(diào)動社會力量參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。同時，加強鄉(xiāng)村公共服務(wù)數(shù)字化建設(shè)，利用信息技術(shù)提升效率與便捷性。比如，可通過遠程醫(yī)療和網(wǎng)絡(luò)教育形式解決鄉(xiāng)村資源不足問題，鄉(xiāng)村居民可便捷獲取醫(yī)療、教育與社會保障等服務(wù)，同時可以減少時空距離，解決信息不對稱問題。

3.1.3 縮小區(qū)域政策實施差距，確保鄉(xiāng)村治理的公平和有效性

由于國家地域廣闊，政策執(zhí)行效果存在差異。應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)和實際情況制定差異化政策，避免“一刀切”。發(fā)達地區(qū)可加大對產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新的支持，而欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧和教育等領(lǐng)域。對欠發(fā)達地區(qū)提供財政與技術(shù)支持，加強財政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、技術(shù)扶持等措施，促進農(nóng)民收入增長，不斷推動區(qū)域均衡發(fā)展，確保鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的可持續(xù)性。

3.2 進一步加強基層治理能力與村民自治機制

3.2.1 加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是提高治理效能的基礎(chǔ)

基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的核心，著力提升基層黨組織治理能力，尤其緊扣提升組織力，強化黨組織資源整合與協(xié)調(diào)能力。充分發(fā)揮黨組織引領(lǐng)社會作用，推動社會力量參與鄉(xiāng)村治理，解決農(nóng)民實際問題，促進治理更加規(guī)范、透明和高效。加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，設(shè)立舉報平臺和村民監(jiān)督委員會，讓村民參與監(jiān)督，提升鄉(xiāng)村治理公信力。

3.2.2 創(chuàng)新村民自治有效形式，完善村級協(xié)商民主機制是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要組成部分

完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治制度，推行村務(wù)公開；切實保障村民知情權(quán)、參與權(quán)，加強村民大會和代表會議等形式的溝通與協(xié)商，完善村級協(xié)商共治機制，確保村民共同參與治理；通過培訓(xùn)和教育提升村民的社會責(zé)任感，將村民參與同其自身經(jīng)濟利益掛鉤，激發(fā)村民參與熱情。

3.2.3 加強農(nóng)村人才隊伍建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理注入新活力

實施人才回引，不斷健全鄉(xiāng)村人才發(fā)展體制，著力破解鄉(xiāng)村振興人才瓶頸。建立城鄉(xiāng)人才合作交流機制、城市人才入鄉(xiāng)激勵機制、職業(yè)農(nóng)民培育引進機制等，制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。

3.3 進一步推進數(shù)字化治理與技術(shù)賦能

3.3.1 構(gòu)建智慧鄉(xiāng)村數(shù)字化治理平臺

數(shù)字化治理是推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。通過智慧鄉(xiāng)村建設(shè)、數(shù)字治理能力提升和技術(shù)賦能，可以優(yōu)化資源配置，增強公共服務(wù)質(zhì)量、透明度和參與度。加強寬帶網(wǎng)絡(luò)、無線通信和云計算平臺等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的投入，通過智慧鄉(xiāng)村平臺整合各方資源。平臺可以確保信息流通與服務(wù)高效，通過大數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)調(diào)配公共資源，實現(xiàn)精細(xì)化的服務(wù)供給。

3.3.2 提升數(shù)字治理能力與村民數(shù)字素養(yǎng)

通過加強鄉(xiāng)村數(shù)字技能培訓(xùn)，提升村民的數(shù)字應(yīng)用能力。鼓勵社會組織和志愿者參與培訓(xùn)，增加數(shù)字技術(shù)普及。制定統(tǒng)一的鄉(xiāng)村數(shù)字治理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，包括數(shù)據(jù)采集、信息發(fā)布和服務(wù)流程等，確保系統(tǒng)兼容性和互操作性，避免資源浪費。

3.3.3 增強數(shù)字治理的安全性與可持續(xù)性

加強數(shù)據(jù)安全與隱私保護，采用加密、訪問控制、防火墻等技術(shù)手段，確保數(shù)據(jù)的安全存儲與傳輸。應(yīng)制定數(shù)據(jù)管理制度，明確使用和保護責(zé)任，確保合規(guī)性。同時，建立長效機制，包括持續(xù)資金投入、人員培訓(xùn)等，以應(yīng)對技術(shù)變革。推動現(xiàn)代信息技術(shù)在鄉(xiāng)村公共事務(wù)中的應(yīng)用，如物聯(lián)網(wǎng)精準(zhǔn)監(jiān)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大數(shù)據(jù)分析農(nóng)村社會保障需求，人工智能提升政務(wù)服務(wù)效率等。

3.4 進一步健全多元主體協(xié)作與利益共享機制

3.4.1 進一步完善多元主體協(xié)作機制

鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)性依賴于多元主體的有效協(xié)作。大力培育鄉(xiāng)村社會組織，支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，發(fā)展壯大各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，探索多元化治理模式。通過明確政府、市場主體、社會組織和村民在治理中的角色分工，促進各主體在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)勢互補，推動鄉(xiāng)村全面振興。

3.4.2 進一步完善利益共享機制

鄉(xiāng)村治理的有效性還依賴于良好的利益共享機制。制定合理的農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配制度，切實讓村民獲得實實在在的好處，確保每個村民公平享有治理成果，激勵村民深度參與治理。健全公平透明分配機制的措施包括：通過村民代表大會和村務(wù)公開，定期公布村集體經(jīng)濟的收入和支出情況，接受村民監(jiān)督；資金使用和項目投資需經(jīng)過民主決策，避免資源濫用，提升治理公平性。

參考文獻

[1] 佚名.中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》[EB/OL].中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/202501/content_7000493.htm.，2025-01-22.